法治公安背景下应急警务决策运行机制建设研究

胡玥

（中国人民公安大学，北京100038）

法治公安背景下应急警务决策运行机制建设研究

胡玥

（中国人民公安大学，北京100038）

【摘要】应急警务决策是相对于常规警务决策而言的，指所决策的问题不常出现，又或决策的情境比较紧急，难以事先规定解决途径、应对方案和决策程序的警务决策。在应急警务的情形下，公安决策者必须在很较短的时间内以及不确定的情况下作出关键性决策，需要合法合理有效的组织体系和运行机制来支撑。在法治背景下，健全应急警务决策组织体系和运行机制，增强公安决策者的法治意识，完善咨询系统、支持系统的辅助决策功能，使应急警务决策更加规范化、法制化、科学化，对应对和解决社会公共突发事件具有十分重要的意义。

【关键词】应急警务；警务决策；运行机制

应急警务决策是指应急警务管理机构或公安决策者为了达到应对突发事件、减少事件危害的目标，利用科学手段和科学方法，在两个或两个以上可行方案中，选择（或综合成）最优方案并付诸实施的过程。其组织体系主要包括应急警务决策中枢系统、现场应急指挥以及各种保障系统，运作机制则包括应急警务决策的程序、方式和关键环节等内容。

一、应急警务决策运行机制建设的现状

（一）统一指挥、分工明确的应急决策体系初步建成

按照《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的规定，我国以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责，属地管理为主”来进行应急管理的体制建设。近年来，全国县级以上地方人民政府逐步建立综合性的应急指挥机构，其中省级政府已经全部建构完成；地方政府也逐步建立起不同类别的突发事件专项应急指挥机构及其日常办事机构。公安机关因其自身的特点，在2001年底初步设立了群体性事件应急警务指挥协调办公室。目前我国城市公安应急警务指挥中心基本有三种模式。第一种是政府领导，通过公安指挥中心建立城市应急警务指挥体系；第二种是政府通过政府办公厅建立城市应急指挥中心，公安机关指挥中心与其他职能部门受城市应急指挥中心统一的调度；第三种是设立统一平台的城市应急中心，由政府主管，包括公安机关在内的各职能部门在该中心都有相应的办公区域，由中心统一接处警并指挥各部门开展联合行动。

这种应急管理系统平台的搭建以及机构的设立，是在法律层面上“明确了在常态编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门一揽子授权。”例如，2008年“5·12”汶川特大地震发生以后，按照《突发事件应对法》的相关规定迅速设立了抗震救灾总指挥部和相应的四川前方指挥部，公安部门也迅速行动，成立了应急管理机构。公安部统一指挥，从27个省市自治区调集17639名警察立即投入到抗震救灾中去，显示了坚强有力的组织领导作用。

（二）应急警务决策咨询机制得到重视

公安决策咨询系统并不完全是公安行政体制序列中法定常设的固定机构，它只是依据科学决策的需要，为公安领导者的决策服务的咨询研究机构。目前，在公安决策工作中，会组织一部分专家学者进行咨询和论证，这已逐步形成为一项固定制度。同时，公安系统中的一些部门也不同程度地承担着公安决策咨询工作，如中国警察协会以及各级公安机关下设的研究室等。

紧急警务决策相对于常规警务决策而言，对决策者的素质要求更高。处于紧急情境下时，决策团体中群体内在压力升高，会导致这个决策团体的心智效能、检验真实能力以及道德判断能力遭到损害。这种情景被称为“群体盲思”。［1］“群体盲思”是一种主体盲思的表现，主体的盲思会直接影响决策质量。同时，应急警务应对中存在一些专业性较强的突发事件，对于这类事件的决策，通过咨询该领域内专家智囊团的意见后才能进行有效决策，这也体现了应急警务决策咨询机制的重要性。此外，由于应急警务决策往往无先例可循，又或各类突发事件无法类比，加之决策者易出现“主体盲思”的特点，所以需要专家咨询机制的辅助决策。

经过几年来的应急警务管理实践，公安机关领导及相关业务负责人已经意识到单凭经验的危机决策模式弊端很大，需要发挥好咨询参谋机制的作用。在北京、上海等地，突发事件应对过程中吸纳专家参与已成为普遍现象，分事件类别的决策专家信息库已开始建设，专业性问题的处置必须由专家参与已成为决策前置程序。

（三）应急警务决策的技术支撑条件不断完善

在2003年“非典”事件之后，以电子信息技术应用为特征的应急指挥平台的建设步伐在各地区普遍加快，为突发事件应对的在场决策和实时动态决策提供了良好的技术支撑条件。

为了获取适应公安决策需要的信息，公安决策信息系统构建呈现网络结构，多渠道、多方面、多触角的信息互相通达。现实信息网络主要由横向、纵向网络以及延伸和扩散网络四个部分组成。分别是由上下级公安机关纵向联动的网络、以指挥中心展开的与各部门间的横向网络、由公安系统向社会延伸的外延网络以及与相关检、法、司及信访部门交互获取信息的扩散网络联动构成。除了现实信息网络以外，应急警务决策还需要一些历史信息，主要是指档案数据和历史经验，如近几年来的恐怖犯罪活动的相关资料和处置经验等，都可以提供先例模式和有价值的经验信息，有助于开展应急警务决策工作。

在一些发达地区，这方面的进步尤为明显。以北京为例，市级及9个区县和8个专项应急指挥部的应急指挥平台先后建成，实现了互联互通，为及时处置突发事件提供了指挥场所，使突发事件处置的效率大为提高。

二、应急警务决策及运行机制存在的主要问题

（一）应急警务指挥中心权威不够

从现实情况来看，应急警务决策指挥中心缺乏调度权威，各警种、各部门一旦需要协同处理突发事件，形成协调一致的合力仍存在问题。指挥决策中心应当平衡衔接好各警种、公安机关各部门之间的工作，具备决策指挥、调度警力、先期处警、调用装备、检查督导的权限，建立起指挥中心的权威，并赋予其相应的职能。同时，要加强设立指挥中心的调度规范和分级处警的相关工作规定，明确指挥中心可以按照警情程度，指挥各相关单位和人员进行现场处置。相关单位和人员不得拒绝指挥调度，以保证指挥中心的权威。

（二）应急警务决策支持系统与决策咨询系统不完善

公安决策一直存在着支持系统，它是以公安工作的日常事务处理系统的各种数据和各种相关信息作为基础，一种用以辅助各级公安机领导者开展公安决策工作的计算机系统。但这个决策支持系统在应对应急警务决策时缺乏时效性，不甚完善。

决策的信息系统具有延时性，在一些情况下导致指挥中心对突发事件信息的了解有时主要来自于下级公安机关的信息报告。在某些时候，受条件限制，下级公安机关由于自身的局限不能准确全面地报告全方位信息，这对信息的研判和决策的制定都带来了影响。多元化的、可以相互印证相互补充、制约和协同的信息支持系统尚未形成，致使应急警务决策不能及时、准确、全面、有效地作出。

同时，应急警务决策智力支持系统比较薄弱。紧急状态下，应急决策作为一个信息输入输出过程，由于事态发生状况紧急，决策者不具有与决策相关的充足信息，信息获取往往不及时、不完全、不准确，加之应急警务决策者本身具有的局限性，很容易影响决策的质量和及时性。此时，如果专家的作用发挥不够，易造成经验决策。突发事件的应对，专业性比较强，加强应急警务决策的智力支持非常重要。

（三）应急警务决策的规范化程度较低

突发事件的生发机理和演化机制复杂，不确定性和风险性较大。公共事件应急状态下，法律一般会赋予公权力超过一般范围的权限或紧急权限。在应急警务状态下，需要快速灵活和动态调适的决策予以应对，这就需要一套虽不同于常态但规范化的程序予以支撑。

例如，某地公安机关在一次紧急围剿两名持枪杀人犯罪嫌疑人（某部解放军退伍战士，盗走两只折叠式冲锋枪和1100余发子弹）的战斗中，动用了公安民警、武警600余人，解放军官兵数百人，由于缺少处理这类情况的经验以及规范化的决策机制，最后以我方牺牲8人、伤9人的惨重代价结束战斗，教训极为深刻。以上情况的出现，除了当时应对经验不足之外，更重要的是由于应急警务决策的程序没有一个基本的规范，在没有进行必要的事件性质认定分析和科学选择方法途径的情况下仓促决策，不仅浪费了大量警力和财力，同时付出了生命的代价。在近几年来的暴力恐怖事件等各种突发事件中，每一个决策的规范与严谨都关系着无数警察和公民的生命安全，稍有不慎，就有可能付出血的代价。

应急警务决策属于典型的非规范化决策，是通常无法用常规办法来处理的、非重复性，决策中的大部分是由决策者的经验、判断作出的决策，规范化程度低是其自身固有的特征。为了克服这个天然的问题，需要尽可能地设立预案和规划应对规范，从而提高紧急警务决策实现减少突发事件所带来的不利影响和损失的决策目标的可实现性。事先准备好应急方案，也就是设立预案。预案是一种针对应急警务的决策预测方案，在事前对应急警务有一个总的规划，大体上规范各级公安机关及相关职能部门在处置应急警务过程中的职责范围和相应权限的工作方案。例如，针对新疆的恐怖暴力事件，设立预案应遵循《反分裂国家法》的基本精神，在遵从法制和维护人民利益的基础上，以国家法律法规为依据，对未来事件的发生进行预防性规划，未雨绸缪。通常这类恐怖暴力事件是突然发生的，它留给我们应对思考的时间很少，做好事前预测是应急警务决策的一个重要部分。在设立预案过程中，要遵循分层级、强化责任分工的规范建设预案，并组织协同演练发现问题，及时追踪决策，不断修改预案。

（四）应急警务决策者的法治意识和法治水平有待提高

应急警务状态下的决策需要决策者处理好法治与效率的关系，快速地平衡相关方面的利益。由于警务决策者在这方面的能力不足，突发事件应对中有可能造成工作的被动。决策者在决策过程中要注意程序和规范，根据《人民警察法》《突发事件应对法》等法律规定作出合法、合理的决策。应急状态下的警务决策还应当按照比例原则，采取恰当措施以平衡好相关各方的利益。

对于应急警务来说，决策者在作出突发事件的相关决策时，更应加强程序意识、法律与证据意识。在应急警务状态下，事件的发生和处理都处于非常规状态下，警察权力会相应扩张，相对更需要法律的约束。所以，在应急警务决策过程中，要加强领导者的法治意识，法律与效益并举，努力在应急警务决策中充分保障人权，以便更好地实现决策目标，更好地实现社会公平正义。

三、应急警务决策运行机制建设的对策

（一）加强应急决策组织体系建设

按照《突发事件应对法》，我国应急决策权按照时间等级分别由国务院、各级地方人民政府及其应急指挥机构（包括综合性及专业性机构）行使。公安机关指挥机构属于专业性机构。在这种制度安排下，如果突发事件可以通过启动某项事先制定好的专项预案或者有某个专项应急指挥员指挥处理，那么其决策基本可以做到及时有效。但是，突发事件往往影响面较广，涉及多个职能部门、多个地区的公安机关，其应对就涉及上下级之间以及横向上不同职能公安部门或指挥员之间的快速衔接，此时的决策就很难做到协调统一。优化各级应急警务指挥机构的成员组成，加强其应急决策及指挥能力建设，构建应急警务指挥机构纵向及横向上的无缝衔接机制，从法律上明确其在突发事件应对中的职权与地位，是非常必要的。［2］

由于各级公安机关应急警务指挥机构担负着协调不同职能部门之间公安工作的职责，其机构规格应当提升，工作机制也需要进一步创新。各级公安机关的应急指挥中心应当依托同级公安机关的办公室来设立，这与政府管理传统和行政架构相吻合，有利于借助办公系统对各部门之间的有效联络。关键是要在机构的编制、人员的配备、职能的履行和经费的使用上具备相对的独立性，不能混杂于办公系统日常的工作。

（二）建立健全应急警务决策智力支持体系

为提高公安决策的科学性和有效性，公安机关的中高层部门应当设立专门的公安决策咨询系统，并在设立过程中明确任务，尤其是对已经设立的、应当承担咨询工作的组织机构，要进行深入彻底的改革，使它们由偏重于办文办事的服务性机构逐步过渡到既可以办文办事又能进行决策研究的专业性咨询机构，进而转变成为名副其实的公安决策咨询系统。同时，在开展应急警务决策工作的同时，公安领导者要有意识地能动地发挥各种咨询机构的作用，特别要注意运用社会智力资源，如社会上的各种咨询服务机构、大专院校和专业学会、研究所等，充分利用咨询机构在专业领域的信息和优势为公安决策出谋划策，推动应急警务决策的科学化、民主化进程。

（三）优化应急警务决策运行机制

首先，加强应急警务决策合法化机制建设。可以规定，各级公安机关在作出重要应急警务决策时要及时听取政府及公安机关内部法制机构的意见。其次，加强应急决策民主化机制建设。为保证高质量的决策，要充分发扬决策参与者的积极性和创造性，对应急警务决策方案进行全面的评价论证，避免“想当然”“一言堂”式的武断决策。［3］对应急警务决策的全过程特别是效果，要接受社会各界的监督，以不断提升应急警务决策的公信力。同时，要畅通决策反馈机制，不断修正和完善决策方案，以解决应对突发事件过程中出现的新问题、新情况。再次，创新应急警务决策的信息沟通和交流机制。确保从点到面的信息网络架构通畅，及时获取准确的全面的信息，重法治决策，重科学决策，健全“专家库”咨询系统。最后，加强信息管理机制建设。完备的信息管理机制为科学的应急警务决策提供了充分的依据，在突发事件应对中作出合法合理、科学民主的应急警务决策，全面树立警察的社会公信力与法律权威。

【参考文献】

［1］邓飞，吴金群.论危机情境下的政府决策［J］.学术论坛，1999（6）.

［2］王鸿春，周灿.有效决策［M］.北京：企业管理出版社，2006：259.

［3］胡象明.公共部门决策的理论与方法［M］.北京：高等教育出版社，2003.

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0026―03

收稿日期：2015-05-12责任编校：边 草