权力与权利的艺术：论我国检察院组织法修改的平衡设计——以依法独立公正行使检察权为视角

2015-03-26

湖北警官学院学报 2015年1期

吴高飞

（如东县人民检察院，江苏如东226400）

【摘要】《检察院组织法》的修改必须体现和保障服务于公民社会的本质，即充分发扬司法民主、司法公正，在社会转型过程中为市场经济的发展提供一个公平、公正的司法环境，重点打击权力寻租和公权异化。同时，以《宪法》为基础，始终坚持党的领导，履行打击犯罪、保护人民的历史使命。因此，《检察院组织法》的修改必须以检察权依法独立公正行使为前提，尊重检察院的司法主体地位，为检察权的行使创造良好的司法环境。同时还要建立相应的制衡监督体系，完善人权司法保障制度，防止背离党的领导，造成权力滥用，侵犯公民合法权利的行为，做到检察权既能独立行使，又能依法公正行使。

【关键词】检察院组织法；检察权；公民权利；适度独立化；适度行政化

一、回顾与展望：现行《检察院组织法》略谈

（一）现行《检察院组织法》曾起到的积极作用

新中国的检察院设置于1949年，当时名称为检察署，1954年根据当时的《检察院组织法》改名为检察院，而后由于爆发“文化大革命”，1968年12月，经历过反右斗争及大跃进运动冲击的各级检察院相继撤销，《检察院组织法》也成了一纸空文。文革结束后，根据1978年《宪法》的规定，重新恢复了检察机构并首次明确了检察机关是法律监督机关，规定最高人民检察院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作。另外还明文规定了地方各级检察院对本级人大和本级人大常委会负责并报告工作，有别于1954年的《检察院组织法》，地方各级检察院独立行使职权，不受地方国家机关包括地方各级人大干涉的规定。同时又规定检察机关上下级之间是领导关系，检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。该法自1983年以来仅修改了4个条文（如果算上1986年的修改应该是5条），涉及专门检察院的设置和人事任免权等，而后对《检察院组织法》没有任何改动。但现行的《检察院组织法》以宪法法律的形式，明确了检察院的主体地位和职权以及相应的机构设置和人员任免，是中国特色社会主义法律体系的组成部分，是《宪法》对检察院定位的具体化，从根本上避免了法律虚无主义。从文革后的全国各级检察机关参与平反和纠正冤假错案，到后来的严惩经济犯罪活动，打击刑事犯罪，以及当前的健全司法权力运行机制，完善人权司法保障，检察院的一系列工作都要遵行现行的《检察院组织法》。《检察院组织法》可以说记录了中国法治建设的进程。

（二）现行《检察院组织法》修改的必要性

1.纠偏和重构：历史使命已经完成

从现行的立法背景到实施过程，可以看出该法立法的初衷是出于纠正文革中泛滥的法律虚无主义，“使民主制度化、法律化”。1979年3月，《检察院组织法》和《刑法》、《刑事诉讼法》等共计7部法律一起被提上了制定、修改议程，至1979年底全国各级检察院基本重新建立起来了。可以说，现行《检察院组织法》推动了当前检察制度的建立与完善。随着改革开放的深入，市场经济的发展，“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出，现行《检察院组织法》肩负的纠偏和重构的历史使命已经完成，必须对其进行完善和修改。

2.不能适应复杂的社会形势，妨碍检察权的充分发挥

当今的社会环境与上世纪七、八十年代相比，从经济基础到上层建筑，从人们的思想观念到社会风气，都发生了很大的变化。检察机关面对的是一个各种矛盾丛生、各种利益博弈的社会。20年来，犯罪数量平均每年增长10%以上，超过了同一时期全国GDP的增长①白建军：《从中国犯罪率数据看罪因、罪行与刑罚的关系》，载《中国社会科学》2010年第2期。。同时，各地“维稳”经费的逐年上升，与此相关的却是“群体性事件”的相对高发，就其原因而言当然涉及到复杂的社会原因，然而检察机关的法律监督职能能否充分、高效、合法地得到落实，确实与犯罪形势密切相关。尤其是“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，“贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”能否切实落到实处，是关系到检察权设置和运行初衷的重大问题。对检察院自身建设而言，尽管现行《检察院组织法》有“中华人民共和国设立……和军事检察院等专门人民检察院。”和“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。”等较为灵活地关于检察院类型和组织机构的规定，加上近几年检察院内部也不乏有新的机构出现，或是出于机构整合或是创造性地设立，在两大诉讼法（民诉法、刑诉法）修改前后，各地检察院的组织创新更是别出心裁，为当前的检察改革提供了很多实践经验。然而，由于无法突破现行组织法的框架，一些创新举措始终无法处理好公平和效率的辩证关系，既没有科学的数据将推行创新举措的检察院的履职效果与未做创新的检察院做横向比较，也没有详实的数据对创新主体自身的工作效果进行创新前后的实际比较。相反，当前刑事案件居高不下，职务犯罪形势依然严峻等社会现实，恰恰从实证的角度给了某些创新举措较为客观的评价。实践证明在现行组织法框架内的任何检察改革，很少取得明显的效果，某些新设机构的种种举措，由于仅限于“螺蛳壳里做道场”往往容易造成“十羊九牧”的局面，司法效率和司法效果都难以得到充分保障。

3.不能适应司法改革的需要，检察改革任重道远

尽管“以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，当代中国司法制度进入了恢复与重建的历史时期，也因此揭开了司法改革的序幕。”②公丕祥：《中国特色社会主义司法改革道路概览》，载公丕祥著：《当代中国的司法改革》，法律出版社2012年版，第39页。继而，在党的十五大会议上，首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”③姜小川：《“进一步深化司法体制改革”之意蕴》，载《中国党政干部论坛》2013年第1期，第37页。从而把检察改革提上了日程。联系到十八届三中全会，“依法独立公正行使检察权”，作为司法改革（检察改革）的目标，至今已近17周年。与此形成鲜明对比的是现行《检察院组织法》自1979年以来，只修改了1次（如果1986年的修改也算上，共计2次），其规定过于简略，共计才3章28条。而同处于司法改革阶段的俄罗斯，其《检察院组织法》（2009年修正）却有7编（编下设章）54条（条下又有若干规定），从组织活动原则、职权范围以及任职要求和福利待遇等规定，均有胜于我国现行《检察院组织法》之处，更引人注目的是俄罗斯《检察院组织法》明确规定了检察院和检察官的独立（第4条）。相比之下，我国当前检察现状与先进国家尚有差距。当然，我国的检察改革经过近些年的努力还是取得了较大成就，比如：强化法律监督职能的改革取得重大进展；对自身执法活动的监督制约机制逐步完善；贯彻落实宽严相济刑事政策工作机制更加健全；检察机关组织体系和干部管理制度改革正在深入推进；检察经费保障体制改革取得重大突破。④胡泽君：《深化检察改革的若干思考》，载《人民检察》2012年第5期，第5-8页。这些都为《检察院组织法》的修改提供了宝贵的经验，然而我们还应当认识到任何发展和成就都是相对的，既存在纵向比较也存在横向比较，而检验检察改革成效的关键就在于司法的社会价值和检察权的合理配置。在市场经济、公民社会和建设社会主义法治国家的语境下，检察改革所要解决的不是小修小补的问题，而是关系到大梁和框架设计的问题，这些问题只有通过《检察院组织法》的修改来解决。

二、制度平衡设计

《检察院组织法》的修改，必须立足权力优化配置。

（一）追求的价值：检察权应当服务于公民权，实现人权司法保障

如果说检察院是刀把子（今年1月份的中央政法会议指出政法机关是党和人民掌握的刀把子，检察院当然属于这个刀把子的范畴），《检察权组织法》的修改就是对刀法的改进，既让钢刀发挥打击犯罪、保护人民的效力，又要让这刀法有据可循，不能钢刀失控，伤及无辜。所以说《检察院组织法》的修改必须遵循授权和控权的辩证统一，其首先应当服务于公民权，实现人权司法保障。对此既不能以无限制地维护抽象的公共利益，又不能陷入所谓的人权绝对论，而是必须在制度公平的前提下，以最小的代价实现国家权力与公民权利的双赢。比如新的刑事诉讼法赋予了检察机关技术侦查的权力，然而具体的适用主体、适用程序、救济措施等执行情况的内容，该法并没有明确的规定。如果交由公安机关执行，势必在司法资源、内在动力、侦查效率等方面受限，交由检察机关自侦部门执行又面临人才储备不足，物质保障缺失等问题，而且反贪、反渎还会各自为政。为了实现人权司法保障，避免当前存在的个人信息滥用等现象，检察机关最好将技术侦查的权力交由技术部门统一行使，实现权力运行的科学分工、相互监督。在《检察院组织法》修改的过程中，应当始终坚持检察权服务于公民权的宗旨，这既是党的群众路线的司法化，又是将《宪法》规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的具体落实。对此，如东县检察院在南通市检察系统第一个设置了检调对接工作局，将某些刑事案件进行诉前调解，再根据调解情况做出不同的处理。实际效果如何，自有实践检验，但《检察院组织法》修改过程中应当在检察权服务于公民权的基础上，有所创新，对创新举措要有所反应，合理取舍。

（二）对检察权的定位：《检察院组织法》的修改应当确保检察权依法独立公正行使

我国《宪法》第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届三中全会提出的“确保依法独立公正行使检察权”，表明党一直把《宪法》要义作为执政理念。同时，《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”据此可以认为，确保检察权依法独立公正行使是建设社会主义法治国家的必然选择。而现行《检察院组织法》第9条亦有“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”之规定。由此可以看出检察权的依法独立行使，是我国检察事业长期以来追求的目标。因此，《检察院组织法》的修改，不能满足于该法第9条的过于抽象、简略的规定，应当在人财物方面予以具体化，而不是寄希望于通过今后的司法解释等方式解决。2009年修正的《俄罗斯联邦检察院组织法》①赵路译：《俄罗斯联邦检察院组织法》，载《中国刑事法学杂志》2010年第5期。在保障检察院的独立行使职权方面，以详细的条文，给予了制度性的设计，对我国检察院组织法的修改》。有着借鉴意义。对此，我们提出以下建议：一是要正确处理党的领导与法治原则的关系。因为党的领导与法治原则并无冲突。从全国各地司法环境中的地方保护主义的现状可以看出有些地方党政机关把党的领导作为擅用的权利来干涉司法权（包括检察权），造成案件审理中的长官意志，从而背离了司法公平、公正的轨道。因此，党的十八届三中全会提出了“改革司法管理体制……探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”的目标具有很强的针对性。检察工作必须坚持党的领导，不能搞完全的司法独立，但是为了防止地方党政机关利用组织人事权、财政拨款权、土地使用权等对检察机关加压，所以在检察院人事任免方面应当扩大上级检察机关的权力，财政经费方面要得到充分保障。二是要体现司法民主，检察权的运行要摈弃一切暗箱操作。“阳光是最好的防腐剂,灯泡是最有效的警察”，美国法官布兰狄西的这句名言，一针见血地指出了公开透明对遏制权力腐败的重要性。而公开透明的关键在于民主。法律官僚体系（尽管自古就有）由于民主政治的规约而成为维护人权的手段。②简军波：《民族结构、后民族结构与人权危机》，载《复旦人权研究》，复旦大学出版社2004年版，第69页。相反，民主的缺失，一定会造成暗箱操作和公权私有化。回顾中国法制史，“刑不可知则威不可测”的执法理念，导致了司法资源的垄断，甚至个案的“挟仇报复，为绝其讼，以法胁之”。如果《检察院组织法》的修改不能将司法民主落到实处，检察权的运行就会偏离正轨。

我们建议：一是要发展人民监督员制度，让检察权在阳光下运行。鉴于人民陪审员制度早就在《法院组织法》中有了明确规定，作为检察院接受监督的人民监督员制度，也要相应地在《检察院组织法》的修改中予以明文规定。根据当前人民监督员制度的运行效果，《检察院组织法》在修改内容上对人民监督员的选任机构、选任条件，介入程序和经费保障等都应该本着民主、公开、有利于监督的原则予以明确，同时还要规定出现监督不畅时的救济措施，实现对检察权的有效监督。二是要给予下级检察院对上级检察院主要领导的投票选举权。在扩大上级检察机关的人事权、财政权的同时，还要体现司法官员任命的民主性，即上级检察院主要领导的任命必须首先经过下级检察院全体人员的投票，实行差额选举。在财政拨款的问题上也要为下级检察院设置一定的话语权。总而言之，检察权的运行既要摆脱地方不当干涉，又要避免管理失控。三是要深化检务督察制度，加强内部监督。所谓正人先正己，建立切实有效的检务督查制度，对于保持检察队伍的廉洁性很有必要。高检院于2007年通过了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》,专门对检务督察的相关内容进行了规定，从而对检察机关及其工作人员履行职责、行使职权、遵章守纪等方面的督查提供了制度性的依据。检务督查制度不仅要加强对一般人员的监督，还要加强对检察院领导权力的内部制约。当前《检察院组织法》的修改可以吸收各方面的经验教训，制定全方位、无死角的监督体制。

（三）对检察人员的定位：《检察院组织法》的修改应当促进检察官队伍的高度专业化和履职权威化

2013年，《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》的出台，把检察工作人员分类管理正式提上了议程。然而分类管理首先要解决的问题就是检察官队伍的高度专业化和履职权威化。尽管我国《检察官法》第4章规定了担任检察官的条件，多年的司法实践证明目前检察官人员的素质离检察官队伍的高度专业化还有距离：比如自侦人员大多半路出家，接受系统的专业培训人员所占比例太小；办理经济案件的检察人员不懂会计常识；办理人身伤害案件的检察人员不懂生理常识；从事人事工作的检察人员对人力资源管理不熟悉等等。而建设法治国家的形势要求“检察官绝非仅仅充当一个辩护律师的对立面就能胜任的，与辩护律师的最大不同在于检察官的职责不能仅限于具体案件的胜败，更不能以被告人统统被判有罪为全部价值，检察官必须保证整个诉讼过程依法进行，并且充分保障被告人的各项法定权利，检察官的价值在于维护司法秩序，追求公平正义。”①简军波：《民族结构、后民族结构与人权危机》，载《复旦人权研究》，复旦大学出版社2004年版，第69页。，由此可见检察官的职业价值和社会价值。但目前检察官队伍专业化缺失造成的最明显的弊端就是检察官的职业价值和社会价值难以得到充分体现。我们建议：一是进一步完善检察官职业准入制度。担任检察官的人员除了要通过司法考试之外，还要根据岗位的不同接受相应的培训，在一些专业化要求相当高的岗位（如涉及技术侦查、金融财会等岗位），应当经过专业培训，持证上岗。为了与国际接轨，在检察官等级问题上，要在一定程度上摆脱与行政职务直接挂钩，组织公平公开的业务能力考试，结合平时的工作表现予以评定。二是要改革现行工资制度及身份保障制度，建立与检察官等级制度相配套的检察官工资序列。由于检察工作的特殊性，造成检察官职业有别于一般的公务员，检察官等级的存在就是明证。所以需要扩大检察官等级津贴，而且检察官所享有的等级工资待遇不能因检察官的退休而取消。还要建立身份保障制度，减少避免检察官因伤病致贫，最大限度地减少检察官的后顾之忧，为独立公正履职奠定物质基础。②鲁晓慧、许永俊：《检察官职业化建设探析》，载《人民检察》2012年第7期，第65页。在检察官等级合理评定的情况下，检察官工资序列根据检察官等级予以配套。三是建立有效的监督机制，最大限度地遏制人格堕落。新《刑事诉讼法》，在特别程序中增加了检察机关法律监督的新内容，加强了检察机关对执行活动的监督，在一定范围内扩大了律师权利，还涉及了证据制度中检察机关职权的变化等，在扩大检察机关权力的同时又有所遏制。而《检察院组织法》的修改必须考虑到这些实际情况，对于检察人员必须设立切实有效的监督制度，保证检察权的执行者能够正人先正己，比如，可以规定检务公开的具体内容，公民权利在受检察权侵犯时的救济措施，检察院领导和检察员提名的民主公开、差额投票和当场唱票选举等，还有涉及到重大人事、对外交往的事项，如何切实贯彻群众路线的具体措施等，真正实现公生正、廉生威。

（四）对该法自身的定位：《检察院组织法》的修改，应当保证其得到切实有效的落实

《淮南子》有曰“法籍礼仪者，所以禁君，使无擅断也……法者，非天坠，非地生，发于人间，而反以自正……所谓亡国，非无君也，无法。变法者，非无法也，有法而不用与无法等。”③转引自郭建主编：《中国法律思想史》，复旦大学出版社2007年版，第154页。从我国《检察院组织法》的诞生和修改历程，可以看到1954年的《检察院组织法》有地方各级检察院独立行使职权，不受地方国家机关包括地方各级人大的干涉的规定，从该条文出发，似乎可以认为其监督权范围较现在更广。但是由于众所周知的原因，检察院的权力在共和国的历史上消失了数年。古人早就认识到“有法而不用与无法等”，实际情况却是有法而不用比无法更坏。《中国的司法改革》白皮书和十八大以及十八届三中全会提出的司法改革目标，首先要解决的是法律的贯彻落实问题。一方面要坚持党的领导，维护法律的权威。由于中国共产党是我国最广大人民根本利益的忠实代表，中国革命和建设的实践表明只有坚持党的领导才能实现国家的繁荣昌盛，人民的生活幸福。作为检察机关，在依法治国方面，坚持党的领导就是要要自觉维护法律权威，将在党的领导下制定的法律充分贯彻实施。第二方面要设置相应的违法救济途径。《检察院组织法》的违法主体不同于刑法和民法的一般主体，而是包括检察院在内的国家机关以及掌握公权力资源的个人，需要在今后的行政法、行政诉讼法、公务员法等规范公权力的公法修改中有所体现。就目前情况而言，逐步扩大民主监督不失为一条好的途径。第三方面要适当扩大检察权，排除外界对法律实施不当干涉的因素。西方“司法独立说”建立的基础之一，就是司法权较之其它公权弱小，所以要给予其独立。我国的司法，虽然不适用西方的司法独立，但司法权（检察权）较其它公权弱小也是事实，否则不会出现司法的地方保护主义之类的现象（针对此弊端，十八届三中全会明确提出“改革司法管理体制……探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”）。在实际操作方面，有人认为我国当前检察权的运行要遵循“谦抑原则”，但这仅限于检察权与公民权的关系层面。但就检察机关与地方党政机关的依附关系而言，检察权的行使不仅不能谦抑，反而在某些方面尤其是人事组织权、财政拨款权和查办职务犯罪权等方面还应当予以适当扩充。

（五）制度措施的保障：检察权的优化配置，必须实现适度独立化和适度行政化的结合

检察权属于行政权还是司法权的问题一直争论不休。持行政权说者一般从上下级领导关系，上下一体的行权模式以及与司法审判权的中立性、终局性、被动性等个性差异方面论证检察权具有的行政化特征。但从相反的角度讲，当代行政机关中仲裁、行政听证等都具有司法审判的中立性、被动性等特征，但却不能据此把该类行政机关列为司法机关。①冯景合：《检察权及其独立行使问题研究》，中国检察出版社2012年版，第58—59页。况且，中国目前实行的是“人大领导下的一府两院制”体制，决定了检察机关是一种并列于法院的司法机关。随着社会的发展，加上概念边界的模糊性，讨论检察院属于司法机关还是行政机关或者属于其它性质的机关，都会公说公有理，婆说婆有理，关键看谁说了算。根据现行《检察院组织法》，我国检察院的上下级领导关系必然存在行政化的特征。但作为司法机关，行政化过于明显，对于司法权的独立、中立行使存在不利影响，具体到检察人员个人在办理案件中必须服从上级指示，当前检察机关的“三级审批制”就是明证。然而，结合当前的“错案追究制”和“办案责任终生制”，难免置案件承办人“张公喝酒，李公醉”的境地。虽然有学者坦言“为了正义，哪怕天崩地裂”②周永坤：《法理学（第三版）》序言，法律出版社2010年版。，但是如果《检察院组织法》的修改不能营造一个“权责自负”的环境，“依法独立公正行使检察权”难度极大。所以检察院的性质决定检察权的优化配置，要实现公平正义，履行打击犯罪、保护人民的使命，既不能完全独立化（比如检察院的侦查权，就有明显的行政权特征，不适合司法语境的“独立”），又不能完全行政化，否则“中立”、“公正”难以实现。针对《检察院组织法》的修改，我们建议：一是促进办案上适度的独立化。尊重检察官的主体地位，处理好检察官个体独立与检察院独立的关系。虽然当前案件办理中存在的“三级审批制”，在一定程度上发挥了内部制约的作用，但也影响了“权责自负”的实现。建议《检察院组织法》的修改，吸收诸如“主诉检察官”制度的经验教训，实现自主性（办案独立）和权责自负的完美结合。二是管理上适度行政化。检察机关上命下从的领导关系中，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，也有职务收取权及移转权。下级检察官则有相应的服从义务和报告义务。③孙谦：《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期，转引自陈文兴：《论检察一体化与检察官独立的冲突与协调》，载《中国司法》2011年第11期。这充分说明了检察院组织管理行政化的特征。从党的十八届三中全会提出“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的规定可见，检察院的管理模式不能完全去行政化，但是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”又要求检察院必须做到相对的独立，不能行政化色彩过浓，这就要求管理上的适度行政化，比如既“上命下从”，又民主选举上级官员，还给予下级适度的救济途径等。三是在方法论层面上有必要适当借鉴发达国家成功经验，实现法律移植和法律本土化的完美结合。回顾我国检察制度的起源和发展史，不可否认检察制度属于舶来品。所以，在《检察院组织法》的修改过程中，为了实现检察权的优化配置，应当根据国情，适当借鉴发达国家的成功经验，比如法国刑事诉讼法确定的“笔受约束，口为自由”原则，即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致，但在法庭上可以自由表达其意见。①龙宗智：《论独立依法行使检察权》，载《中国刑事法杂志》2002年第1期，转引自陈文兴：《论检察一体化与检察官独立的冲突与协调》，载《中国司法》2011年第11期。

三、结语

我国《检察院组织法》的修改，说到底就是对检察权配置和运行的再优化组合。而检察权的优化组合，其立足点是为了建设有中国特色的社会主义法治国家，保障人民群众的合法权益，适应当前市场经济发展和公民社会的需要。所以，必须在制度公平的前提下，以最小的代价实现国家权力与公民权利的双赢，彻底消除“讲形式、打官腔、遇事但求对上能交代、一味被动地刻板应付、一味地把责任向上或向下推诿”②引自王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆2010年版，第7页。的现象，从而在立法和司法中将群众路线落到实处。由于检察机关作为法律监督机关，更应当切实树立尊重和保障人权的理念③孙谦：《关于修改人民检察院组织法的若干思考》，载《人民检察》2011年第12期，第25页。。在“理论自信、道路自信、制度自信”的前提下，《检察院组织法》的修改必须做到检察权和公民合法权利的合理平衡，真正实现打击犯罪和保护人民的有机统一。为实现上述目标，《检察院组织法》的修改既要借鉴国外相关立法的经验，也要吸收建国以来尤其是改革开放以来的经验教训，建立公开透明的监督机制，追求司法公正。为了实现检察权的“依法独立公正行使”，《检察院组织法》在修改中，必须坚持党的领导，尊重《宪法》和法律，既要摆脱地方保护主义，适度独立化，又要处理好上下级检察院的关系，适度行政化，从而把“以改革创新为核心的时代精神”在立法和司法中得到充分体现。

【参考文献】

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