从平安城市到智慧城市——以河南固始县公安视频监控系统的运用转型为研究对象

邱格屏

(华东政法大学，上海200042)

从平安城市到智慧城市
——以河南固始县公安视频监控系统的运用转型为研究对象

邱格屏

(华东政法大学，上海200042)

针对河南省固始县公安视频监控系统的调研活动不仅让我们看到了新科技在公安工作中的重要意义，也让我们思考新科技给我们的生活带来的改变。中国的公安视频监控系统刚刚起步就进入了技术革新日新月异的阶段，因此，不仅发展迅速，应用更是多维，从平安城市、数字城市的提出到智慧城市建设如火如荼地展开，仅仅十年的时间。因此，对于一个在智能化建设方面才起步的城市来说，有必要思考其建设的起点。

平安城市;智慧城市;视频监控系统

随着经济的发展，人口流动越来越频繁，各种社会治安问题层出不穷。为了对社会实施更为有效的治理，我国公安部门引入了各种技术手段，公安视频监控系统就是最为重要的技术之一。近十年来，全国各地公安视频监控系统发展迅速，成为公安部门解决案件侦破、安全保卫、治安管理、交通疏导等问题的依赖手段。然而，公安视频监控系统自从它建立起来的那一天起，就不仅仅是记录着公安部门所需的信息，更记录着街面及其他场所发生的一切情况，因此，将这些信息运用于市政、教育、卫生、环保、交通及其他民生用途，将是公安视频监控系统未来发展的方向。

一、研究方法

为了了解地方关于公安视频监控系统的建设及使用状况，我们组织了一行三人前往河南省固始县进行调研。之所以选择固始县，主要基于以下几方面考虑:第一，固始县是中国的38个国家级贫困县之一，其财政收入在相当长时间里不允许它发展公安视频监控系统，直到最近才开始着手该项目的建设。因为开始晚，起点自然比较高，因此，能够代表最新的技术发展和最完整的应用技术。第二，固始是河南人口最多的县，又地处鄂豫皖三省交界，地理位置复杂，治安形势不乐观，各种案件的发生都具有代表性。第三，固始县在公安视频监控系统建设之初就与诸多地方不一样，它成立了专门的视频监控大队，授予视频监控大队较大的决策和处理权限，使公安视频监控系统运行效率更高。在调研过程中，我们通过座谈会、个别访谈、参与观察等方式了解固始县公安视频监控系统的建设和运行过程。本文关于固始的数据及引用，除特殊注明外，其他均来自于对当地公安系统民警的访谈，文中不再一一标注。

二、公安视频监控系统的使用与发展

随着经济的发展及居民生活水平的提高，“平安”越来越成为人们关注的焦点。为此，公安部于2005年8月提出了开展建设城市报警和监控系统的具体意见，之后又提出了“3111工程”，即在省市县三级分别确定一个安装报警和监控系统等“安防工程”的试点目标——在每一个省确定一个市，每个市确定一个县，有条件的县设定一个区或者一个派出所进行安防工程建设。最后，公安部在全国确定了22个城市作为“3111工程”的试点城市。

如今，“3111工程”的试点建设成果已经被广为接受，全国地市级城市基本上完成了公安视频监控系统的建设，一些地方财政稍微好一点的县和县级市也安装了公安视频监控系统，如黑龙江省哈尔滨市在2009至2011年间建设完成了街、路、广场等公共部位视频和企事业单位、院校等社会部位视频监控21万余个，同时整合旅馆、商店、娱乐场所等8万个社会视频监控，全部纳入到哈尔滨市综合公安视频监控系统。①新浪网黑龙江新闻，http://hlj．sina．com．cn/news/b/2013－08 －08/084966478．html。2015 年7 月1 日浏览。甚至一些财政相当紧张的地方，政府也想尽一切办法，为维护公共安全和社会稳定的需要而安装公安视频监控系统，河南省固始县就是一例。在公安科技和信息化建设方面，由于财力的限制，河南整体要落后于全国，而固始又落后于河南整体。

固始位于河南省东南隅，南依大别山，北临淮河干流，北、东、南三面为安徽省辖域所环绕，西南地近湖北省，属华东与中原交融、鄂豫皖三省交界地带，方圆2946平方公里。由于地理位置偏僻，资源匮乏，固始县自古以来都属于贫困地区，三年困难时期②三年困难时期是指中国大陆地区1959年－1961年间由于“大跃进”运动以及牺牲农业发展工业的政策所导致的全国性的粮食短缺和饥荒。在农村，经历过这一时期的农民称之为过苦日子，过粮食关，中华人民共和国官方在1980年代以前则多称其为三年自然灾害，后改称为三年困难时期。海外一些学者则称之为三年大饥荒或大跃进饥荒。的信阳事件中，固始就是重灾区。时至今日，固始依然是国家扶贫开发工作重点县。

“十五”期间，固始的年财政收入仅3亿元，而年财政支出却需要10亿元左右，③参见石破:《“不愿苦熬”的国家级贫困县》，《南风窗》2009年第15期。自然是不可能被纳入“3111工程”试点城市的。正如我们在固始县调研时，当地公安局一位副局长说的那样:“现代化条件下，公安信息化工作在发达地区起步很早，并在使用的时候有很好的效果。我们只能看着别人使用，自己望尘莫及。我们的警务在全国都是落后的，我们公安局的财力一直处于十分短缺的状态。这就是我们固始县作为国家贫困县的一种现状。形势在发展，我们公安怎么发展?我们几年前就意识到，发展视频警务对我们是一个可行的模式。”

经过十年的努力与奋斗，至2014年，固始县的财政收入终于突破了十个亿。尽管依然是入不敷出，依然是要靠国家对贫困县的补贴过日子，但是，当政府看到周边县市及全国其他县市在公安视频监控系统中的投入产出比，再加上迫于治安状况的压力，还是于2012年拿出1800万元，启动了公安视频监控系统项目的一期建设。调研中常听到公安部门的领导感慨:“我们公安的历史上，投入这么大是没有过的。从2012年我们就出去调查，回来之后我们就提建议，县委县政府在财政极其困难的情况下，投入了1800万。”

固始县公安视频监控系统一期的建设针对的是城区重点和要害部位，785个点位主要集中在治安复杂地区和治安事件高发地区，围绕城区和县界两个环形圈，还设立了17套卡口。由于固始县的公安信息化建设开始晚，经验严重不足，再加上经费捉襟见肘，“我们的智能化应用及相关辅助工具一直没有，但是，即便在这种情况下，我们的这一支队伍成长得很好，在公安机关各方面发挥的作用是非常惊人的。”因此，尽管固始的公安视频监控系统与发达地区的视频监控系统在硬件上有很大差距，但是，当地政府还是看到了公安视频监控系统在社会治安防控方面的作用与效率，已经把视频监控系统建设列入民生工程的高度。前述副局长向我们介绍:“今年(2015年)要投入8000万元，建设公安视频监控系统二期，不仅在城区范围内增加800个点位，还要将点位覆盖所有的乡镇，并增加21个卡口。”

三、公安视频监控系统在平安城市建设中的应用

全国各地十余年使用公安视频监控系统的经验表明，视频监控系统对预防和打击犯罪具有不可低估的作用。因此，当下的中国，无论是城市还是农村，公安视频监控系统均被广泛应用于犯罪监控和安全防范。

那么，公安视频监控系统在警务活动中究竟有哪些作用呢?笔者通过对固始县公安局政委、副局长、视频警务大队队长、技侦大队队长的采访，大致了解了公安视频监控系统在公安警务工作中的地位和作用。

简单地说，运用视频监控系统防范和打击犯罪就是视频警务。视频警务的出现不仅仅是科技发展的结果，更是社会治安问题层出不穷带来的挑战的结果。

实践证明，中国的公安视频监控系统是警务部门尽快解决警力严重不足的最佳选择。长期以来，中国的警察总数是世界最高的，可是由于人口基数庞大，万人警察比始终低于众多发达甚至不发达国家。以2007年为例，当时中国的警察总数为180万，万人警察比为13．8。可是，当年美国的万人警察比是 32．5，德国是 31．6，英国是 26．0，法国是39．8，俄罗斯更高，达84．6。即使是同处亚洲的不发达国家越南，也达到了 28．0，泰国36.7。①参见黄新春:《论警力资源的科学配置与使用》，《公安研究》2009年第2期(总第172期)。今年“两会”期间，全国人大代表陈伟才说，中国的警察数量已经达到200万人，比1997年翻了一番，②中国警察网，http://www．cpd．com．cn/n10216060/n10216144/c27964366/content．html。浏览日期:2015 年 6 月 30日。但是，万人警察比也只有14．6。③据国家统计局发布的数据显示，2014年年末，中国的人口总数为136782万人。然而，这样的万人警察配比是全国平均数，一些大城市及发达地区的比例远远高于农村及不发达地区。比如，作为国家级贫困县的固始，全县在册警力仅595人，配置比例为万分之3．4，还不及全国平均数的零头，远远低于国家要求。要想短期内充实警力，完全不可能。加上固始地处三省交界处，社会治安非常复杂，公安部门产生了向科技要警力的想法。

固始县的公安视频监控系统自从2013年10月陆陆续续投入使用以来，成为维护社会治安和打击犯罪过程当中的第四大支柱，其功能主要体现在以下几个方面:

首先，公安视频监控系统在整个公安机关的指挥处置当中，发挥了直观化、可视化优势，实现了可视化指挥，扁平化调度。固始县公安视频监控系统第一期建设虽然覆盖率有限，但因为集中优势资源监控重点区域、交通干道、卡口及易发生治安事件的商业中心、娱乐场所等，加上从派出所到公安局的多级联网，并与110、交通部门实时横向联网，事件发生时，视频监控大队总能第一时间把握现场画面情况，并协助上级指挥现场。

其次，公安视频监控系统在一些大型安保活动中以及群体性事件发生时，成为不可替代的手段，其在大型事件的控制及重点人员的证据锁定等方面，远比现场用机器录像来得更隐秘、更客观、更直接。

第三是提高了维稳、反恐的发现和处置能力。虽然固始县从未发生过恐怖事件，但各种规模的围堵事件却层出不穷。每当视频警务人员发现非正常结集，公安机关都会提前介入，通知联动部门提前处理。过去一年多时间里，固始共提前发现和处置各类围堵事件80多次，处置上访人员2000多名。

第四是实现更有效的治安管理。因为在重点关注地区设立卡点，网络化、网格化实时记录，及时采录各种信息，积累了大量的资料，公安人员在监控室就能进行视频巡查，实时了解每个地方的情况。与此同时，通过视频巡查与实兵巡查互联互动，视频巡逻发现的问题，实时巡逻人员可以及时处置。

第五，公安视频监控系统加强了刑警们的侦查破案能力。侦查破案是各地公安视频监控系统建设的初衷，也是公安视频监控系统强调的重点。利用公安视频监控系统为侦查破案服务被称为视频侦查，其目的是利用视频梳理与案件有关的各种信息，以缩小侦查摸排的范围，锁定犯罪嫌疑人。迄今为止，全国各地都组建了自己的视频侦查队伍，对街头抢劫、抢夺、诈骗、扒窃等违法犯罪进行打击和防范。据黑龙江新闻报道，哈尔滨市七成案件的侦破依靠视频。④新浪网黑龙江新闻，http://hlj．sina．com．cn/news/b/2013－08 －08/084966478．html。2015 年7 月1 日浏览。

在固始公安民警的眼里，一个探头就是一双永远不会疲倦的眼睛，可以24小时不间断、不丢失、客观、真实地积累各种信息。从信息记录的结构角度看，视频记录包括事前、事中和事后三个时间段，民警们的工作就提前了两个阶段。以往，总是案件发生后倒查线索，通过侦查找到案件发生的规律特点，然后破案。现在虽然依然有这样的情况，但是，也有事前就发现苗头并被及时处置的案件，也有事中被抓现行的。公安视频监控系统记录的海量数据还为公安的及时研判提供了依据，有利于侦查人员发现自己要侦破案件的方向。过去发生了案件，侦查人员要对一个目击者进行反反复复的追问，现在则可以直接观察嫌疑对象的每一个细节。在固始，刑侦人员每天都要通过公安视频监控系统对案件进行梳理，每周每月回头研判，梳理出系列性和多发性事件，从侦查角度串并和整合资源。

公安视频监控系统也改变了刑侦部门工作的方向。以往，刑侦人员往往“等待”案件发生，然后开始侦破工作，现在，刑侦人员通过选取线索视频源，主动寻找可能存在的刑事案件线索，大大减少了犯罪黑数。据统计，固始县公安局及各派出所在2014年里通过公安视频监控系统发现刑事案件线索305条，直接破获175起，通过视频抓获犯罪嫌疑人24名，查破治安案件440起。

第六，提高交通管理及交通执法的能力。根据公安视频监控系统，交警部门2014年一年内认定违章35040起，同时，由于监控视频的存在，也给机动车驾驶员造成潜在的威慑力，有效地减少了违章可能性。

最后，公安视频监控系统不仅提高了公安部门对外的执法办案能力，而且也成为公安内部的管理执法监督。既监控出入境、信访、治安检查点这样的服务窗口，也监控值勤备勤、装备仓库，及时发现和纠正执法中不规范的行为，并有效甄别投诉纠纷，维护民警合法权益。

四、公安视频监控系统的运用转型

毫无疑问，公安视频监控系统的设计初衷主要就是案件侦破、治安管理及其他与公安工作相关的各类业务，因此，公安视频监控系统能在案件侦破及社会治安维护中发挥作用一点也不稀奇，而且各地都是这么做的。

如今，许多地方都在利用公安视频监控系统为地方打造“平安城市”、“数字城市”的名片，更有经济发达地区，努力的方向已经不再仅仅是“平安”，而是开始向“智慧城市”迈进。不过，作为国家级贫困县的固始，人口多，财力单薄，要在有限的资金投入里，最大化公安视频监控系统的用途，确属不易。没有很好的思路和规划，做起来会困难重重。

所谓智慧城市，根据百度百科的定义，就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。它是继“数字城市”之后的信息化城市发展的高级形态。其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长。①参见百度百科“智慧城市”词条，http://baike．baidu．com/link?url=eik9DxjC6Gcz－miP－M3s3JjWPxyav_xvJeg4H9B_hp7FALISzvAJlGEyz8HiggRxtkDv－DkLcj－C66Eh0bYP2a。2015年6月2日浏览。如今，不论国内国外，智慧城市的建设在如火如荼进行之中，并取得了一系列成果。

可是，所有的智慧城市并不是同一个标准，也没有统一的要求，比如，美国的第一个智慧城市迪比克市(Dubuque)是利用物联网技术，在一个有6万居民的社区里将各种城市公用资源(水、电、油、气、交通、公共服务等等)连接起来，监测、分析和整合各种数据以做出智能化的响应，使整个城市对资源的使用情况一目了然。韩国的智慧城市是通过整合公共通讯平台以及无处不在的网络接入，消费者可以方便地开展远程教育、医疗、税务办理等，并实现家庭建筑能耗的智能化监控。新加坡的智慧城市侧重在电子政务、服务民生及泛在互联方面，其中智能交通系统尤其备受关注。欧洲的智慧城市更多关注信息通信技术在城市生态环境、交通、医疗、智能建筑等民生领域的作用，准确地说，欧洲人钟情的是绿色智慧城市。

在国内，虽然已有上百个地区提出建设智慧城市，但不同城市发展的策略却不一样。比如，北京强调建设智能交通、电子病历、远程医疗、智能家庭、电子商务等;上海则意在打造城市光网，发展3G、WIFI等多种技术的无线宽带，推动智能技术、云计算和物联网等新技术的研发应用;宁波提出了“智慧新城”及“生态家园”的目标定位;广州的目标是建设无线城市，推动市民、企业及社会各界高效便捷的无线宽带网络服务;天津市和平区的“智慧和平”则以建设智慧大脑为追求。

无论智慧城市定位如何，智慧公共服务、智慧安居服务、智慧文化教育服务、智慧健康保障服务、智慧交通、智慧产业保障服务等都是建设智慧城市的重要参考因子。

笔者认为，像固始这样的县级市，看似不具备发展智慧城市的基础，实则有自己发展智慧城市的优势。

首先，从硬件上说，其公安视频监控系统建设晚，所采用的设备都是最新、最先进的，跟那些需要对第一代第二代监控设备进行升级换代的地方相比，具有先天的优势。比如，一些地区多年前就已经建立起公安视频监控系统，他们使用的探头很多都不是高清的，系统也不具备智能视觉分析，需要投入大量的金钱精力进行更换。而固始的公安视频监控系统第一期刚投入使用，第二期尚在建设中，所有的设备都可以根据智慧城市的要求定制，虽然价格会稍微贵一点，但总的来说会合理得多。

在硬件安装上，固始也可以从一开始就考虑“一头多用”。监控点位的选择，监控设备的选择都有合理的规划，既满足覆盖要求，又不会重复建设。监控视频安装过程中，要同时考虑公安、市政、交管、环卫、卫生、教育等部门，各职能部门都能调用所有的摄像头、视频资源等，以建立以互联共享为特色的系统网络平台。应急联动指挥中心用它来处置突发事件，交管部门用它来指挥交通，公安部门用它可实现治安防范，市容管理部门则用它来监督市容环境。这样既避免了重复安装造成的浪费，又极大地提高了应急指挥平台的效率，为处理各类突发事件、维护社会和谐稳定提供有力保障。

其次，通过几年的智慧城市探索，各地都积累了一些经验，固始是公安视频监控系统建设很晚的城市，可以根据自己的实际条件定位智慧城市的要求及目标，直接借鉴目前成功城市的建设经验，上马成熟的系统架构和先进的设备技术，实现“弯道超车”。笔者经过比较，认为天津市“智慧和平”的模式就比较适合固始的现状。

最后，可以借助社会力量，打造更加完善的智慧城市。最近几年，许多物业管理公司都在居民小区、商业中心安装了视频监控系统，一些商铺、私人场所也安装了探头，我们可以在公安视频监控系统设计和建立之初就把社会面的视频建设纳入考虑范围，统筹规划，因为一些大型运营商的视频监控系统也有接入公安视频监控系统的需求，商铺的主人更愿意将自己的探头成为110联网的一部分。因此，通过建设一个信息共享平台进行资源汇聚，不仅对居民和社会有益，也将为智慧城市建设提供更多的基础保障。

对于固始的“智慧城市”建设，笔者认为可以从以下角度进行。

第一项是建设“固始城市综合管理平台”。固始现有的公安视频监控系统只要稍做改变，就能达到天津市和平区“城市综合管理运营平台”的要求，因为该运用平台的四大部分——指挥中心、计算机网络机房、智能监控系统、和平区街道图书馆和数字化公共服务网络系统——基本上都在固始的公安视频监控系统囊括的范围之内。特别是指挥中心系统的六大中枢——公安应急系统、公共服务系统、社会管理系统、城市管理系统、经济分析系统、舆情分析系统，跟固始现有的公安视频监控系统的功能几乎完全一致。平台建成后，不仅可以满足政府应急指挥和决策办公的需要，更可以提升政府在事件处置中的反应速度，做到事前预警，事中处理及时迅速。而且，统一的数据、统一的网络，将从根本上有效地将政府各个部门的数据信息互联互通。

第二项是建设固始安居服务项目。该项目可以先在部分已经安装了视频监控系统的居民小区试点。充分考虑公共区、商务区、居住区的不同需求，融合应用物联网、互联网、移动通信等各种信息技术，发展社区政务、智慧家居系统、智慧楼宇管理、智慧社区服务、社区远程监控、安全管理、智慧商务办公等智慧应用系统，使居民生活“智能化发展”。

第三项是建设固始智慧文化教育项目。该项目是利用固始当前的教育网和校园网工程，把学校的课件资源、教学资源、图书资源等数字化，并统一纳入资源共享数据库及共享应用平台系统，为机关、企业及居民个人提供文化教育服务，将固始建设成学习型城市。

第四项是建设智慧健康保障体系。即一方面利用医院现有的数字化管理平台，建立卫生服务网络和卫生信息平台，促进各医疗卫生单位信息系统之间的沟通和交互，推进远程挂号、电子收费、数字远程医疗服务、图文体检诊断系统等智慧医疗系统建设，提升医疗和健康服务水平。另一方面以医院管理和电子病历为重点，建立全市居民电子健康档案。

第五是建设智慧交通。无论国内还是国外，所有的智慧城市都包括了“智慧交通”工程。这不仅是因为交通拥堵已经或正在成为大大小小的各类城市的心头大患，而且也因为只要充分利用现有公安视频监控系统就能够达到智慧交通的绝大部分要求。现在，固始的公安视频监控系统主要集中在交通要道、十字路口等，这为智慧交通建设提供了便利条件。或许，现在的固始对智慧交通没有什么需求，可是，固始作为河南人口最多的县，差不多有1/3的人口在外打工，当他们有了一定的积累，就会回到故乡或者创业，或者享受平常人的生活。目前，固始总人口174万，城市人口只有25万，城市化率不到14．36%，远远低于中国54．77%的城镇化水平，这意味着固始的城市化才起步。一旦进入快速城市化通道，交通将成为固始需要重视的大问题。因此，在公安视频监控系统建立之初就未雨绸缪，建立以交通诱导、应急指挥、智能出行、出租车和公交车管理等系统为重点的、统一的智能化城市交通综合管理和服务系统，将为固始经济发展提供更有力的支持。

最后，用信息化手段将市容街景采集为图片，发布到固始的门户网站，为固始打造一张别出心裁的数字化“名片”，不仅让长期居住在固始的老百姓能更加直观、方便地浏览特色街巷、精品商厦，也给那些远在异乡的固始人提供一个寄托思念故土的平台。定期推送家乡的传统饮食、手工商品、特色产业、旅游景点，等等，不仅宣传了固始的各种资源和投资环境，也让老百姓对固始产生更深厚的认同感。

经过多年的探索，智慧城市早已不是虚幻的概念，而是正在融入普通人生活的一种先进的生活方式，从过去的“平安城市”到今天的“智慧城市”，公安视频监控系统都是它们的重要部分。公安视频监控应用系统是实现城市安全和稳定的重要基础，是“平安城市”建设的重要组成部分，更成为“智慧城市”的重要载体。它不仅可以满足治安管理、城市管理、交通管理、应急指挥等需求，在预防、发现、控制、打击违法犯罪，提供破案线索，固定违法犯罪证据等方面也发挥人防、物防所不可替代的作用，对于提升城市可视化管理水平和政府应急处置能力，维护城市公共安全具有十分重大的意义。

(责任编辑:付传军)

From Security City to Wisdom City——A Case Study of Policing Video Surveillance System in Gushi

QIU Ge－ping
(East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

In terms of the research of policing video surveillance system in Gushi of Henan province，we have recognized the significance of new technology in public security work as well as the change of life triggered by such innovation．The policing video surveillance system in China is still very new．However，in the past 10 years we have witnessed the fast development of such system．It has been widely applied in the construction of security city，digital city and wisdom city．Therefore，as for the construction of an intelligent city，we have to carefully think about its starting point．

security city;wisdom city;video surveillance system

D631

A

1008－2433(2015)04－0096－06

2015－07－06

邱格屏(1969—)，女，湖南蓝山人，华东政法大学教授，博士生导师，主要研究方向为犯罪学、治安学。