关于完善我国政府法律顾问制度的思考

邓 乐

(黑龙江省法学研究所 民法研究室，哈尔滨 150090)



关于完善我国政府法律顾问制度的思考

邓 乐

(黑龙江省法学研究所 民法研究室，哈尔滨 150090)

党的十八大提出要普遍建立政府法律顾问制度，推进政府法律顾问工作是贯彻依法治国方略，推进建立法治政府的重要举措。目前我国的政府法律顾问制度还不是很成熟，发展不是很均衡，政府法律顾问的遴选机制还不够完备，缺乏相应的刚性制度保障。本文就政府法律顾问的选聘、职责、权利、义务以及保障机制展开探讨。

政府法律顾问；法治；制度

政府法律顾问是指由政府部门聘请或配备的，专为政府机关处理法律事务并提供专业意见的法律专业人员。政府法律顾问制度则是关于政府法律顾问选聘、工作流程，以及监督保障的规则总称。在法治程度高的国家，政府法律顾问是重要的政府工作成员，如美国约有18 000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府中代表政府提供相应的法律服务，尤其与政府有关的民事或刑事案件，一般都由政府律师进行处理。在新加坡，被派驻到政府各个部门的政府律师有200多名，协助处理与政府相关的法律事务，在我国香港特别行政区，也约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉正公署等政府部门[1]。我国政府法律顾问制度建立可以追溯至上世纪80年代，1988年深圳市成立了市政府法律顾问室，聘请深圳市和香港法律界的法律工作者、律师为市政府兼职法律顾问，此举被认为是开创了我国政府法律顾问制度的先河。1989年底，司法部根据《中华人民共和国律师暂行条例》制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，规定律师可以担任政府法律顾问，受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参加诉讼、协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书等。1999年6月，吉林省组建了全国首家由律师和专家学者组成的省级政府法律顾问团，这意味着政府法律顾问制度在实践探索中又迈出了坚实的一步。2002年司法部出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》和2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》为政府法律顾问制度提供了强有力的政策支持。随着国务院《关于加强法治政府意见》出台以及十八大三中、四中全会提出的“普遍建立政府法律顾问制度”的战略部署，全国各地政府已经积极行动起来开展此项工作。据统计，各级政府行政机关已设立了8 200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成。政府法律顾问在促进依法行政，提升政府管理能力，建立法治政府等方面发挥着十分积极的作用[2]，但是由于我国政府法律顾问制度仍在初级阶段，还没有形成完整成熟的理论体系，大部分地方的政府法律顾问制度还处在刚起步阶段，规章制度还不完善，缺乏相应的实务经验，在实际工作中还有许多不足亟待完善。

一、政府法律顾问制度的价值定位

(一)政府法律顾问制度是推进依法行政，建立法治政府的迫切需要

根据有关部门统计，80%的法律法规、90%的地方性法规和规章都是由行政机关组织实施的，行政机关是否依法行政，直接影响其执政水平和能力的高低。政府法律顾问通过全面介入政府决策、立法和行政执法领域，为政府的行政行为把关，能够有效促进政府执政能力的提高，对于建立法治政府具有积极意义。

(二)政府法律顾问制度是化解社会矛盾，强化法律权威地位的重要举措

我国正处在一个社会经济发展的黄金时期，各种利益的冲突使得社会矛盾也呈增长的态势，群体性事件时有发生，政府与公众之间也会发生一些矛盾。在化解矛盾的过程中，政府法律顾问因其相对的中立地位更容易被公众所接受，政府法律顾问在工作中可以运用自己掌握的专业知识平衡双方的利益，畅通沟通渠道，引导群众用法律来解决问题，从而有效地化解双方矛盾，促进社会的和谐稳定。

(三)政府法律顾问制度是提高政府行政决策水平，健全依法决策机制的重要保障

政府决策是政府管理公共事务的一项基本职能，决策是否科学将会给社会发展和人民群众的生活带来巨大影响。建立政府法律顾问制度，可以使政府在出台重大决策、重要合同审查、大项目上马等方面，听取法律顾问的意见和建议，避免因决策失误而造成损失，从而能够有效地提升政府行政决策能力，实现决策的科学化、民主化、法治化。

二、我国政府法律顾问制度存在的问题

(一)政府法律顾问制度尚未普遍建立

我国十八届三中全会提出要全面建立政府法律顾问制度，但是根据目前的一些调查，我国法律顾问制度发展并不均衡。就全国范围来看，有的地区已经建立了高效完备的政府法律顾问制度，但在部分地区政府法律顾问制度仍处于刚起步的阶段，虽然制定了一些相关的规定，但是有些政府部门领导受到“官本位”思想的影响，对于建立法治政府、依法行政缺乏必要的认识，对于聘请政府法律顾问态度消极，聘请法律顾问常流于形式。这些做法已经背离了设立政府法律顾问制度的初衷，制约了政府法律顾问工作的全面均衡发展。有些经济欠发达地区受限于自身的条件很难建立有效的政府法律顾问制度，即使建立，政府法律顾问的作用也无法真正发挥。

(二)政府法律顾问的选拔制度不规范

政府法律顾问制度一个复杂的系统工程，如何选拔政府法律顾问将是影响该制度能否顺利推进的一个重要因素。目前，我国政府法律顾问的遴选机制还不健全，各地对于聘请政府法律顾问的标准也并不统一，政府法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐具有一定资历的学者、教授、律师等专业法律人才，最后由政府决定并予以公布的方式产生。由于政府法律顾问的选拔机制还不是很规范，对于政府法律顾问的专业分工也不够精细，在处理一些实际问题的时候，会有专业不对口的现象出现，这将阻碍政府法律顾问制度进一步发挥作用。而有的法律顾问本身专业水平不高，通过各种关系成为政府法律顾问只是为了提高自身的名声，从而为自己谋利，这样的人对于法律顾问的工作心有旁骛，也就很难做到尽职尽责。

(三)政府法律顾问的作用没有得到充分发挥

目前，我国还没有颁布关于政府法律顾问法律法规，各省对政府法律顾问的职能定位也并不统一，有的行政机关只有在工作中遇到的问题累积到一定程度，才想到请政府法律顾问来解决，法律顾问由于前期没有介入，不了解具体情况，又没有足够的时间去深入研究，政府法律顾问很难提供客观科学的法律意见，政府法律顾问被当作“消防员”来帮助政府“灭火”。这种后置化的工作方式使法律顾问没有充分发挥法律顾问的事先评估预防的作用，工作效率大打折扣[3]。而有的地方政府虽然积极地聘请政府法律顾问，但是，政府法律顾问的工作范围被限制在行政复议和行政诉讼这两项应诉有关的业务，政府法律顾问服务范围过于狭窄。有的政府法律顾问虽然在政府决策、立法活动中提出了专业的法律意见，但是得不到决策者的重视，政府法律顾问的参谋助手作用没有得到有效发挥。

(四)政府法律顾问工作缺乏相应保障

目前，我国许多政府财政中并没有对政府法律顾问设立专项经费，政府法律顾问在为政府提供法律服务时，常常需要占用工作时间，甚至业余时间，然而所付出的劳动却没有得到合理的报酬，即使有也只是象征性的收取一些费用。有的政府法律顾问在处理一些紧急事务时，人身安全也难以得到保障，这种付出的劳动和获取的利益的不对等，已经严重地影响了政府法律顾问的工作积极性。

三、完善我国政府法律顾问制度的建议

(一)全面建立政府法律顾问制度

针对我国目前政府法律制度发展不平衡的现象，国家应加强顶层设计，逐渐推进政府法律顾问制度的全面建立，对于尚未建立政府法律顾问制度的地区应督促他们尽快筹建政府法律顾问办公室，并制订时间表，要求在规定时间内完成该项制度的建立，并将政府法律顾问制度的建立作为考核政府工作的一项重要指标。已经建立的地区，政府法律顾问办公室应积极完善相关机制，做好统筹协调工作，确保该项制度能够尽快地发挥功效。对于政府法律顾问制度比较成熟的地区，其经验可以加以总结并在全国进行推广。政府法律顾问制度是国家法治化建设的一项重要举措，各级政府应积极转变法治观念，充分认识到政府法律顾问是政府依法行政的重要参与者，是建立法治政府的重要力量，各级政府应从主观上充分重视法律顾问工作，加强与政府法律顾问的合作与沟通，确保政府法律顾问的工作能够顺利开展。

(二)完善政府法律顾问选聘考核机制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”由此可见，政府法制机构应在政府法律顾问制度中起主导作用，这主要是因为法制机构的工作人员熟悉政府的工作流程，善于把握政府的工作着力点，能够更好地引导专家和律师完成政府法律顾问的具体工作。由于政府工作的范围很广，作为政府法律顾问的专家专业范围应该涵盖社会生活的各个方面，如法律、环境保护、城市规划、金融投资、社会管理、科教卫生等[4]。政府法律顾问可以由行政主管机关和行业协会推荐，法律顾问办公室综合考量后予以聘任，人员名单确定后应及时在网络、电视、报纸等媒体上进行公示，接受社会各界的监督。政府法律顾问应具备以下条件，具有良好的政治素质和职业道德，能够依法履行职责；具有国家承认的高等院校本科及本科以上学历;热爱本职工作，在本领域工作五年以上，熟悉工作领域内相关法律、法规和政策;具有分析和处理实际问题的能力，有时间和精力履行职责，对于偏远、经济欠发达地区选聘条件可以适当放宽。政府法律顾问被聘任后，应与政府签订聘任合同，合同中应明确规定政府法律顾问的职责、权利、义务、薪酬的支付方式以及年限等相关事宜。政府法律顾问每半年或一年应向政府法律顾问办公室提交工作报告，工作报告的内容应包括为政府提供法律服务的具体过程，出现的问题，以及相关建议。办公室对于政府法律顾问的工作情况应及时客观记录并备案，作为年底对其工作评估的重要依据。建立以业绩、思想品德、工作能力等要素构成的法律顾问评价体系，作为选聘、解聘和评优的重要依据，对于成绩突出的法律顾问可以进行特别嘉奖，对于一些不合格的法律顾问则应予以解聘。鉴于目前政府所面临的法律问题呈现多样化、复杂化的趋势，仅凭单独的法律顾问很难完成政府交予的工作，因此建议聘任由专业法律人才组成的团队为政府工作。一些具体的法律事务，如行政复议、行政诉讼、仲裁等工作可以由律师事务所来完成，而一些宏观的政策、政府重大决策的论证、法律法规的清理与制定应由法学理论水平高的法学专家组成顾问团来参与工作。

(三)明确政府法律顾问的工作原则、职责、权利、义务

1.政府法律顾问在工作中应遵循如下原则：专业性原则。政府法律顾问在为政府提供法律服务时，应充分运用所掌握的法律知识及经验为政府提供专业的法律服务，力求所提供法律意见准确客观。独立性原则。政府法律顾问作为一个相对独立的主体介入到政府实际工作中，其工作的目标是保障政府的工作能够在法治的轨道上顺利运行。这种客观要求决定了政府法律顾问在工作过程中应该保持相对中立的立场，只对事实和法律负责而不受他人干涉。平等性原则。政府法律顾问与作为聘任方政府的法律关系是基于聘任合同而产生的，事实上是一种服务合同关系，根据我国民事法律关系基本原则，合同双方当事人在法律上的地位是平等的，合同双方都享有合同所规定的权利并履行相关的义务。

2.政府法律顾问的职责主要包括如下几个方面：为政府的重大决策提供法律咨询意见；接受政府委托进行规范性文件起草和论证的工作；对政府重大项目投资进行可行性论证，起草相关法律文书，协调各方关系，参与谈判决策，确保项目能够依法进行，保障政府的合法权益；协助政府参与化解重大突发事件或重大疑难案件的处理；协助政府参与协调政府各部门之间因职责不清引起的行政执法争议；协助政府进行法治宣传和法治教育。

3.政府法律顾问的权利是其依法独立为政府提供法律服务的有效保障。政府法律顾问在履行职责时，具有以下权利：有权依据事实和法律，提出独立的法律意见，不受其他任何机关和个人的非法干涉。对政府已作出的决策和行政行为，认为其存在违法问题时，政府法律顾问有权以法律意见书或建议书的形式向政府反映。政府法律顾问不但承担着参谋助手的作用，也应有督促政府依法行政的权利。在为政府提供法律服务的过程中，政府法律顾问有权获得必要的信息材料，有权对所服务的事项进行全面的调查取证，有权在法律顾问办公室的协调下要求相关行政机关配合其工作并提供相应的物质保障。

4.政府法律顾问在享有权利时，同时也应承担相应义务，政府法律顾问的义务是指其在履行职责时应当遵守相应的责任。担任政府法律顾问应该尽如下义务：在工作中不应泄露国家机密、商业秘密,以及法律法规规定不应公开的情况;法律顾问合同到期后，也应当履行合同规定的保密义务；政府法律顾问不得利用工作之便，为本人或者他人牟取不正当的利益；政府法律顾问在诉讼或非诉讼以及仲裁活动接受当事人委托，办理与所担任法律顾问的政府有利益冲突的，可能影响公正履行职责的应该回避。

(四)完善政府法律顾问的保障机制。

政府法律顾问在履行职责时，实际上是为政府提供相应的法律服务，他们付出了劳动，理应得到相应的报酬，但是由于目前我国的财政拨款对于政府法律顾问并没有设立专项资金，政府法律顾问的报酬与他们的付出并不对等，这在一定程度上削弱了政府法律顾问的工作积极性。根据我国目前的行政体制情况，比较可行的办法是将政府法律顾问为政府提供的法律服务纳入政府采购制度中。2003年1月1日起生效的《政府采购法》第2条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。由此可见，法律服务是可以被纳入政府采购目录中的，现实中很多省市在这方面已经做出了有益的尝试。2009年6月15日，经评标委员会评定，采购人确认和社会公告等严格程序深圳市33家律师事务所竞标成功，成为首批为深圳市政府提供专业法律服务的机构，深圳市以政府名义大规模采购法律服务，在全国开创了政府购买法律服务的新模式。此后，2010年吉林、上海等地的政府采购目录中，服务类项目都增加了法律服务，这些都可以作为经验在全国予以推广。政府法律顾问在处理一些紧急事件时，可能需要面对比较危险的情况，政府应该采取相应的措施保障其人身的安全不受侵害。

四、结语

2014年10月29日党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。而政府法律顾问制度作为法治政府建设的重要力量之一，对于政府依法行政、深化行政体制改革、规范监督行政权力运行都发挥了积极作用。政府法律顾问制度是推进国家治理体系建设和治理能力现代化的有效途径和现实选择，是现代文明国家法治制度的重要组成部分，是促进法治中国、平安中国建设的积极力量[5]。政府法律顾问制度在我国还处在刚起步的阶段，还有很多需要完善的地方，随着制度的完善，政府法律顾问将会发挥更大的作用。

[1]王详修.外国及香港政府法律顾问制度对我国内地的启示[J].理论与现代化，2014，(5).

[2]陈颖婷.被誉政府“活字典”法律顾问团仍需跨越“三道槛” [N].上海法治报，2014-01-13.

[3]赵耀.政府法律顾问实务[M].北京：法律出版社，2011：120.

[4]毕琼媛.我国政府法律顾问选聘初探[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(3).

[5]王朝勇，孙铭，陈奎良.法治中国下的政府法律顾问制度[EB/OL].法制网，2015-01-06.

[责任编辑:陈 晨]

2015-07-05

邓乐(1977-)，女，黑龙江哈尔滨人，副研究员。

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