美国海洋法政策及其走向分析——以美国拒绝加入《联合国海洋法公约》为视角

王 倩,何 博

(公安海警学院，浙江 宁波 315801)



美国海洋法政策及其走向分析
——以美国拒绝加入《联合国海洋法公约》为视角

王 倩,何 博

(公安海警学院，浙江 宁波 315801)

美国对《联合国海洋法公约》所持的立场，必然会影响《公约》的普遍效力。其拒绝签署《公约》的主要原因是对《公约》第11部分“区域”制度的反对，由于国际政治经济形势的变化和联合国对《公约》的修订，尼克松至小布什任职期间对待《公约》的态度发生了转变，分析美国海洋法的政策，将为研判美国海洋法政策及亚太政策提供新的视角。

区域；《联合国海洋法公约》；美国海洋法政策

2009年美国《海上力量》杂志4月刊发表了特约记者戴西·R·哈里发(Daisy R. Khalifa)的一篇文章——《美国：海洋法公约的孤立者》(United States is Odd Man Out in Law of the Sea Treaty)。文中写道:“尽管在过去五年中，参议院对外关系委员会一度两次投票支持签署该公约，但是，它还没有进入到由全体参议员投票决定的阶段。目前，有比较明显的信号显示，新总统巴拉克·奥巴马领导的政府将会努力改变这一状况。”[1]虽然美国国内支持加入《联合国国际海洋法公约》(以下简称《公约》)的呼声较高，可至今为止,美国仍没有加入《公约》，而且美国身为世界上最主要的深海底采矿国家，对于《公约》所持的立场，必然会影响《公约》的普遍效力。

一、美国海洋法政策的演变

在1958年和1963年联合国召开的两次海洋法会议上，由于许多关键性的问题得不到解决，所以一直没有阶段性的成果。从1973年起，联合国正式召开第三次海洋法会议，历时10年，共开了11期14次会议，最后于1982年4月30日以130票赞成、4票反对、17票弃权的压倒多数通过《联合国海洋法公约》。投反对票的国家是以色列、土耳其、委内瑞拉和美国。美国投反对票的主要原因是无法接受《公约》第11部分深海底采矿制度的内容。

其实，早在杜鲁门宣言以前，美国对于海底资源的开采与利用的兴趣就一直有增无减。作为科技大国，它更关注的是对海底“区域”的有关海洋法制定，所以从海底资源的申明中，我们可以看出美国对于《公约》态度的转变，主要可分为以下三个时期。

(一)第一个时期——尼克松至卡特任职时期(1969—1980)

1970年8月3日，依据尼克松总统的声明，美国代表团向海底委员会提出一个《国际海底公约草案》，其最引人注目的内容便是将“邻接大陆和岛屿两百公尺等深线以外所有公海海床和底土的区域……”视为国际海底区域，并建议由大会、理事会、法庭和三个委员会组成“国际海床管理局”；此外其还提出一项过渡规定：要求公约生效之前，对已从事海底资源探勘与开采的投资者的权益提供保障[2]737。

1971年开始了第三届国际海洋法会议，其准备期间超过10年，在这期间的历届美国政府都委派了海洋法磋商代表。当然，其国内和国际环境的转变也影响了美国海洋法的内容与方向。水门事件、对越作战、石油危机以及德国、日本的崛起、苏联入侵阿富汗和77国集团运动等等。这些都加深了美国对于资源匮乏的忧虑，而欲将蕴藏丰富资源的深海底视为其潜在最重要的能源库。据估计美国西海岸的太平洋区域藏有丰富的锰结核，预估产量达15 000亿吨之多，可供全世界使用2万年[3]。因此美国急于在海洋法会议中达成海底制度，使其能早日开采与探勘深海底资源。第三届国际海洋法会议于1971年召开后，美国便开始积极的参与整个海洋法公约草案的拟定过程。但到末期，由于对《公约草案》部分内容的不满，加上国会与国内采矿企业等利益集团的施压，其深海底开发政策开始逐渐转变。

(二)第二个时期——里根至布什任职时期(1981—1992)

里根就任后，基于公海自由原则及保守意识形态等因素，一改前几任政府的主张，认为《公约》第11部分的规定不利于采矿活动的发展，所以主张对于《公约》草案进行全面的审查；另一方面，白宫与国会所持的立场由原先的对立趋于一致，并预计国会将不会通过《公约》，于是最后拒绝签署，同时也拒绝参加海床筹备委员会的任何会议与工作。此外，美国还在《公约》之外与其他工业国家另行建立条约，对《公约》的普遍适用造成了严重损害。

《公约》开放签署以后的十多年间，美国一直拒绝行使海洋法会议最后文件签字国的权利，且不派代表参加海底管理局筹委会的工作。不过，在20世纪90年代前期，在以美国为首的发达国家的主导和联合国秘书长的支持下，有关国家对《公约》中有关深海底采矿的条款举行了两轮15次非正式磋商，为日后《公约》的普遍适用，开启了一扇门。

(三)第三个时期——克林顿至小布什任职时期(1993—2009)

20世纪90年代“非正式磋商会议”的召开和《关于执行1982年12月10日(联合国海洋法公约)第11部分的协定》(以下简称《执行协定》)的通过，大幅修改《公约》原有的规定，符合美国经济利益及海洋政策，因此克林顿至小布什政府时期，行政部门均积极支持美国加入《公约》。克林顿决定加入《公约》和批准《执行协定》，但此决定只是美国加入该公约的必要而不是充分条件。美国签署《执行协定》，代表海洋政策的转变，也代表了美国已经接受其所揭示的“人类共同遗产”；同时愿意借“多边力量”达成其海洋政策的目标。

小布什就任总统后，受到“9·11”恐怖袭击的影响，使美国深海底开发政策再次转向，倾向支持《公约》。时任参议院外交关系委员会的主席卢格也强调应集合“多边力量”以保护美国的环境和国家安全。2003年10月，卢格召集会议，讨论《公约》的批准程序，会中卢格公开力促白宫加入《公约》。但是，参议院的决定，才是美国加入《公约》的决定性因素。

二、美国反对1982年联合国海洋法公约的原因分析

美国参与《公约》起草至拒绝签署《公约》的原因与理由，可大致归纳出几个大方向，并做如下分析：

(一)美国无法接受《公约》中深海采矿的条文

美国反对意见主要指向深海采矿的条文[4]1-20。美国认为《公约》第11部分及其附件3所规定的“生产限制政策”、“强制性技术转让”，与海底管理局企业部的平行开发原则等规定,违反了美国倡导的自由竞争理念。所以美国要求召开海洋法公约的审查会议[5]1-20。并提出了修改意见： 1.取消强制性技术转让的规定；2.删除限制生产的有关规定；3.修改国际海底管理局的表决程序；4.调整审查会议的相关规定[6]。此外，美国分别在1982年签订《关于深海底多金属结核矿暂时安排的协定》(以下简称《暂时协定》)与1984年《关于深海底问题的临时谅解》(以下简称《临时谅解》)。

根据海洋法会议决议，先驱投资者间区域重叠问题是可以借由协议的方式取得一致，但关于开采区的申请必须由管理局筹备委员会审查和批准。美国政府声称《临时谅解》的目的在于避免签署的八个国家之间开采区的冲突，并提供一个良好的协商平台。但《临时谅解》 规定了不受筹备委员会管辖的独立区域开采制度，实际上是对《公约》的挑战。

无论是《暂时协定》还是《临时谅解》，这种制度之外的协议实质都是美国为规避海底开发制度约束的选择。

(二)关于“区域”法律基本原则

1.美国欲以公海自由原则扩大适用于美国所主张的区域。他们主张的理由认为依照1958年《公海公约》第2条所列举的公海四种自由时，还有一个“除其他外”的用语，因此解释为可以包含深海底探勘与开采活动的自由，并于其1980年借由国内立法片面订立的《深海底固体矿物资源法》中用具体条文表达出来。

美国的此种说法是根本没有道理的，最早格老秀斯在论证海洋自由的时候，仅限于商业航海与捕鱼的自由。而且最初其《海洋自由论》的目的，最主要是反对葡萄牙霸占印度洋。而自从出现领海和公海的分界划分后，海洋自由便已经渐渐由公海自由所取代，但此时仍然只限于航海与捕鱼的自由，直到1958年《公海公约》明确航行自由、捕鱼自由、铺设海底电缆和管道的自由、飞越自由，1958年《公海公约》第2条“inter alia”，仅指“其他被承认的一般国际法原则”[7]52，该公约第1条的范围也明定公海海域是在一国领海或内水外的“海域”，并未扩及至深海底。而且当时的科技手段也未达到深海底利用的水平。

虽然公海自由原则本身并未限制使用方式，但自从1994年11月16日《公约》生效之后，于《公约》第87条第2款已经明白指出公海自由原则的行使，应“适当顾及本公约所规定的同‘区域’内活动的有关权利”；即区域中的活动及使用的规定将适用于《公约》的规定，美国据以1958年《公海公约》的主张已经没有依据。在实践中，发展中国家均反对公海自由原则为深海底及其资源开发的原则，并将其纳入“人类共同遗产”的法律原则中。

2.美国宣称区域中的资源为“无主物”或“共有物”。美国声称，它并不否定国际海底“区域”及其资源是“人类的共同遗产”；但这种财产是属于一切人所有，是“共有物”，因而任何拥有技术和资金并甘冒风险的人都有权去进行开发。与此同时，它还把这种财产解释为 “无主物”，即不属于任何国家或个人所有，因而任何人都可以去开发[8]318-319。

总之，美国意图单独对海底资源开发赋予一个合理的解释，尽早开采并占有海底资源，而无视《公约》相关规定。《公约》早已于条文中宣示:“区域及其资源是人类共同遗产。”[9]47“任何国家不应对区域的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家、自然人或法人，也不应将区域或其资源的任何部分据为己有。任何这种主权或主权权利的主张或行使，或这种据为己有的行为，均应不予承认。”[10]48“对区域内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。”[11]48因此根本不同于古罗马法所说的“共有物”，况且“区域”中的资源也并非取之不尽、用之不竭。

(三)其他因素

美国总统里根认为第三届联合国国际海洋法会议中所聚合的新政治力量与人类共同遗产的理念为另一种形式的“国际社会主义”，目的在于促进发展中国家所推动的“新国际经济秩序”。参议员贝路克斯在参议院声称：“我们决不卑下地向新国际经济秩序低头；我们决不驯服地同意我们自由竞争社会价值的毁灭……我们决不会悄悄地放弃作为自由世界首领的权利和义务；我们决不会向我们的政治和军事敌人投降。”[12]342

有学者解释此为美国总统的意识型态与心理因素而形成前后差异的海洋政策[13]131-171，而另有学者也称此美国海洋政策是“缓慢但稳定的进步”[14]350-389，因为美国政治体制是政党政治，也是民主政治，行政与立法各有立场，政党之间利益也不同，而政府与民间利益，及联邦与州政府等，如何把各方利益，成为全国利益，再与国际社会的各国利益相配合，这需要时间。

三、美国海洋政策走向

虽然迄今为止，参议院还没有通过《公约》，但基于以下几点理由，我们可以预测美国最终将加入《公约》。

首先，在美国学术界已经逐渐达成加入的共识。美国海洋法著名学者班纳德·奥克斯曼(Bernard Oxman)和约翰·诺顿摩尔(John Norton Moore)均参与了第三届国际海洋法会议关于《公约》草案的草拟过程，他们以相关经验呼吁政府应尽快加入《公约》，其内容与理事会的席位、海洋法法庭法官的选任，大陆架界限委员会专家的选任等事项，均有效的保障美国对国际海洋事务的主导权。

其次，从美国国家安全与外交政策来考虑，美国国防部认为，《公约》规定“航行权”对军事操作极为重要，也对国家安全战略形成与执行的基石；同时也认为，透过《公约》的多边机制，美国将积极参与国际海洋论坛，可避免美国的航行权受到侵蚀，且排除各国通过海洋运输大规模毁灭性武器的隐患。此外，美国国防部认为，军事操作深深依赖“国际海峡过境通行权”与群岛国水域过境通行制度，此类权利的行使，《公约》均有明文规定，对美国国防及军事政策的执行将有极大的帮助。因此，国防部支持加入《公约》。前助理国务卿John F.Turner，也极力促使政府尽快加入《公约》，国会强调《公约》及《执行协定》的规定，使美国在全球事务中维持其领导地位。

最后，从商业利益上看，相关商业机构如“美国航运委员会”和“美国船舶所有人及美国与外国商船协会”，均认为政府应该尽快加入《公约》，《公约》所建立的航行与捕鱼制度已经成为“国际习惯法”，其相关规定和基本原则均为各国必须遵守的普遍性规范，对于美国的商业和渔业利益将有害而无益。此外，《公约》与其他相关国际航运与海事组织缔结的协定的紧密互动，也成为美国应加入《公约》的又一动机。原来反对声音最响的工业集团，现在也在转变。美国石油及其他工会的代表保罗·凯利(Paul Kelly)在参议院外交关系委员会举行的听证会中指出，美国只有加入《公约》，才能对200海里外大陆架的能源开发有所助益；公约甚至规定，沿海国在特定情况可将其大陆架向外扩至350里处，此类规定均使得美国可扩张其主权权利。反之，若美国不加入该体制，则无法享有此等利益。再者，扩张海洋权利为美国历来坚持的基本政策，《杜鲁门宣言》的发表就是极为有利的证明。因此，国内相关产业也极力支持政府加入《公约》。2009年9月25日，美国和加拿大正在北冰洋海域联合实施科学考察活动，……随着公众逐渐认识到北极地区已经成为美国的一个“新边疆”，《联合国海洋法公约》的支持者们指出，这一公约为有关北极地区的一系列问题提供了解决的法律框架[15]。

综上所述，无论行政部门、国会、国内的学界，均极力促使美国加入《公约》，参议院对于国际公约“同意权”的行使，是美国加入《公约》的关键，且目前仍有少数代表严厉批评《公约》第11部分的规定，企图阻止参议院通过《公约》，所以我们对于美国加入《公约》持谨慎的乐观态度。

[1]戴西·R·哈里发.专家:迟迟不签《联合国海洋法公约》不利于美国[EB/OL].知远,战舰,译.中国网，2014-04-23.

[2]U.S.Department of State Bulletin,Vol.62,1970:737.

[3]UN Doc.E/4449/Add.1,19 Feb.,1967.

[4]David L. Larson, “The Reagan Rejection of the U. N. Convention,” Ocean Development and International Law, Vol. 11, No. 1, 1985:1-20.

[5]高之国.美国拒绝批准联合国海洋法公约的前因后果[N].中国海洋报，2001-05-15.

[6]陈荔彤.海洋法论[M].台北:元照出版社，2002：52.

[7]赵理海.当代海洋法的理论与实践[M].北京：法律出版社，1987：318-319,342.

[8]傅崐成.海洋法相关公约及中英文索引[M].1982年联合国海洋法公约第136条.厦门：厦门大学出版社，2005：47-48.

[9]Finn Laursen, Superpower at Sea：U.S. Policy, Praeger pulishers, 1983:131-171.

[10]Ann L. Hollick, supra note 1.

[责任编辑:郑 男]

2015-09-12

国家社会科学基金项目“非传统安全视阈下我国海上警察权实施研究”(14CZZ032)阶段性研究成果

王倩(1980- )，女，江西赣州人，讲师，法学博士;何博(1984- )，男，四川遂宁人，讲师，法学博士。

DF923

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1008-7966(2015)06-0120-03