论审查起诉阶段刑事被害人救助

章 杰

(北京市西城区人民检察院，北京 100035)



论审查起诉阶段刑事被害人救助

章 杰

(北京市西城区人民检察院，北京 100035)

刑事被害人救助制度中，公权救助始终发挥着主导性作用。在构建刑事被害人公权救助制度时，我国采用 “联合救助模式”，并进行了探索和试点，即由侦查机关、检察机关和审判机关分别在各自的刑事诉讼阶段实施救助。在审查起诉阶段，检察机关是救助主体，它既是实施者，也是监督者。但“联合救助模式”的规范性建设尚不完善，需要进一步明确救助对象，完善救助条件，确定统一的救助标准。

审查起诉；刑事被害人；联合救助

一、开展刑事被害人救助工作需明确的几个问题

(一)公权救助与私权救助之间的关系

以实施被害人救助的主体和救助资金来源为标准，刑事被害人救助可以划分为公权救助和私权救助。公权救助又可以称为国家救助，由国家设立的机构或组织负责救助工作，救助金来源于国家财政拨款；相应地，私权救助也可以称为社会救助，由社会组织负责救助工作，救助金主要来源于广大社会成员。

从国外的立法和实践情况看，公权救助在刑事被害人救助制度中发挥着主导性的作用，这种现状与国外刑事被害人救助理论学说的指导是密切相关的。国外关于刑事被害人救助的理论主要有国家责任说、社会福利说、公共援助说、社会保险说等等，虽然这些理论阐述刑事被害人救助的角度各不相同，但都毫无例外地认为，国家应当承担起救助刑事被害人的责任。因此，西方国家在构建刑事被害人救助制度的时候，基本上首先考虑建立一套公权救助体系，这些国家在20世纪六七十年代基本上已经建立了刑事被害人公权救助制度。这套公权救助体系既发挥着救助被害人的作用，又发挥着启蒙和传播的作用，使得更广泛的社会成员开始关注被害人这一特殊群体，间接地促进社会成员和组织介入到刑事被害人救助这一领域中来。这些对刑事被害人实施救助的社会组织构成了刑事被害人救助制度的另一体系，即私权救助体系。

私权救助在刑事被害人救助制度中发挥着重要的补充性作用。在大部分国家，公权救助体系中的国家机构或组织主要提供经济方面的补偿或者救助，而私权救助体系中的社会组织能为刑事被害人提供各种援助及服务。这些社会被害人援助组织形式多种多样，例如：1976年美国加利福尼亚州民间创立了“协助被害人全国联盟”，为刑事被害人提供援助及服务，并设置强暴及性犯罪危机处理中心及儿童性虐待咨询中心；1976年德国建立了刑事被害人社会援助组织——“白环”组织，该组织以协助被害人进行心理康复和心理重建为宗旨，服务的对象是所有受犯罪行为侵害的被害人；1981年日本成立了被害人援助基金。到目前为止，这些社会组织已经成为了刑事被害人救助制度中不可或缺的重要力量，譬如在美国，被害人援助组织已经达到2 000多个，上述提到的“白环”组织在德国全境已经有近400个分支机构[1]。

(二)刑事被害人公权救助的性质

首先，刑事被害人救助保障被害人的生存权。犯罪行为往往会给被害人或其家属造成一定的损害后果，当损害超出了被害人的承受范围，而加害人又无法或不能及时赔偿损失，就会严重威胁到被害人的生存权。“人至少必须活着，这就要求诸如生命权(《世界人权宣言》第3条)、食物权(《世界人权宣言》第22条)这样的生存权。”[2]这是传统生存权的基本内涵。随着经济水平的提高和时代的发展，生存权被赋予了新的内容，还包括相当生活水准权、求优权等等。在经济发达的国家，对被害人生存权的保障不仅包括了物质救助，还包括精神方面的救助。

其次，刑事被害人救助是一种授益性行为。在西方国家，由于公权体系比较完善，国家给予刑事被害人的“益”既包括一笔救助金，还包括心理救治、法律援助等服务。而在我国，这种“益”的表现形式比较单一，一般为救助金。刑事被害人在获得国家救助的同时也负有相关的义务。例如，美国相关法律规定，被害人如果想获得救助，须负担司法合作义务：“补偿金只给付，要求警方理解显示当事人已于犯罪发生后立即向有关单位报案，如有事实证明当事人未能与执法人员充分合作，可拒绝或减少或撤销补偿金。”*参见董文蕙博士论文：《犯罪被害人国家补偿制度基本问题研究》。

最后，刑事被害人救助是一种非强制性行为。虽然被害人救助具有授益性，但不能强制被害人接受国家的救助。因为一旦刑事被害人救助成为一项法律制度，获得国家救助便成为被害人的一项权利，权利是可以放弃的，只要被害人放弃权利的选择是出于本人意愿，国家就不能也无必要强制被害人接受国家的救助。另外，被害人获得救助的前提是承担相关的义务，所以更不能强制被害人接受国家的救助。

(三)刑事被害人公权救助的模式

公权救助的模式主要有两种类型，即“单一救助模式”和“联合救助模式”。“单一救助模式”中，救助决定权由一个国家机构或组织行使，而“联合救助模式”中，救助决定权由数个国家机构或组织共同行使。目前已经建立刑事被害人救助制度的国家多采用“单一救助模式”*对于国家对刑事被害人的救济，有些国家称之为刑事被害人补偿制度(compensation)，有些国家称之为刑事被害人救助制度。在我国，部分学者认为“补偿”和“救助”是两个不同的概念。在《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》中，将刑事被害人救助工作描述为在“相关法律制度尚未建立的特殊时期，为解决刑事被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排”。由于本文不讨论二者概念上的区别，同时为了便于进行制度设计上的比较，故将“补偿”和“救助”视为同义。，但各国具体行使救助决定权的国家机构或组织不尽相同，大致可以分为专门救助机构和刑事诉讼参与机关两类。在美国，联邦没有设立补偿机关，它只为各州提供资金方面的支持，补偿机关设立于各个州，而各个州的补偿机关或设于社会福利部门，或设于检察部门，或设于专门补偿机关；在法国，民事审判机关大审法院的补偿委员会是刑事被害人补偿的裁决机关；在日本，地方公安委员会是裁决机关[3]。“联合救助模式”是我国正在探索和试点的一种救助模式，即由侦查机关、检察机关、审判机关分别在各自的刑事诉讼阶段实施救助。

二、审查起诉阶段刑事被害人救助

在“联合救助模式”的基本框架下，我国大体上是按照刑事诉讼程序的进程来划分三个救助主体的相关职责，即公安机关、检察院和法院分别在各自的诉讼阶段对刑事被害人开展救助工作。2009年中央政法委员会等机关出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》规定:“人民法院对于被告人及其他赔偿义务人无力履行赔偿义务，或因证据不足宣告被告人无罪的案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，提出救助意见；人民检察院对于不起诉案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，提出救助意见；公安机关对于无法移送检察机关追究刑事责任，或正在侦办的尚未抓获犯罪嫌疑人的案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，提出救助意见。”可以注意到，我国构建“联合救助模式”遵循的是“救助机关后置原则”，简单地说，就是案件在哪个机关停滞或者终结了，就由该机关进行救助。在审查起诉阶段，刑事被害人救助工作的实施主体是检察机关。检察机关对案件审查后，若作出不起诉决定，对于符合救助条件的被害人或其近亲属，同时应当作出给予救助的决定。

那么，对于检察机关审查以后作出起诉决定的案件，检察机关应该如何处理刑事被害人救助问题呢？目前，我国的相关政策并没有就这一方面的问题进行明确规定。其实，从整个刑事被害人救助制度来看，这一问题的实质是检察机关与公安机关、法院在开展刑事被害人救助工作时应该如何进行衔接、配合的问题，而这一问题又关系到“联合救助模式”能否发挥出最大效能。审查起诉阶段刑事被害人救助是整个刑事被害人救助制度中不可分割的一部分，与侦查阶段、审判阶段被害人救助有着密切的联系。那么在审查起诉阶段，检察机关应该扮演什么样的角色、履行何种职能，才能使“联合救助模式”充分运转起来呢？笔者认为，可以先从两个方面来理解检察机关在刑事被害人救助中的角色定位，再确定检察机关应该履行哪些职能。

检察机关是刑事被害人救助的实施者。根据“救助机关后置原则”，可以明确的是，对于检察机关审查后作出不起诉决定的刑事案件，检察机关应当实施救助；对于作出起诉决定的刑事案件，最后作出救助决定并实施救助的应该是法院。在一般情况下，救助机关后置明确了各救助主体之前的分工，避免了各个救助机关相互推诿和重复救助的问题。但是对于一些特殊情形，仍然根据“救助机关后置原则”来处理，就会影响到救助的最终效果。例如，一起刑事案件进入到了审查起诉阶段，此时被害人正在接受治疗。经审查以后，检察机关准备对该起案件作出起诉决定，可是这时被害人病情恶化，继续治疗需要一笔医疗费用，但其家庭已经无法再负担。此时被害人急需获得救助，但按照规定，刑事被害人救助问题应当移送到法院一并处理，检察机关无法在审查起诉阶段对被害人实施救助。为了解决这类实践中出现的特殊情形，笔者认为，应当引入“紧急救助原则”，即在被害人急需救助，不予救助会严重影响到被害人生命、健康和生存时，允许救助机关进行紧急救助。以上述提及的特殊情形为例，在这种情况下，检察机关可以对被害人实施紧急救助，先支付给被害人一笔救助金，当案件进入到审判阶段之后，法院仍然可以作出救助决定。综上所述，检察机关作为刑事被害人救助的实施者，对于审查后作出不起诉决定的刑事案件，检察机关应当对符合条件的被害人实施救助；对于审查后作出起诉决定的刑事案件，检察机关在审查起诉阶段可以对符合紧急救助条件的被害人实施紧急救助。

检察机关是刑事被害人救助的监督者。一直以来，检察机关都承担着对刑事诉讼的每个环节进行法律监督的职能。作为我国刑事司法制度重要组成部分之一的刑事被害人救助制度，检察机关也应当继续履行法律监督职能，对刑事被害人救助工作的开展进行监督。在审查起诉阶段，检察机关的监督对象是侦查阶段刑事被害人救助工作的开展情况。由于刑事案件已经移送检察机关审查起诉，根据“救助机关后置原则”，应当作出救助决定的不是侦查机关，所以检察机关监督的内容不是救助决定，而是侦查机关是否开展了刑事被害人救助的有关活动，例如侦查机关是否受理被害人提出的救助申请、是否对符合紧急救助条件的被害人及时给予了救助、是否对被害人情况进行了详细调查等等。这么安排的目的是为了防止侦查机关的不作为。为了便于检察机关履行监督职能，笔者建议，侦查机关在侦查终结时，应当随案移送《刑事被害人救助处理意见》，详细说明被害人是否提出救助申请、被害人调查情况等等，这样做的另一个好处是避免检察机关在审查起诉阶段进行重复调查*当然，检察机关的法律监督职能还能够延伸到审判阶段刑事被害人救助，但由于本文只讨论审查起诉阶段刑事被害人救助，故暂不予论述。。

三、审查起诉阶段刑事被害人救助的现实困境及存在的具体问题

(一)审查起诉阶段刑事被害人救助的现实困境

经过多年的探索和试验，检察机关在实践中积累了许多成功的经验和做法，但刑事被害人救助工作仍处于起步阶段，各地的发展状况还处于一种不平衡的状态。有些地方检察机关的刑事被害人救助工作正逐渐走向规范化、制度化，但有些地方的检察机关为了完成考核指标，开展工作时违背刑事被害人救助的初衷，使被害人救助制度发生了变质，严重损害了被害人的合法权益。例如，有些地方以刑事被害人息诉罢访作为救助的条件，上访的被害人要想拿到救助金，必须承诺不再上访。目前，我国尚未对刑事被害人救助工作进行立法，仅在政策层面上出台了“两个《意见》”*两个《意见》分别是《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》和《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》。。“两个《意见》”具有指导性和开放性，一方面明确相关问题以指导地方开展工作，另一方面又鼓励地方进行独立摸索和创新。但《意见》不具有强制执行力，为实践中的种种不当做法预留了空间。不当的做法得不到及时纠正，使刑事被害人救助扭曲、异化的趋势难以遏制。

(二)审查起诉阶段刑事被害人救助存在的具体问题

尽管刑事被害人救助工作已经发展到了地方立法的阶段，但就目前各地的实践中，仍暴露出一些问题。主要有：

1．救助对象方面。根据两个《意见》的相关规定，救助的对象可以概括为因犯罪行为导致重伤、严重残疾或重大财产损失，陷入生活困境的被害人及依靠已死亡被害人的收入为主要生活来源的近亲属。实践中各地救助对象主要是因严重暴力犯罪陷入生活困境的直接被害人和间接受害人。通过对比可以发现，实践中的救助对象范围与政策规定大体一致，二者都对救助对象的范围进行了限定。两个《意见》和实践中之所以限定救助对象的范围，主要是考虑到目前救助资金筹措方面的困难，优先对急需救助的人实施救助。笔者认为，刑事被害人救助制度保护的是因犯罪行为而陷入生活困境的被害人这一类特殊群体，现实中不仅重伤、死亡或重大财产损失会导致被害人及其家庭陷入生活困境，轻伤也会导致这种结果。对于一个原本家庭拮据的被害人，几千元的医药费对他来说也是难以承受的经济负担。如果仅将遭受重伤、死亡或重大财产损失的被害人纳入救助范围，对因遭受较轻程度的人身或财产损害而陷入生活困境的被害人显然是不公平的。另外，从救助的优先性方面进行考察，是否对遭受重伤、死亡或重大财产损失的被害人优先救助就更加合理？从情感角度看，遭受重伤、死亡或重大财产损失的被害人更需要同情和帮助。但从经济角度看，每个被害人及其家庭的经济状况是不同的，谁需要得到优先救助需要具体问题具体分析。例如，假设A受轻伤，康复需要医疗费1 000元，自己能负担100元；B受重伤，康复需要医疗费5 000元，自己能负担1 000元。二者相比较而言，谁应该优先得到救助？因为B遭受的损害更为严重，康复需要的医疗费高就应该优先救助吗？二者的医疗费显然已经超出了各自所能负担的范围，虽然B的经济损失是A的5倍，但B的经济损失是其所能负担的5倍，而A的经济损失是其所能负担的10倍，A的经济困境显然要比B严重得多。所以说，遭受重伤、死亡或重大财产损失的被害人与遭受较轻程度的人身或财产损害的被害人之间的经济困境是相对的，不是绝对的，前者并不一定具有救助的优先性。综上所述，目前将救助对象限定为遭受重伤、死亡或重大财产损失而陷入生活困境的被害人(包括间接被害人)的做法，是不公平、不合理的。

2．救助条件方面。救助对象必须满足一定的条件才能获得救助，这些条件根据救助的情形可以分为一般救助条件与特殊救助条件，前者指一般情形下被害人须满足的救助条件，后者指紧急情形下被害人须满足的救助条件，目前我国实践中还没有体现出这种区分。根据救助条件对救助决定的影响效果，救助条件可以分为积极条件和消极条件。积极条件是指具备才救助的条件，主要有：(1)救助对象因犯罪行为陷入生活困境；(2)无法及时获得加害人赔偿、工伤赔偿或保险赔付；(3)造成受害人伤亡或者死亡的侵害行为发生在管辖区域内。消极条件指具备则不予救助或减少救助金的条件，包括：(1)被害人对犯罪行为的发生有过错的，可以减少救助金或不予救助；(2)虚构被害事实、夸大损害程度、隐瞒家庭经济状况等骗取救助的，不予救助[4];(3)已经获得赔偿或保险赔付，但赔偿金额不足的，可以减少救助金。总体来说，各地从正面和反面规定救助条件的做法是合理的、科学的，但是某些救助条件还比较模糊，例如“陷入生活困境”的标准是什么？“及时”应该如何理解？被害人过错如何影响救助金额？等等。救助条件模糊一方面会给实际操作带来困难，另一方面会破坏救助制度的规范性。

3．救助标准方面。目前，实践中主要有两种确定救助标准的方式：一是按照当地的实际经济水平对救助金额设定最高标准和最低标准，但是对什么样的被害人能够获得最高额救助金或最低额救助金没有作明确规定；二是财政统一确定全年救助资金总额，检察机关在资金总额范围内对被害人进行救助，具体标准由检察机关自行确定。上述两种方式导致了两个层面上的不公平：宏观上看，救助标准与当地经济水平挂钩，导致不同地方的救助标准各不相同，经济发展较好地方的救助标准要高于经济较落后的地方。微观上看，地方没有明确具体的救助标准，导致在同一个地方，损害情况类似的被害人获得的救助金额却不相同，往往是“会哭、会闹”的被害人拿得多。

四、完善审查起诉阶段刑事被害人救助的具体建议

(一)明确救助对象

前文已经分析了对救助对象进行限定的不公平性和不合理性，此处不再赘述。笔者认为，只要被害人因犯罪行为陷入生活困境，就应该得到救助。具体而言，救助对象范围的确定要考虑以下几个方面：

1．犯罪行为类型。给被害人造成损害的犯罪行为同时也是一种侵权行为，犯罪是国家惩罚被害人的缘由，侵权才是被害人有权获得赔偿的真正原因。从侵权角度看，无论犯罪人主观是故意还是过失，亦或犯罪人是无刑事责任人，只要违反了侵权责任法，被害人都有权获得民事赔偿。既然刑事被害人救助的目的就是在被害人无法从犯罪人处获得赔偿或足额赔偿的情况下对被害人实施救助，那么无论是故意犯罪还是过失犯罪，或是犯罪人为不负刑事责任的人，只要在侵权法上被害人应当获得民事赔偿，那么就应当对遭受损害的被害人进行救助。

2．被害人类型。刑事被害人救助的对象包括直接被害人和间接被害人。一般认为，救助对象不仅包括直接遭受犯罪行为侵害的被害人，还包括依靠被害人的收入为主要生活来源由其扶养、赡养、抚养的人[5]。

3．损害结果类型。犯罪行为给被害人造成的损害包括人身损害、财产损害和精神损害，将遭受人身损害、财产损害的被害人纳入救助范围是我国以及国外立法例的普遍做法。鉴于我国救助金不充足的现实困境，暂时还不宜将精神损害纳入救助范围，但可以采取心理辅导等方式对被害人提供一定帮助。

(二)完善救助条件

在救助条件方面，首先应明确区分一般救助条件和特殊救助条件(或称为紧急救助条件)，紧急救助条件可以概括为被害人急需获得救助，如果救助机关不予及时救助，将会严重影响到被害人生命、健康和生存。当被害人满足紧急救助条件时，救助机关可以进行紧急救助。

其次，除了上述实践中确定的积极条件和消极条件以外，还应当将救助对象的作证义务作为救助的条件，未按照法律规定履行作证义务的不予救助。具体包括：无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的不予救助；故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的不予救助。再者，救助对象自愿放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的不予救助。

最后，对于救助条件中一些模糊的地方应当予以明确和细化。主要有：第一，为避免救助金发放的随意性，应当明确“陷入生活困难”的标准。“陷入生活困难”不是案件承办人的主观判断，而是能够依据相关材料予以证实的客观事实，因此需要明确“陷入生活困境”的事实标准。笔者认为，“生活困境”的事实标准包括：(1)被害人受到犯罪行为侵害，危及生命或身体健康，急需治疗但无力承担医疗救治费用的，属于陷入生活困境。(2)遭受犯罪行为侵害后，被害人申请救助时，被害人以及与被害人共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，属于陷入生活困境。第二，如何理解被害人无法及时获得赔偿中的“及时”？刑事被害人救助的目的是为了暂时缓解被害人的生活困境，帮助其渡过暂时的难关。笔者认为，只要在被害人申请时尚未获得赔偿或获得赔偿不足，就可以对其实施救助。第三，被害人有过错的情况下是否对其实施救助？前文已经提到，侵权才是被害人有权获得赔偿的真正原因。所以，如果被害人的过错使其无权获得赔偿，就不予救助；如果被害人虽然有过错但责任不能完全归于被害人，那么可以减额救助。

(三)确定统一的救助标准

虽然救助标准与当地经济水平挂钩的做法，导致经济发展较好地方的救助标准要高于经济较落后的地方，但是我国地域间经济水平的差异在短时间内是难以消除的，救助标准从分割分治到全国统一仍然需要一个长期的过程。在刑事被害人救助制度发展的初期，对于一般情形下的救助，可先实行“统一标准，数额有别”，即在统一救助金衡量标准的基础上，各地根据当地实际经济水平确定具体的救助金数额。对于救助机关特殊情形下的紧急救助，可以根据当地实际经济水平，规定一个具体金额，不再考虑被害人遭遇的具体情形。

对于遭受人身损害的被害人，救助标准可以根据被害人的损伤结果确定，具体可以分为五个档次，分别是轻伤一级、轻伤二级、重伤一级、重伤二级以及死亡。各地结合自身实际情况，因地制宜地确定每个档次的救助金额范围。根据损伤结果确定救助金额范围以后，再考虑以下因素在幅度范围内对数额进行增减，包括：被害人对案件发生的过错大小、被害人及其家庭经济情况、赔偿义务人实际民事赔偿情况、申请人丧失劳动能力情况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出等。损失特别重大、生活特别困难的，可以适当突破幅度的限制。当然，“适当”的具体幅度需要明确规定。但是，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。

对于遭受财产损失的被害人，救助金额以被害人及其家庭成员收入与最低生活保障标准之间的差额为准。损失特别重大、生活特别困难的，可以适当突破。同样，“适当”的具体幅度需要明确规定，救助金额也不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。

[1]潘庆娜.刑事被害人救助制度研究[D].中南大学,2012.

[2][美]杰克·唐纳利.普遍人权的理论与实践[M].王浦劬,等,译.北京:中国社会科学出版社,2001:21.

[3]陈彬,李昌林.论建立刑事被害人救助制度[J].政法论坛,2008,(4).

[4]宋英辉,等.特困刑事被害人救助实证研究[J].现代法学,2011,(5).

[5]孟红.刑事被害人救助制度之救助对象范围略论[J].东南大学学报,2011,(6).

[责任编辑:王泽宇]

2015-09-15

章杰(1990-)，男，浙江青田人，书记员。

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1008-7966(2015)06-0111-04