湖南志愿服务立法刍议*

吴靓宇

(中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100)

志愿服务是志愿者在志愿服务组织的安排下，自愿奉献个人的时间及精力，在不以营利为目的的情况下，为帮助他人、服务社会而提供的服务行为。[1]近年来，随着我国改革开放的深入推进和市场经济的蓬勃发展，针对志愿服务活动，公众的参与意识以及社会的现实需求持续提升，志愿者们满载着“正能量”在万众一心的救灾现场服务，在闻名中外的大型赛会服务，也在温暖贴心的社区站点服务。

然而，与其他许多社会活动一样，志愿服务同样需要法律来保驾护航。由于以全国人大常委会内司委牵头，团中央、民政部和有关专家一起参与制订的《志愿服务法》草案尚处于基础调研和征求意见阶段，当前我国还没有一部关于志愿服务的全国统一的专门立法。这种国家层面的法律真空，导致因志愿服务而衍生出的矛盾和问题层出不穷，比如志愿者沦为“廉价劳动力”、志愿者权益遭受侵害等等。有鉴于此，各省、市、自治区、直辖市先后出台了以“条例”、“规定”等不同形式存在的有关志愿服务的地方性法规，湖南的志愿服务立法也正是产生于这样一个时代背景之下，并且为我省发展志愿服务事业，促进和谐社会建设，服务“四个全面”总体布局做出了巨大的贡献。

一、湖南志愿服务立法的基本现状

湖南是雷锋同志的家乡。多年来，湖南以“雷锋家乡学雷锋”为志愿服务品牌，以弘扬“奉献、友爱、互助、进步”为志愿服务主题，扎实推进各项志愿服务法制化、规范化和专业化发展，赢得了全国各界的广泛赞誉。来自湖南省文明办的统计数据显示，2014年全省网络注册志愿者已达540 万人，由社区、乡镇和学校建成的志愿者工作站达1437 家，其中城市社区1372 家，志愿者工作站在城市社区中的覆盖率高达92%。[2]更为可喜的是，继《湖南省志愿服务条例》(以下简称《条例》)于2012 年12 月1 日起正式实施之后，2014 年3 月5 日，全国首款社区志愿服务标准——湖南省地方标准《社区志愿服务管理规范》也正式开始施行。

作为一部地方性法规，由湖南省人大常委会制定的《湖南省志愿服务条例》是全省志愿服务事业走向法制化、规范化的核心标志。全文共三十五条，分为总则、志愿服务活动组织者、志愿者、志愿服务活动、支持和保障以及附则等六大部分。从指导和规范志愿服务的要求出发，《条例》对于志愿者权益保护尤为重视，如第十八条中关于“志愿服务组织安排志愿者从事志愿服务活动，应当事先征求志愿者意见”的规定、第三十一条中关于“为志愿者提供专项服务培训和必要的物质、安全保障和保险”的规定等等，这些对于激励和引导公众参与志愿服务，减少与消弭志愿者的后顾之忧都有着至关重要的意义。

《社区志愿服务管理规范》则是由湖南省文明办、志工办、团省委指导制定，并由湖南省质量技术监督局最终审定通过的行政规章。它全面确立了湖南社区志愿服务工作在服务原则、组织管理、志愿者管理、服务项目、服务要求及服务流程等各方面的基本标准。与《条例》相比，虽然其法律效力较弱，但是为湖南的社区志愿服务提供更为规范、详细的指导和参照，必将成为未来进一步提高全省社区志愿服务工作管理水平的基本依据。

二、湖南志愿服务立法存在的问题

从《湖南省志愿服务条例》到《社区志愿服务管理规范》，尽管湖南已经在志愿服务立法方面取得了骄人的业绩，走在了中西部各省甚至全国的前列。但不可否认的是，当前湖南的志愿服务立法与践行志愿服务精神、增进志愿服务认同的现实要求相比，与国内北京、广州等志愿服务立法较为先进的省市相比，还是有一定的差距。这些差距主要体现在志愿服务的法律地位不够明确、志愿服务的保障机制不够健全、志愿服务的激励措施不够有力等三个方面。

(一)志愿服务的法律地位不够明确

目前，湖南的志愿服务组织主要包括三大类型：一种是组织开展志愿服务活动的政府部门、人民团体、事业单位以及带有官方背景的群团组织(如湖南省青年志愿者协会)，这类组织具有明显的行政烙印，服务模式和活动开展都相对规范，志愿者权益的保障措施也比较完备；第二种类型是在政府部门依法登记、注册，并且专门从事志愿服务的非营利性的社会团体法人(如湘潭市莲城清风义工协会)，这类组织一般具有相对独立的组织机构、相对稳定的经费来源和相对规范的活动形式；第三种则是数量最为庞大的“草根”志愿服务组织，此类组织大多没有经过依法登记，其志愿服务活动难以得到有效监管和法律保障。

志愿服务组织的法律地位事关志愿服务组织、志愿者和志愿服务对象的权益保护，是涉及志愿服务事业发展的首要问题。《湖南省志愿服务条例》第三条规定：“本条例所称志愿服务组织，是指依法成立的从事志愿服务的非营利性社会组织。”对于“依法成立”的“法”，也就是志愿服务组织的成立依据，《条例》并没有详细阐明。而在《广东省志愿服务条例》的第八条中，则明确规定以《社会团体登记管理条例》为标准开展志愿者组织的登记工作。据此，笔者认为，尽管广东省规定志愿服务组织的登记管理需要遵照《社会团体登记管理条例》执行，而《社会团体登记管理条例》中关于“主管单位审查制”的硬性条款，又在一定程度上制约了志愿服务组织的发展与壮大，但是它毕竟指明了在现行法律框架下，志愿服务组织获得“合法地位”的路径。《湖南省志愿服务条例》虽然在立法条文上较为灵活，但也正是因为这种“模糊的灵活”，使得志愿服务组织的法律地位更加难以确定。

(二)志愿服务的保障机制不够健全

要充分调动全社会投身志愿服务事业的积极性，营造热心公益、无私奉献的志愿服务氛围，确保志愿服务活动的常态化和制度化，就必须不断健全志愿服务的保障机制。而在当前湖南的志愿服务保障体系中，笔者认为，最亟需完善的当属志愿者权益保障机制和志愿服务组织的资金保障机制。

志愿者在从事志愿服务活动的过程中，往往面临着各种或隐性、或显性的风险。同时，由于其提供服务的无偿性和公益性，如果志愿服务立法不能有效保障志愿者的合法权益，则很可能造成他们“流汗又流泪”的尴尬局面，进而损害志愿者参与志愿服务的积极性。因此，志愿者的权益保障一直是志愿服务立法的核心问题。在实践过程中，志愿者权益保障的立法缺失集中表现在志愿服务组织、志愿者与志愿服务对象三方的权利义务关系比较模糊，造成纠纷产生后各方的权利与义务难以界定，在法律责任追究的过程中志愿者得不到应有的保护和救济。针对志愿者的权益保护，《湖南省志愿服务条例》虽然也作出了一系列规定，比如第十九条中关于志愿服务组织与志愿者、志愿服务组织与志愿服务对象签订书面协议的相关规定，第三十条中关于志愿服务组织鼓励、引导或者为志愿者办理相应保险的规定等等。但《条例》中既没有明确志愿服务协议应当包括的主要内容，以致部分有订立志愿服务协议意向的志愿者，由于不具备足够的法律素养，事实上无法通过签订书面协议很好地维护自己的合法权益；也没有对志愿服务行为的法律责任作出比较清晰的划分，造成纠纷产生后志愿服务组织、志愿者与志愿服务对象之间归责模糊，自然也就很难保证志愿者权益得到合法、合理的保护和救济了。

从志愿服务组织的资金保障角度来说，《湖南省志愿服务条例》第五条规定“县级以上人民政府应将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划”、“有关行政管理部门应当为志愿服务事业发展提供支持和保障”，第二十四条规定“国家机关、人民团体、企业事业单位、基层群众性自治组织和其他社会组织，应当为本单位、本系统、本社区(村)的志愿者提供必要的支持”。通过这些条文不难发现，湖南既没有对国家机关、人民团体、企业事业单位、基层群众性自治组织和其他社会组织支持本单位、本系统、本社区(村)的志愿者开展志愿服务活动的方式、标准及数额等事项予以明确，也不像《北京市志愿服务促进条例》一样将“市和区、县人民政府应当为志愿服务事业发展提供资金支持”明确写入条文中，这就使得部分志愿服务组织势将不可避免地陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。

(三)志愿服务的激励措施不够有力

志愿服务组织和志愿者在志愿服务过程中不被利益驱使，不受法律强制，在促进社会和谐的同时，也达成了自我价值的实现。正是由于志愿服务在创新社会治理中的突出作用，为了推动其发展和进步，建立一套科学有效的，集绩效评估、服务反馈和先进表彰于一体的志愿服务激励措施就显得尤为重要。

关于志愿服务的激励措施，《湖南省志愿服务条例》第三十三条明确，要“对在志愿服务事业中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。”而如果根据《北京市志愿服务促进条例》的第二十五条，表彰和奖励的对象则并不局限于“表现突出的志愿者组织、志愿者”，更将“对志愿服务事业作出突出贡献的其他组织和个人”(主要是指捐赠人和资助人)也纳入了这个范畴。此外，《北京市志愿服务促进条例》第二十六条还明文指出，对于有志愿服务经历者，鼓励在同等条件下优先录用、聘用和录取。虽然在现实操作中，北京市对于志愿者的优先录用、聘用和录取的规定仍限于“鼓励”层面，再加上相关的程序和标准并不健全，实际适用此项规定的单位非常少。但北京市在以具体条文确立此项政策原则的基础上，对于在实施过程中出现的不足和问题，今后尚可通过修改旧法或者制定新规予以进一步完善。倘若我们将“志愿服务激励措施”的范围再放大一点，《广东省志愿服务条例》第三十条中还有对捐赠人和资助人按照国家有关规定给予优惠的内容，其目的就是借助激励捐赠人和资助人对志愿服务的支持行为，进一步强化志愿服务活动的激励和保障。综上，湖南的志愿服务激励措施，相比北京、广东两地，不仅条文规定较为笼统，而且形式也有失单一。

三、湖南志愿服务立法的完善路径

在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，特别强调要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”。2014 年年末通过的《湖南省贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的实施方案》则明确指出，“到2020 年，实现依法治国基本方略全面落实，地方性法规规章更加完备”，要“打造法治湖南建设的‘升级版’”的总体目标。可以说，中央和省委的文件精神为进一步完善湖南的志愿服务立法工作提供了坚实基础和有利契机。具体而言，完善湖南志愿服务立法应当包括但不限于以下三个方面：

(一)进一步明确志愿服务的法律地位

《社会团体登记管理条例》作为目前规范管理志愿服务组织等非营利性社会组织的最权威的法律文件，志愿服务组织的设立需要遵循其第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”由此得出，我国对于志愿服务组织的设立仍然秉持谨慎且严格的态度，采取的是“主管单位审查制”。

然而，志愿者在志愿服务组织的安排和指导下，树立社会责任意识，推进社会和谐发展，既是行使公民基本权利——结社权的具体体现，又是创新社会自治模式的现实样板，应该在志愿服务立法中得到鼓励和支持。在《湖南省志愿服务条例》的起草与调研阶段，《条例》草案中曾经考虑过“承认已登记志愿服务组织章程的其他志愿者服务组织，如能依法开展志愿服务活动，可以申请加入该志愿服务组织”的方案，也就是试图通过“挂靠”的形式，帮助“草根”志愿服务组织摆脱“黑户”身份。[3]虽然最终这一条款并没能体现在《条例》的正式文本中，但笔者认为，在《社会团体登记管理条例》限定的法律框架下，这不失为一种务实、折中的解决方案。

(二)进一步健全志愿服务的保障机制

要解决《条例》中关于志愿服务组织、志愿者与志愿服务对象三方的权利义务关系模糊不清的问题，进一步健全志愿者的权益保障机制，可以主要从下列两方面入手：一是要在《条例》中增加“法律责任”的相关规定，明确志愿服务法律关系的归责原则。在处理志愿服务过程中出现的侵权行为的问题上，应尽可能避免志愿者因为其无私奉献而给自身带来不必要的损失，又充分兼顾维护志愿服务对象乃至其他相对人的合法权益。在追责过程中宜坚持以过错责任原则为主，以过错推定原则和无过错责任原则为补充；[1]二是要在《条例》中明确志愿服务协议应当包括的主要内容，尤其是与志愿者权益保护相关的条款，比如志愿服务的成本分担、风险保障措施、志愿者责任的免除以及争议解决方式等等。

在志愿服务组织的资金保障方面，目前湖南省已经设立的志愿服务基金会可谓是全省志愿服务资金的“蓄水池”，要使这个资金池水量充沛，除了基金会应当严格按照相关法律法规规定，确保基金专款专用、不被私人非法侵占、私分和挪用之外，还可以参照我国社会保险基金的投资和增值方式进行运作和管理。此外，在志愿服务立法中可以考虑增设鼓励向志愿服务组织、志愿服务基金会和志愿服务活动进行捐赠、资助的相关条款，以调动爱心企业与公益人士从事公益捐助活动的积极性。

(三)进一步强化志愿服务的激励措施

一般认为，无偿性是志愿服务区别于其他服务最为鲜明的特征。因此，各地大都是以“精神激励为主，物质激励为辅”作为志愿服务的激励原则。就精神激励而言，不仅《条例》第三十三条中已经有了相对明确的规定(实践中对优秀志愿者和优秀志愿者组织给予的表彰和奖励大多是精神层面的)，《中国注册志愿者管理办法》中规定的“星级认证制度”与“奖章授予制度”也同样为志愿者激励提供了很好的制度依据和实施渠道。而在物质激励层面，有一个我们不应也不能回避的客观现实——志愿者致力于志愿服务必然会不同程度地影响其本职工作或学习成绩，故《条例》对明确给予志愿者在择业、入学和补贴等方面的优惠政策也应予考虑。

结语

当今之中国，志愿服务作为社会保障体系和服务体系不可或缺的组成部分，虽广受道德的鼓励和称颂，却仍缺少法律的规制和保护。2015 年“两会”期间，志愿服务立法再次成为与会代表们普遍关注的问题。我们有理由期待，随着各省、市、自治区志愿服务法律体系的日趋完备和实践经验的不断积累，一部《志愿服务法》就要呼之欲出了！

[1]吴靓宇.论志愿服务中的法律问题及其对策[J].当代教育理论与实践，2014，(2).

[2]龙军，禹爱华.“雷锋家乡学雷锋”成文化潮流[N].光明日报，2014-08-24：(4).

[3]中顾法律网.湖南省志愿服务条例：全面保护志 愿 者[EB/OL].http：//news.9ask.cn/Article/news/201203/1643636.shtml，2012-03-31.