洞庭湖生态经济区新型城镇化发展路径研究*

刘宇赤，王建华

(中共岳阳市委党校，湖南 岳阳 414000)

一、坚持优化布局，注重功能定位，突出城镇规划引领

城镇化是一项复杂的系统工程，涵盖的内容广，涉及的部门多，建设的周期长，需要通力协作，统筹兼顾。洞庭湖生态经济区新型城镇化发展，首先要优化空间布局，注重功能定位，突出城镇规划引领，构建科学合理的城镇发展体系，明确发展方向。

1.突出规划引领。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。洞庭湖生态经济区新型城镇化发展要把规划放在城镇化工作的首位，充分发挥规划引领作用，不断提高城市规划管理水平。要创新城市规划理念。城市规划不能以领导人的好恶和意志为转移，必须始终坚持“以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念”[1]。要提高城市规划水平。城市规划必须始终坚持科学化、民主化原则，规划过程中对城市功能定位和形态、城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间都要通盘考虑，既要科学又要合理；城市规划必须打“特色牌”、走“个性路”，让城市有意境、有特点、有内涵，切忌千城一面、千镇一貌；城市规划要改变传统模式，理顺和协调好城市总体规划、土地利用规划、交通规划和产业布局规划的相互关系。要严格城市规划实施。要保持城市规划的权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图干到底，严格按规划推进城镇建设，决不可有规不依，更不能随意改规。

2.优化空间布局。根据洞庭湖生态经济区生产力发展的内在规律和资源环境承载能力，科学谋划，做优湖区城镇空间布局，让中小城市和小城镇分工明确、优势互补、发展协调，形成层次分明、重点突出的城镇化梯次推进格局。概而言之，“承接两大，夯实四柱，发展节点，城乡一体”。即全面对接长株潭城市群和武汉城市圈，积极融入长江经济带；将岳阳、荆州、常德、益阳四个现有的行政中心，建设成为长江中游地区重要的中心城市；以县级市、县城和中心镇为节点，形成城镇化体系的强劲基础和支撑；结合新农村建设，发展一批各具特色的乡村集镇，形成城乡融合的新局面。

3.注重功能定位。每个城市、每个城镇都应该有自己的方向和特色，突出自己的功能和定位，尊重各自不同的发展规律，实现差异化互补协调发展。洞庭湖生态经济区新型城镇化发展，要科学合理确定城市功能定位，从实际出发不折腾，避免走弯路。提升区域中心城市的依托与带动功能。岳阳打造中南地区大型石化产业基地、长江中游重要的航运口岸、物流基地和宜居宜游的生态旅游城市，荆州打造中部地区重要的优质农产品生产加工区、现代制造业密集区、综合商贸物流区和文化旅游示范区，常德打造全国重要的农产品加工基地和中西部地区交通物流中心、文化旅游目的地，益阳打造中部地区重要的能源基地、新兴工业城市和城乡统筹发展示范区，津澧新城打造连接江南江北、辐射带动湖区的省际交界地区中心城市。增强县城和小城镇的基础与承载功能。加快发展以县城为重点的中小城市，完善城市服务功能，发挥县域经济中心作用。根据历史文化、风土人情、经济特点，统筹规划，积极培育一批文化旅游、商贸物流、加工工业等专业特色城镇。按照一乡一品、一村一业的农村经济发展实际，建设一批乡村产业集镇。

二、坚持生态文明，注重环境保护，实现城镇永续发展

1.抓好融入生态文明理念的顶层设计。洞庭湖生态经济区新型城镇化，从顶层设计开始就要融入生态文明理念，遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律。从湖区城镇化的总体规划，到四个现有行政中心和各县市区城区规划的修订，以及产业规划、交通规划、土地规划的调整，都应该贯穿着生态文明理念。严格限制开发城市中自然形成的水体、山体、林体，坚持慎砍树、不填湖、少拆房，加强城镇水体、湿地、森林的保护。节约集约利用土地、水、能源等资源，大力发展绿色建材，倡导绿色出行，着力建设绿色城市。建立“负面清单”制度，科学引导项目投资，对有损资源环境的项目，不论效益多高都不能搞。合理划定生态保护红线，扩大城市生态空间，将农村废弃地、其他污染土地、工矿用地转化为生态用地，建设绿色生态廊道。

2.抓好美丽的生态宜居家园建设。在城镇建设中也要贯穿生态文明理念，着力建设环境优美宜人、公共服务健全、生活方便舒适的宜居城镇。中心城区要突出抓好水环境综合整治，充分利用自然生态建设城市生态绿地，推进城区绿荫行动和公共场所立体绿化，把绿水青山永远留在城市、留给市民。建设多条沿河沿湖风光带。对穿越各市中心城区、县城、中心镇的河流沿岸和城市内湖、主要风光带湖泊沿岸结合区域绿道网规划进行综合改造建设。到2016 年，初步建成洞庭湖生态经济区城市生态绿道网。开展生态系列示范创建工程，增加绿地面积和绿量，打造生态城镇。到2016 年，城市建成区绿地率达到30%，人均公园绿地面积达到9平方米以上，60%的乡(镇)达到省级以上(含省级)生态乡(镇)建设标准，建成5-8 个省级以上(含省级)生态县(市、区)。

3.抓好系统完整的生态文明制度体系建设。从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建立健全生态文明制度体系，用制度保护生态环境，为洞庭湖生态经济区新型城镇化发展保驾护航。惟其如此，才能从根本上改变湖区城镇土地、水、能源等资源严重透支和环境严重污染的局面，使城镇建设和发展既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。对造成生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对企业要严厉惩罚，让地方大员付出丢“乌纱帽”的代价，让企业付出真金白银，使之今后不敢再破坏生态环境。

三、坚持四化同步，注重优势优先，强化城镇产业支撑

没有产业支撑的城镇化是不可持续的。洞庭湖生态经济区要坚持四化同步，提升产业支撑能力，以产业发展夯实城镇化发展基础，为新型城镇化发展提供强大助力。

1.加快产业集聚。“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”[2]。各中心城市要坚持城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，产业与人口同步集聚，改造提升传统产业与培育壮大新兴产业同步推进，夯实产业基础，强化产业支撑，防止城市“空心化”。各县(市、区)、中心镇、示范镇、边界镇要从实际出发，因地制宜，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，依托优势资源发展特色产业，建设一批园区型、边贸型、资源加工型、旅游休闲型等特色城镇。

2.突出产业特色。各地要尊重资源禀赋、产业基础的客观现实，因地制宜地培育和发展产业，突出差异发展，避免同质竞争，重点支持优势产业优先发展，构建鲜明湖区特色、彰显湖区优势的产业发展格局。发展现代农业，积极整合湖区农林牧渔优质资源，加快粮棉油等优势产区建设，推进现代农业示范区、农产品加工园区建设，扶持农业新型主体发展，打响洞庭湖农产品品牌。壮大绿色工业，打造岳阳-荆州滨江绿色化工产业带，大力发展先进装备制造及新能源、新材料、生物医药、文化创意等新兴产业，加快引导造纸、纺织、食品加工、建材等传统产业提质升级。做强文化旅游业，发挥湖区湘楚历史文化与自然生态优势，坚持保护与开发并重，促进文化与旅游融合发展，提升品牌效应，打造集生态观光、休闲度假、文化体验于一体的国内外知名旅游胜地。繁荣现代物流业，立足湖区区位条件和交通优势，加速交通运输一体化建设，形成多式联运物流网络；合理规划布局现代化物流园区，加快岳阳、常德、益阳、荆州等区域中心物流基地建设和次中心物流园建设，完善现代物流体系，提升物流服务水平，为区域经济社会发展提供有力支撑。

3.增强产业带动。农业现代化是城镇化的重要基础，要强化农业基础地位，加快发展现代农业，创新农业经营方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展，提高农业发展水平和农民组织化程度。城镇化与服务业发展密切相关，要提速发展现代服务业，支持电子商务、服务外包、金融保险等生产性服务业发展，加快家政服务、健康养老、旅游休闲等生活性服务业发展，充分发挥服务业的就业最大容纳器作用，增强产业的带动能力，提高产业的经济效益和社会效益。

四、坚持以人为本，注重宜居乐业，夯实城镇发展基础

1.加强基础设施支撑。推进洞庭湖生态经济区新型城镇化，必须加快基础设施建设，提升公共服务水平，增强对人口集聚和服务的支撑能力。坚持硬件与软件并重。加强铁路、公路、港口、机场等城镇交通基础设施建设，努力构建多层次的快速交通运输网络。加强市政公用设施建设，优先发展公共交通，完善城区道路微循环系统，合理布局建设城市停车场和立体车库，着力缓解城市交通压力。加强城镇污水处理及再生利用设施建设，提高城镇生活垃圾无害化处理能力。加快健全公共服务和社会保障体系，努力构建安全高效便利的公共服务网络体系。坚持地上与地下并重。外行看街道、内行看管道。要统筹规划地上地下空间开发，统筹电力、通信、给排水、燃气等地下管网建设，推行城市地下管网综合管廊模式。加强防洪、排水设施建设，保障城市安全运行。坚持建设与运营并重。合理改造旧城，提升旧城功能；抓好城镇设施的改造、维护、管理和配套，确保新建设施得以良好运行，原有设施得以充分发挥作用。要牢固树立“百年意识”、德政意识，加强城镇项目工程和资金监管，提高城镇建设质量。

2.创新体制机制支撑。坚持用市场手段和改革办法，创新城镇化建设体制机制，化解体制机制障碍，不断提高湖区城镇化工作水平。创新土地管理机制。调控城镇用地规模结构，“实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。”[1]节约集约用地，“完善各类建设用地标准体系，严格执行土地使用标准”[1]；“盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府储备土地对盘活城镇低效用地的作用。”[1]创新人口管理机制。加快改革户籍制度，“创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。”[1]健全农业转移人口落户制度，放宽落户限制，有序推进农业转移人口市民化，逐步使符合条件进城落户的农民真正转化为市民。创新资金保障机制。“加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。”[1]创新城市建设投融资机制，拓展城市建设融资渠道，做实做强城建投资公司，充分发挥平台载体作用，扩大直接融资比重。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。创新城镇经营机制。进一步转变城镇建设观念，坚持市场主导、政府引导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分挖掘城市的潜力，充分盘活城市资源资产，减少对土地出让收入和土地抵押融资的依赖，走出一条以城建城、以城养城的新路子。创新生态补偿机制。“在国外，生态补偿指生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。”[2]要通过政府主导、市场调节、区域协作，建立健全合理、长效、常态的洞庭湖生态经济区生态补偿机制，推进环境综合整治，推动经济社会发展，建设美丽富饶家园。

五、坚持传承文化，注重洞庭特色，提高城镇建设水平

城镇化建设，楼不在高，面积不在大，而在于保护好城乡美丽原始的天际线。洞庭湖生态经济区新型城镇化，“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”[3]；“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”[3]。

1.打造湖乡特色城镇。按照工业带动型、商贸流通型、旅游服务型、现代农业型等形态，科学确定城镇发展定位。城镇建设要突出洞庭湖区山林水文、地形地貌特征，着力建设紧凑型、组团型城市，城市组团内部集约高效布局，组团之间通过生态廊带隔离、快捷交通连接。积极保护城市山体、水体等原生态，注重水系连通，加强城镇建设与风景名胜的衔接。“依托洞庭湖山水独特风光，利用滨水资源优势，体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，融入传统、现代要素，让城市融入自然，营造具有洞庭山水特色和湖乡人文特质的城镇风貌，”[4]打造显山露水、城水相依、城山相偎，人与自然高度融合的特色城镇。

2.塑造绿色生态村庄。深入推进新农村建设，全面改善农村生产生活条件，加快美丽乡村建设。按照庭院化、景观化、标准化要求，引导散居农户集中居住。加强基础设施和公共服务设施建设，因地制宜发展农村集镇。加强农村人居环境治理，保障农村基本生活条件，开展村庄环境整治，推进宜居乡村建设。重视农村历史文化保护与传承，对湘楚民俗文化进行整理发掘和抢救保护，对富有特色的古村落、古建筑群等加强修复，努力保留村庄原始风貌。

3.繁荣湘楚历史文化。加强湖湘文化、荆楚文化遗产保护与合理利用，保护洞庭湖区生态文化资源的多样性、原真性和完整性。加强全国大遗址荆州片区保护、澧阳平原大遗址保护和考古遗址公园建设。支持文化遗址、革命遗迹、名人故居及历史文化名镇名村保护建设。加强茶文化、桃花源、洞庭渔歌、马山民歌等非物质文化遗产保护利用，加大常德丝弦、花鼓戏、荆河戏、巴陵戏等优秀地方剧种的保护传承。做好申报世界自然和文化遗产的基础工作，重点推进荆州城墙世界文化遗产申报进程。加快发展文博会展业，推进荆州博物院、大湖博物馆、湖湘文化博物馆、荆江抗洪文化博物馆等建设。扶持文化创意产业发展，加快屈子文化园、荆州文博园等文化基地建设。

[1]新华社.国家新型城镇化规划(2014－2020 年)[EB/OL].中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.

[2]宿丽霞等.水源保护区生态补偿机制运行的影响因素——以北京市密云水库为例[J].技术经济，2012，(11).

[3]新华社.2013 年中央城镇化工作会议公报[EB/OL].中国民主促进会官方网站，http：//www.mj.org.cn/zsjs/content/2014-01/21/content_132320_all.htm#content_3.

[4]国家发展改革委.洞庭湖生态经济区规划[EB/OL].国家发展改革委官网，http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201405/W020140512603573691700.pdf.