国家治理视域下推进乡村治理现代化的思考——以长沙县为例

全建业

(中共长沙县委党校，湖南 长沙 410000)

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新命题，彰显了党和政府治国理政理念的大变革。治理体系说明它不是哪一方面的单兵突进，而是包括政治、经济、社会、文化、生态等在内的全方位的提升。“治理”与“管理”一字之差，内涵却相隔甚远，它所强调的是社会治理主体的多元和社会公众的广泛参与。近年来，长沙县立足实际，积极探索了“三带工程”、“村民议事会”、“乐和乡村”等富有地方特色的经验做法。虽然这些具体实践在乡村治理中各有侧重，但都蕴含着乡村治理的内在逻辑——乡村社会的重建，这也是众多学者研究乡村治理的基本思路。

一、长沙县乡村治理的背景

长沙县别称“星沙”，自古为“三湘首善”，位于湖南省东部，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的核心地带，是省会长沙市东部的近郊县在全国中小城市综合实力百强县排名中，位列第。7 位。全县总面积1997 平方千米，总人口97.9 万人(2010 年)。全县共辖7 街道17 镇。近年来，长沙县按照“城乡一体”方向，开展“村级治理”探索，启动“乐和乡村”建设，正逐步形成政府治理、社会自我调节、村民自治良性互动的现代乡村治理体系。毋庸置疑，长沙县乡村治理也在国家政策的大背景下进行的，乡绅治理、人民公社、乡政村治等治理模式在长沙县不同历史阶段都有体现。然而，长沙县作为湖南经济发展的“领头羊”，在乡村治理过程中也有别于其它地方的一些做法，比如三带工程、新型村级治理、乐和乡村等等。这些乡村治理措施不是领导人臆想产生的，而是在长沙县经济社会发展到一定阶段的必须之举。

1.城乡一体化发展加速推进。纵观全国，为了工业化、城镇化，不惜从农村汲取资源，政府行政力量的干预造成了较大的城乡差距。城乡差距的拉大决定了不可能再度剥夺农民的利益，城乡一体势在必行。近年来长沙县构建了“10+2”城乡一体化试点格局，安排专项资金加速城乡统筹发展。该县在加速推进城乡一体过程中，新情况新问题相伴而生，原来过于行政化的村民委员会已经很难适应新的历史变化和任务要求，亟须改革乡村治理体制，唤起农民觉醒，让进城农民成为“新市民”，让留地农民成为“新农民”，以适应城乡一体化发展浪潮。

2.乡村经济发展方式加快转变。近年来，长沙县在转方式、调结构的力度不断加大，传统乡村经济发展模式已经发生了深刻变化。“国家级现代农业创新示范区”推进农业管理体制创新，“科技特派员项目”加速了农业科技创新，农民专业合作社的迅速普及促进了规模生产与产业化经营，茶叶、蔬菜、花卉苗木等生态农业的发展带动了乡村旅游业的迅速崛起。这些直接提升了农民的收入，2014年长沙县农民人均收入20786 元，部分村农民人均收入已超过4 万元。在乡村经济飞速发展、发展方式加快转变的过程中，乡村治理面临的机遇与挑战并存，特别是在“南工北农”布局下，经济较为发达的南部乡镇在乡村治理中呈现复杂局面，迫切要求从制度设计和具体措施上进行乡村治理改革，以适应快速发展的经济社会形势。

3.乡村社会结构深刻变化。长沙县能够挺进全国百强县前10 强，工业无疑是最大的功臣。长沙县虽然在发展工业的过程中，没有像国内很多地区一样一味地靠汲取农村资源而获得发展基础。但是在工业强县、城镇化加速推进的过程中，乡村社会结构和秩序同样发生着前所未有的变迁。一是农村人口结构失衡。全国“386199”部队驻守农村的现象在长沙县也不同程度的存在，大量农村青壮年劳动力“流入”城市。特别是在农业现代化推进中，科技人才、经营人才、管理人才严重缺乏。二是社会组织增多。近几年来，长沙县民间组织增速较快，网络了近十万会员，涉及经济和社会生活多个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖面较广的非政府组织体系。

4.农村利益格局深刻调整。经过30 多年的村民自治，尤其是在信息化的时代，农民的利益和权利意识越来越强，通过法律来维护自己合法权益的事屡见不鲜。虽然农民维权意识、民主意识在不断增强，但是维权能力没有得到相应提高。再加上受“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”思维定势的影响，很多人热衷于信访不信法，热衷于用过激手段制造影响，争取自身利益最大化。另外，近年来，农村不再是单一的农业劳动者，农村社会出现外来农民工、乡村管理者、个体工商户、私营企业主等不同阶层，各阶层之间的差异日趋明显，对政治和经济方面也有着不同诉求。这种利益格局的深刻调整对乡村治理也提出了更高的要求。

二、长沙县乡村治理的做法

2009 年以来长沙县以“三个共同”为理念，以“三个共享”为目标，积极推进城乡一体化建设，协同推进农村基层民主建设与扩权强镇改革，努力探索村级治理试点，客观上推动了长沙县乡村治理的深入开展。通过实行以党组织领导、村民代表大会(议事会)决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、社会组织参与协同，党的领导与村民自治有机统一的新型乡村治理运行方式。

1.以“基层党建”为核心，发挥村党组织领导作用。相比民国时期乡村治理的二元结构(政府、民间)，现在已形成三元治理(政府、政党、民间)，共产党成为了乡村治理权威，在乡村治理中发挥了不可或缺的作用。就如同“支部建在连上”一样，“支部建在村上”对于维护农村稳定意义非凡。长沙县在实践乡村治理过程中，一直把“党建”作为核心，充分发挥了村党组织的领导核心作用。比如，长沙县实施的“三带工程”(以城带乡、以上带下，以强带弱)强化了党建服务功能，村级班子的凝聚力和战斗力显著增强，人民群众建设新农村的热情高涨，推动了农村经济社会事业的新发展；实施的“党建强村富民工程”，探索出“党支部+合作社+科技特派员”新模式，从强组织、强队伍、强经济等方面大手笔、大气魄推进农村基层组织建设，为乡村治理提供了经济、人才保障。

2.以“村民议事会”为基点，构建新型村级治理模式。乡村治理其实就是动员乡村一切力量参与建设和管理，其核心就是政府、社会、村民之间的有效沟通，这是实现善治的主要指标之一。而村民议事会作为农民利益的“代理者”、村委会行政化倾向的“矫正者”和农村社会矛盾的“化解者”，能够有效承担乡村治理中的沟通功能。基于此，2013年5 月，长沙县出台了《关于全县推行村民议事会制度的意见》，决定在全县范围内推行以村民会议为村最高决策机构的村民自治机制。从实践来看，“村民议事会”作为常设机构开展工作，通过定期或不定期召开村民议事会，积极参与村级事务，在关乎村民切身利益的公路整修、水利建设、会议室改造、村级绿化建设等方面发挥了显著作用，促进村级工作的顺利开展。

3.以“乐和乡村”为平台，重建传统自然乡村组织。近年来，长沙县一直在加大对三农的投入，新增财政收入的70%用于民生。但是，人民群众的满意度、幸福感并没有随着政府包揽和收入的增加而同步提升。究其原因就在于，目前科层化的“乡政村治”体系办得了“大事”，办不了“小事”，有些琐碎的农村社会矛盾很难通过党政权威去解决。因此，长沙县借助于北京地球村组织推行“乐和乡村”建设，通过党政主导、社工服务、乡村自助的模式，重建自然社区组织，实施三事分流(大事政府做，小事村社办，私事自己办)，提升群众自治能力。目前，“乐和乡村”试点已从5 个村扩展到48 个村。从试点情况来看，“乐和乡村”理念在示范村得到了有效传播并获得了一定程度的认同，“乐和互助会”相继成立，“乐和大院”正在推进，村民祥和氛围逐步形成，基层政权质量、党和政府的威信在不断提升。

4.以“实现善治”为目标，稳步推进相关配套改革。一是试水扩权强镇。回顾乡村治理历史，单纯的自治和官治都是不现实的，农村社会治理既要有自治的生态，也需要国家权力的介入。因此，长沙县从2010 年开始探索扩权强镇，解决乡镇权责不对等的问题，让乡镇政府更好为农村社会提供更好的公共服务。二是探索市民下乡。近年来，长沙县在开慧镇试点市民下乡，把有文化、有实力、有需求的城里人吸引到小村镇去定居，以此“盘活”农村。三是探索城乡一体新模式。长沙县以浔龙河生态小镇项目为试点，通过社会资本下乡、土地集中流转、农民集中居住，在保持地缘原貌的基础上，实现农村就地城镇化。特别尝试开展土地增减挂钩和异地置换工作，盘活了当地土地资源，创造了村级治理的“浔龙河模式”。

三、长沙县乡村治理面临的困境

长沙县的乡村治理是“乡政村治”模式下的一个缩影，其推进过程中面临的困境既有国情共性，也有县情特点。

1.乡镇政权治理能力下降。乡镇作为国家最基层政权，在乡村治理中承担着不可或缺的主导作用。但是在社会转型的特殊时期，尤其是长沙县作为工业强县正在寻求经济发展转型之际，乡镇在乡村治理中面临着“角色困境”和存在“选择性治理”倾向，在提供公共服务和建设美丽乡村上有些力不从心。虽然长沙县在政绩考核中实施“南工北农”分类考核，提高了考核的科学性，但少数乡镇干部仍然存在热衷于招商引资，消极于社会治理；把经济发展当作刚性任务，而把公共服务视为弹性需求。当然，乡镇政权治理能力下降最根本原因还在于权责不对等，导致乡镇在对镇域内的教育、文化、环保等社会事业鞭长莫及。

2.党组织的领导作用偏向。《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”目前长沙县有农村党支部187 个、社区党支部81 个。“三带工程”的实施树立了许多“能人治村”的典型，发挥了党在乡村治理中的领导核心作用。但是，有少数村级党员干部受党管一切思想的影响，将“党发挥领导核心作用”片面认为村里一切事情应该是党支部说了算，甚至演化成支部书记说了算。这种村党支部包办村委会工作的做法，使党组织的领导核心作用偏向，违背了村民自治精神，扼杀了村民积极性，甚至会导致村民自治名存实亡。为有效缓解村支两委的关系，长沙县推行村支书和村主任“一肩挑”。“一肩挑”确实能克服“两委”内部耗损，但从长期来看容易造成一人独断专行，同样会使党组织领导核心作用偏离立法初衷。

3.村委会的自治功能弱化。《村组法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”法律虽然明确要求乡镇不得干预村民自治范围内的事项，但实际上村民自治范围内的许多工作必须依赖乡镇直接参与才能完成。再加上村委会成员的工资、办公经费等都需要财政拨款，要求村干部必须与乡镇保持一致就变得理所当然。《村组法》对乡、村两级权责规定的过于笼统和权责分界不清，使得上级插手现象难以避免。据调查显示，长沙县村干部应付乡镇党委政府安排的工作所花精力达到90%以上。可见村民委员会行政化倾向比较严重，自治功能弱化已是不争实事。

4.村民自我意识比较严重。长沙县作为中西部第一县，老百姓生活较为殷实，但人们对物质、精神方面的需求越来越高。长沙县在满足人民群众日益增长的物质文化需求的过程中，村民自我意识比较严重，主要表现为两个“突出”。一是村民权利和义务的“二重性”依然突出。村民主动参与村民自治管理的积极性不高，事不关己高高挂起的现象比较普遍。甚至少数村民不管决策对全村有多大的长远利益，只要影响到自身利益就一律反对。这种只注重既得利益，不愿承担相应义务的意识，影响着社会主义新农村建设的健康发展。二是村民小农意识依然突出。虽然长沙县经济发展迅速，得益于98 万长沙县人的思想解放和奋力实干，但农民小农经济意识依然突出。在推进城镇化和新农村建设过程中，农民求稳、怕变的保守性，患得患失、平均主义为特点的观念体系阻碍着现代农业的快速转型，影响着乡村治理。

四、推进乡村治理现代化的几点思考

乡村治理无论是官治还是自治，亦或两者结合，最终目的都是为了实现善治：即通过政府、社会、民众的合作，实现公共利益最大化。具体来说就是要通过治理提升农民福利水平，促进乡村社会乃至中国社会的稳定，为实现全面小康和中国梦奠定基础。这本身就是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

1.理顺乡村、两委关系，强化村级自治功能。在“乡政村治”模式下，存在乡镇操控村干部选举、以行政命令代替村民会议决策和利用“村财乡管”控制村委会等现象，致使村委会成为乡镇政府的“行政附庸”，弱化了村民自治。为此，需要通过完善《村组法》，科学界定乡镇政府、村党支部和村委会的职能权限，进一步规范乡村关系。一是明确乡镇政府对村委会的指导范围和方式。目前《村组法》对乡镇对村委会的指导规定太过原则，缺乏操作性。亟需通过完善法律或出台细则，明确乡镇政府在哪些方面给予指导，并通过什么样的方式给予指导，改变乡镇干部将村委会当下级的惯性思维。二是理清村支两委的职能关系。当前对于村党支部的领导核心作用有两种模糊认识：第一种认识，党支部主要是抓党建；第二种认识，村支部应该包揽村里一切事务。其实，党支部不能搞以党代政，村委会也不是完全脱离党支部开展工作。两者应该是一个有机的整体，村委会通过党支部的把关定向履行职能，党支部通过村委会职能发挥将党的政策贯彻到村民自治之中。因此，要通过宣传教育等方式在镇村干部中澄清两种模糊认识，并以制度明确各自职责，防止乡村治理中党支部的越位和村委会的缺位。三是建立违反村民自治原则的责任追究机制。《村组法》对“乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定比较笼统。而且现实工作中，有些村民自治范围内的事情对乡镇政府存在依赖。为此，需要对干预村民自治的单位或个人进行问责，强化村民自治功能。

2.转变基层政府职能，提升乡镇治理能力。在乡村治理的历史长河中，无论是古代的皇权不下县，还是民国时期的乡村运动，亦或是如今的乡政村治，政府的重要作用从来都是不可替代的。相比部分学者提出的取消乡镇一级政府的改革，笔者更认同稳妥推进乡镇政府职能转变。乡镇政府要在乡村治理中扮演好引导者角色，必须真正把乡镇从压力型体制中剥离出来，将服务功能内化为乡镇在乡村治理中的动力。近年来，虽然“服务型政府”、“公共服务均等化”等已逐渐成为各级政府的共识，但是在财政支出上没有得到充分体现，经济建设依然是重头戏，公共服务仍然被边缘化，服务型政府建设任重道远。乡镇作为最基层政府，面临上级政府的绩效考核和群众需求提高的双重压力，再加上财权事权的严重不匹配，唯一能做的就是减少公共产品和服务的提供，严重弱化了乡镇的治理能力。为此，一方面要转变政府职能，让乡镇政府把工作重心转移到公共服务上来，尤其是要以服务者的心态和定位指导村委会工作。另一方面要扩权强镇。所扩之“权”，是指乡镇在公共服务、环境保护和社会治理上的自主权。也就是说扩权强镇必须建立在服务型政府的基础上，坚持权责对等原则进行扩权。比如建立健全财权与事权对等的基层财政体制，保障公共产品和服务的顺利提供，以此提升乡镇在乡村治理中的力度和深度。

3.重塑传统乡贤文化，唤醒村民参与治理意识。有专家指出：改进社会管理不如改进社会服务，改进社会服务不如推进社会参与。勿须讳言，当前公民主体意识、参与意识的缺乏影响了村民自治的效果。村民参与村级事务积极性不强不外乎两点原因：一是村务与村民利益无关；二是村民找不到被尊重感。在乡村治理中，如果没有公民的积极参与，最多只能是善政，而不会有善治。为此，要激发村民参与村级事务甚至公益事业的积极性，必须找到集体利益与个人利益的契合点和保证民主参与的有效性。一是借鉴“上虞乡贤”，发挥乡贤榜样作用。相对公共利益，村民只关注个人利益和家庭利益是可以理解的。除了通过教育培训增强农民公共意识外，还可以学习上虞的“乡贤回乡”经验，重塑传统乡贤文化，通过发挥乡贤的榜样作用，借助乡规民约，潜移默化地影响并培养村民的公共精神，让村民由重视个人利益和家庭利益的转而关注整体利益，从而推动整个社会经济文化的和谐发展。二是推广“乐和乡村”建设，唤醒村民责任担当。如果说梁漱溟和晏阳初的乡村运动是为了提升村民素质，培养乡村治理人才的话。那么廖晓义在长沙县实施的“乐和乡村”建设就是重建自然乡村组织，重塑传统乡村文化，通过乐和治理、乐和生计、乐和礼义、乐和人居、乐和养生唤醒村民责任意识，通过三事分流唤醒责任担当。对于城镇化中的乡村，有必要构建类似“乐和乡村”项目(乐和社工站、乐和互助会、乐和联席会)的基层治理构架，找到现代公共治理规则与传统礼俗的最佳平衡点。三是完善“村民议事会”，拓展村民政治参与途径。三年一次的村委会选举，不足以锤炼村民的民主意识。为此，要建立常态化参与机制，特别是要完善村民议事会，搭建村民参与民主决策的平台，满足村民的政治参与需求，从根本上杜绝村民在面对事关公共利益大事件的集体失声，从而提高村民参与村级事务的积极性和主动性。

4.培育涉农社会组织，弥补政府乡村治理不足。从“管理”到“治理”的核心变化就是一元主体到多元主体的转变，也就意味着社会组织在乡村治理中将扮演重要角色，承担更多的责任。社会组织可以是当地农民自发形成(如农民专业合作社、各种协会)，也可以是政府扶持(如村民议事会)。它们在连接农民、市场、政府方面存在着独特的优势。比如，农民专业合作社可以充分发挥互助合作的优势，提高农民抵御风险的能力，从而保障乡村治理效果；相对分散的维权行为，农民维权组织可以提升农民参与公共事务的能力和意愿。有组织的维权不是给政府添乱，而是为政府解难，是维护乡村稳定和谐的重要力量。从乡村治理角度来看，培养乡村社会组织首先是完善培育涉农社会组织的政策。政策的制定是建立在对社会组织作用的理性认识和对社会组织内涵的准确把握之上，确保政策不偏离扶持农民的目标。其次是营造有助于社会组织生存和发展的社会环境。比如要加大清理假农民专业合作社的力度，防止龙头企业、行业协会挂农民合作社的牌子而套取政策资金。最后是引进、培养外部协作者。农民自发形成的社会组织，限于知识、信息和经验的缺乏，特别需要外部人才的帮助与指导。比如章程的制定、政策法规障碍的化解等等。同时，政府还要利用各级培训机构加大农村人才培养力度，特别是农民专业合作社人才的培养，提升社会组织的专业水平，真正发挥社会组织在乡村治理中的作用。