促进县域发展的思考*——基于攸县的调研

艾医卫，张 波

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

“郡县治，天下安。”县域是我国整个社会的一个基础层级和重要组成部分，既是城市和农村的结合部，又是工业与农业的交汇点，也是宏观与微观的衔接处。“小康不小康，关键看老乡。”能否全面建成小康社会，关键在于县乡村的发展。因此，加快县域经济社会发展，对于推进我国全面建成小康社会，具有十分重要的意义。为此，笔者结合攸县实际，对县域发展进行了一些探索性思考。

一、理念创新是统领

“问渠哪得清如水，为有源头活水来。”理念是灵魂、是统帅，只有理念的创新，才会带来理论的创新、制度的创新、管理的创新、经营的创新和机制的创新。实践证明，有什么样的发展理念，就有什么样的发展战略、发展模式、发展道路和发展成果，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。

近些年来，攸县针对工业化水平偏低、城市化水平滞后、经济外向度不高等发展的阶段性特征，按照科学发展观的要求，提出了兴工强县观、创业创新观、民生保障观、生态环境观、民主法制观、大众公共观等10 个观念和提炼了“厚德从善、崇文重教、诚信守法、尚勤敢超”为表述语的攸县精神。这既是一种理念，引领全县干群围绕“五年倍增、争创一流”的工作目标大步迈进；也是一个号角，吹响了全县各级党员干部加强作风建设、积极投身经济社会发展浪潮的集结号，在全县上下营造了干部争干事业、能人争办企业、百姓争创家业的浓厚社会氛围，县域经济综合实力连续8 年保持全省十强地位。因此，县域要发展，理念就必须破旧立新，不仅要敢于破除旧思想，更要善于结合县域实际树立先进的理念。

二、人才管理是根本

国以才立，政以才治，业以才兴。人才是经济社会发展的动力之源，随着科学技术的迅猛发展，经济全球化日益加快，人才在现代社会发展中的地位更加突出。科学发展观的核心是以人为本，学习实践科学发展观就要理解人才、尊重人才、爱护人才、培育人才、用好人才。作为县域发展的主要人才力量即公务员、经营管理人才、专业技术人才，如何发掘并发挥其主观能动性，是当前县域发展面临的重要课题。

(一)坚持约束管理与激励激发相结合。干部作为国家公共行政和社会公共管理的实施者，其积极性的发挥直接影响着政府实施行政管理和提供社会服务的效果。要注重在制度和机制建设上下功夫，进一步提升科学发展和管理的水平，才能管得更有效、更持久。要充分发挥干部作用，一方面要加强约束管理，重点把制度建设作为一项经常性、基础性、关键性工作来抓，逐步形成了按制度办事、靠制度管人的机制，促使干部不敢懈怠、不敢腐败、不敢专权、不敢失责，守住做人从政为官底线。另一方面，要注重激励激发，用各种有效的方法去调动干部的积极性和创造性，促使干部“想做事、勤谋事、争干事”。

(二)坚持人才培养与人才使用相结合。干事创业，关键在人。人才支撑发展，发展孕育人才。区域的发展，最需要的就是人才，最关键的是使区域保持人才资源优势。但是，在现实的社会生活中，受到地域、经济能力、社会政治、文化等多种因素的制约，县域所拥有的人才资源往往是有限的，其人力资源的综合水平也较难在本领域中占据最高位置。加快县域发展，关键在于培养和使用好人才。要树立人人都可以成才的观念，从重点培养人的学习能力和实践能力，着力提高人的创新能力入手，加大人才资源能力建设的力度，促进人才在实践中不断地增长知识，提升能力水平。要树立使用人才是旗帜、是导向的观念，千方百计做好发现、集聚人才的工作，确保人才引得进、留得住、用得好，努力形成竞争择优、人尽其才、能上能下、充满活力的选人用人机制，促进人才脱颖而出，为县域的发展提供强有力的人才支撑。

(三)坚持重视显绩与关注潜能相结合。人才是有关政策的倡导制定者、龙头企业的经营管理者、核心技术的引进创造者、主要营销市场的开拓者，他们在很大程度上影响或决定着经济社会的发展方向、发展速度、发展效益。县域管理者一方面要充分看到人才为县域发展带来的成果、实绩、贡献和效益，并根据激励机制坚决兑现奖励，致力于调动人才的积极性、主动性、创造性，让一切创造财富的源泉充分涌流。另一方面，要关注人才潜能的开发，坚持学用一致、学以致用的原则，做到人尽其才，才尽其用；坚持因才施用的原则，使人才各得其所，各显其功，有用武之地；坚持用当其时的原则，充分利用人才的“黄金期”，在他们精力最充沛、创造力最旺盛的时候用他们，使其尽可能多做贡献，多释放能量。

三、内涵发展是关键

县域要实现发展，必须以科学发展观为指导，正确认识和全面把握其内涵，选择适合自身实际，靠内需和内生的自我创新的发展模式，确定科学合理的战略目标，建立综合的科学发展的指标评价体系，并完善相关的制度设计和政策协调机制。

(一)立足现实基础。“知人者智，自知者明。”要在这个竞争激烈的社会中生存和壮大，前提是能清醒地认识自我。不少县(市)在发展定位方面忽视本地自然条件、经济基础、文化背景等因素，选择了一些不具有当地比较优势的发展项目，尤其是在一些经济欠发达的地区，为了尽快改善当地经济状况，盲目上马短、平、快的发展项目，缺乏对县域现实基础的深入研究，导致本地的发展重心定位不准，严重制约了县域的健康发展。因此，县域的发展必须立足现实基础，充分发挥优势和潜在的能力，并营造良好的发展环境，提高县域竞争力。

(二)发掘特色优势。特色就是优势，特色就是竞争力。在区域经济竞争日趋激烈的新形势下，县域发展必须客观、全面、发展地分析县域资源状况，从战略的高度、以宽阔的视野进行优势比较，充分挖掘人无我有、人有我优的资源优势，找准资源优势与经济发展现实和潜在的结合点，扬长避短，取长补短，走一条适合自身实际的发展道路。攸县结合县域实际，依托煤矿、铁矿、旅游等资源优势和“攸县麻鸭”、“皇图岭豆腐”等品牌优势，明确产业定位，突出地方特色，使其成为县域经济发展的支撑点，走出一条县域经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化的县域经济发展之路。该县拉子豆制品有限公司生产的攸县香干作为湖南省潇湘华天湘菜系列的原材料，亮相2010 年上海“世博会”。该公司获得了两项发明专利，荣获省供销合作系统产品展销会银奖。攸县香干香飘“世博会”，该县县委、县政府对本土品牌高度重视，给予资金、技术等方面的支持的结果。与香干齐名的还有攸县麻鸭、攸县的士、炎洣神米粉……这些本土品牌在政府的扶持下不断壮大。省政府新设专项资金对特色县域经济重点扶持，每个特色县域经济重点县3 年内将得到不低于3 亿元的省级财政资金扶持，已扶持第一、二轮特色县域经济重点县18 个。可以预期，在省政府政策支持下，湖南县域特色经济将做大做强做优。

(三)注重自主创新。增强自主创新能力，提高资源利用效率，是实现县域发展目标的根本出路。增强自主创新能力是优化产业结构、提高产业竞争力、推进产业升级的中心环节。特色经济是以资源优势为基础的，但在通常情况下，资源优势并非就能转化为经济优势。同时，培育支柱产业和延伸产业链不仅仅是数量的扩张和项目的增多，更重要的是技术上的高层次，产品的高附加值，尤其是支柱产业和核心企业、核心产品的高科技含量。因此，一方面要根据特色产业的发展引进相应的新技术进行原料的深度开发，延伸产业链，提高产品的附加值；另一方面要根据产业的发展培育自立创新能力，形成核心竞争力，扩大产品的市场占有率，使资源优势转化为经济优势。攸县政府开全省先河由县财政牵头设立专利成果转化专项资金，鼓励引导专利成果的转化。在攸县政府的示范影响和建议推动下，湖南省设立科技成果转化引导基金和贷款风险补偿资金，鼓励银行设立科技支行，建立政府、银行、企业风险分担机制，引导各类社会资本支持科技创新。

四、公共服务是本质

政府职能问题是政府管理的核心问题，社会主义市场经济条件下政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。其中经济调节、市场监管、社会管理本质上也是一种公共服务，即为公民、法人提供良好秩序和环境。因此，政府应尽快从经济建设和管制型政府转向服务型政府。

攸县一直在努力建设服务型政府，全县各级领导干部强化领导就是服务、管理就是服务的意识，牢固树立所有部门都是服务部门、所有岗位都是服务岗位、所有干部都是服务员的观念，切实把服务大局、服务企业、服务基层、服务群众融入政府工作的方方面面，为群众、纳税人、创业者提供优质的公共服务。

(一)优化环境，服务企业。“优势在矿产、潜力在园区、出路在工业、希望在招商、关键在环境。”攸县县委、县政府清楚地认识到优化环境是攸县招商引资，发展工业的关键所在。面对宏观经济形势严峻复杂、煤炭价格持续下跌、经济下行压力不断加大等少有的困难局面，始终保持定力、坚持精准发力，大力实施“百家工业企业三年成长计划”，加快县域经济崛起。

(二)关注民生，服务大众。“任何时候，群众冷暖我们决不能忘记，民间疾苦我们决不能漠视，宁可少买几辆车、少建几栋楼，也要尽力解决好老百姓的切身利益问题，让和煦的阳光照耀社会每一个角落，温暖全县每一个家庭！”这是时任攸县县长(现任县委书记)胡湘之在县人大会上许下的庄严承诺。攸县县委、政府坚持民生主导，切实把城乡居民生活困难的解决程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的满足程度，空气、水源、土地等环境状况的改善程度(简称“民生四度”)作为对各级领导干部政绩考核的硬性约束指标，在决策和执行中以民众需求为出发点，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。以小康攸县三年冲刺计划为总抓手，加快解决群众反映最强烈、最迫切的问题，民生工作的针对性、实效性和可持续性不断增强。例如攸县在全国首创“十元钱看病、十分钟就医”的“双十模式”，改革新农合支付方式，实行总额包干模式，有效解决农村“看病难、看病贵”的难题。连续8 年未出现较大及以上安全事故，公众安全感测评连续两年居全省前10，2015 上半年测评排名第一。

(三)强化基层，服务农村。千条线万条线落实在基层第一线。村级班子是农村工作的基石、战斗的堡垒，处于改革发展稳定的第一线，担负着把党的路线方针政策落实到基层的重要使命。抓好村级班子建设，对于农村各项工作的顺利开展具有十分重要的意义。近些年来，攸县积极探索村级组织运行和管理机制，通过制订《攸县村级组织工作规则》，对村级组织的基本组织体系、基本职责任务、基本管理制度、基本工作方法、基本待遇保障等“五基”内容进行系统规范和具体细化，有力提升了全县村级组织规范化建设水平。目前，该县村级组织活动阵地建设基本达到了“八个一”要求，即：1个远程教育室、1 个固定的党务和村务公开栏、1个图书室、1 个老年活动室、1 个室外健身场所、1个乡村大舞台、1 个卫生室和计生服务中心、1 个小型超市。

攸县重视农业生产。攸县被正式列为湖南省产粮大县，并跻身《全国新增1000 亿斤粮食产量规划》南方核心区和国家综合开发做大做强粮食产业项目重点县。推进土地流转，大力发展规模农业、高效农业、优质农业。该县正以农业产业化为重点，打造现代农业和生态农业基地，加快农业转型发展。并以建设现代农业和生态农业基地为目标，大力推进农业结构战略性调整，由传统农业向现代农业、生态农业转型。

五、统筹兼顾是艺术

统筹兼顾是科学发展观的根本要求，是各种关系的不断整合、不断优化和不断协调的过程。美国经济学家艾尔伯特·赫希曼提出了经济学“木桶理论”：一个木桶能装多少水不是决定于最长的那块木板有多高，而是最短的那块木板。而这个原理一般要求某个方面不要出现短腿现象。如果发展是一只木桶的话，千万不要让一块短板阻挡脚步，限制自己发展。因此，县域发展必须用“木桶理论”来指导自己的行为，推动各项事业全面发展。

(一)着力解决城乡发展不统一的问题。长期以来，我国不少地方没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，出现城市和农村管理两元化格局，其结果是城市发展较快，而农村发展滞后特别是乡村公共服务严重短缺，目前城乡发展很不平衡，城乡差距依然很大。全面建成小康社会任务艰巨，重点应放在县乡村。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。当务之急是，大力推进新型城镇化，实现由城市优先发展向城乡互补协调发展转型，由数量增长型城镇化向质量提高型城镇化转型，由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇化转型，不断完善县乡城镇功能。统筹城乡发展，是一项关乎全社会的复杂的系统工程，涉及到城乡规划、基础设施、土地制度、社会保障、人口管理、文化教育等各个领域。因此，要求领导干部在思想上、行为上加以重视和规范，在政策制定、工作安排、财政分配、人员配备上统筹城乡发展。攸县县委政府结合实际，以科学发展观为指导，以“主攻县城、抓好乡镇、带动村庄、辐射农户”为思路，按照“城乡统筹、环境同治、协调发展”的工作思路，以“四创四化”为抓手，加快推进新型城镇化建设。

(二)致力解决经济发展与环境保护不同步的问题。环境保护不仅是人类生存的基础，而且是经济发展的后劲所在。随着能源供应、自然资源和生态环境等问题日益突出，环保对经济发展的约束越来越大，粗放型的县域经济增长越来越难以为继。党的十七大将环境保护作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，提出要增强发展的协调性、转变发展方式，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现经济的跨越发展。这就要求县域的可持续发展要创新发展思路，避免走以破坏环境来发展经济的老路，实现经济与环境双赢。

(三)尽力解决经济与社会发展不协调的问题。发展的最终目的是不断满足人的需求。过去，我们过度偏重经济发展，而在一定程度上忽视了社会发展，从而导致物质财富的不断增长并不能有效地满足人民群众的多样化需求。因此，在发展的过程中，要着力转变“重经济，轻社会”的观念，致力解决经济社会不协调的问题，促进经济社会健康协调发展。攸县在加快经济建设的同时，也注重在社会管理和公共服务方面的投入。例如自2009 年以来，攸县20 个乡镇都建有宣传文化中心，在乡村、社区共扶持和发展了一大批宣传文化中心户，建成了100 个乡村大舞台文化服务点和185 家农家书屋，为送戏、送电影、送图书、送医药、送科技知识提供了重要的平台。

科学发展，县为基础；社会和谐，县是关键；县域稳则国家稳，县域强则国家强。过去在县域竞争力的实证性研究上过于重视经济竞争力评价，而忽略对社会和谐发展的考量，浪费土地、污染环境、损害民生等问题时有发生。思想观念的转变是思维创新的前提和基础，唯有不断转变观念，才能带动发展模式的转变和体制机制的创新，推动科学发展。攸县把“促进攸县发展十条观念”作为落实科学发展观的重要内容；把预安销号制度和绩酬挂钩办法作为推进工作落实的抓手、提升执行力的响鞭，并不断加以完善和规范，使之成为了全县各级各部门长期坚持的有效工作方法。这种好的领导方略、好的制度安排、好的干部作风、好的发展环境，促进了攸县经济社会又好又快地发展，确实值得借鉴推广。