构建城市民族工作的“嵌入式治理”模式

沈桂萍

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

随着我国城市化进程的快速发展，大量边疆和农村少数民族人口进入内地、进入城市，推进了城市民族工作新发展。党的十八大以后，我国户籍制度改革提速，这将进一步推动农村和边远农牧民向城市迁移，少数民族人口流入城市的规模也将更大，城市民族工作面临着新形势、新挑战。如何在做好世居少数民族工作的同时，切实推动少数民族流动人口城市融入已经成为当前和今后一段时期的重要任务。习近平总书记在第四次中央民族工作会议上提出要建立嵌入式社会结构和社区环境，对创新城市民族工作具有重要指导意义。

一、构建城市民族工作“嵌入式治理”模式的必要性

所谓民族工作的“嵌入式治理”模式，是指以中华民族多元一体理论为指导，以各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为目标，以法治为基础，破解民族相对聚居造成的社会区隔和发展不平衡，推动各民族相互嵌入式的就业、就学、居住、社会交往等，保障各民族公民合法权益的民族工作战略。随着城市化进程的发展，城市社会的民族结构越来越多元，各民族间居住、就学、经济和文化活动等相互嵌入程度越来越深入，对嵌入式民族治理提出新要求。

（一）各民族的经济依存度日益深化

城市化使得各民族混合就业范围扩大，经济交流程度加深，各民族利益共同体已经形成。改革开放以来，由于市场体制、资源配置和劳动力组合的需要，边疆和农村少数民族人口大量涌入城市，一是向民族地区的大中城市聚集，二是向全国性中心城市聚集，三是向东南部沿海城市聚集。据不完全统计，2010年以来，我国每年有进城务工的少数民族流动人口4000多万。北京市每年有30余万少数民族流动人口，广东省每年有260万少数民族流动人口，深圳市有101万非户籍常住少数民族人口。少数民族流动人口进入城市，成为城市各项建设的重要劳动力来源，城市各民族建立了新型业缘关系，不论是世居的还是新进入城市的，不论是常住的还是非常住的，各民族公民都在统一的城市经济体中，在共同的市场法则之下，开展经济交流合作，这种经济交流与合作的领域越来越全面，合作程度越来越深化，不仅推动边疆与内地市场、资源和劳动力的紧密联系，推动边疆与内地城市经济的一体化，而且大大深化各民族“你中有我，我中有你”的利益共同体的广度和深度。顺应这一形势，城市民族工作必须推动各民族共同参与城市现代化建设的各领域，努力构建各民族公民一体遵循的公平竞争的市场环境，保障各民族公民合法经济权益，妥善处理各民族经济交往纠纷，扶持和帮助各民族劳动力有效融入城市各项产业，帮助少数民族外来人口从经济上更好地完成城市化进程，从而顺利推动广大少数民族农牧民向现代产业工人、现代经济人转变。

（二）城市各民族文化交融性日益深化

城市化使得文化多样性、文化共享性成为主要特色，为嵌入式文化治理提供文化基础。大量边疆、农村少数民族农牧民进入城市的同时，也使边疆文化、少数民族文化、农村传统文化进入城市社会生活。城市语言文字、民风民俗、宗教信仰日益多样，这些传统文化、边疆文化、少数民族文化与城市现代文化既交相辉映，也交流碰撞。与此同时，城市传播渠道的多样性和对外联系的广泛性，使各民族公民在饮食、服饰、节庆方面文化接触、碰撞也日益频繁，一方面彼此文化接纳、共享程度越来越深，另一方面，习俗差异导致的纠纷也日益增多。与此相对应，保护和传承各民族优秀传统文化，引导各民族传统习俗与城市现代文明协调，推动各民族文化习俗之间相互尊重、相互学习、相互接纳、相互欣赏、相互分享等嵌入式文化治理已经成为城市民族工作的重要任务。

（三）民族交往日益多层面化

城市化使民族分布空间格局日益散居，民族个体成员之间跨民族的社会交往日益深化。少数民族进入城市，形成了三类民族关系，一是同一民族相对聚居，以及衍生出相对紧密的民族内部关系；二是外来少数民族与世居少数民族之间“新旧”民族关系；三是少数民族与汉族之间的关系。这三种关系体现于城市各民族大杂居小聚居的交错居住格局之中，形成相互交错、紧密联系的社区环境和社会环境。城市民族工作必须把握城市民族社会交往的特点，从城市社会建设整体需要出发，创建各民族公民相互嵌入的公共服务体系，使民族因素整合于一体化的社会建设之中，为各民族公民平等参与和分享诸如医疗、教育、社会保障、社区建设、计划生育等方面公共服务创造条件。

（四）各民族成员共同的公民身份日益突出

少数民族在从单一民族传统聚集地走向城市的过程中，或者离开民族自治地方走向非民族自治地方的城市以后，由过去的农民、牧民转变为城市公民。各民族成员共同的公民身份是第一身份，民族身份是从属于公民的第二身份。这就要求按照城市管理各项规章制度一视同仁地保障来自不同地区、具有不同民族身份的所有城市公民的各项合法权益，同时一视同仁地规约来自不同地区、具有不同民族身份的所有城市公民的社会行为。

在这种形势下，依法维护各民族公民合法权益日益成为少数民族人士和城市民族工作者的共识。各地在处理涉及少数民族的纠纷以及群体性事件，已经从改革开放初期主要使用行政手段，逐步走上法治途径，从花钱买平安走向各民族公民法律面前一律平等，依法解决各种事件的法治模式。共同的公民身份是依法维护权益的基本依据。

二、构建城市民族工作“嵌入式治理”模式的具体路径

1993年《城市民族工作条例》颁布，标志城市民族工作上升到国家治理的重要阶段。30多年来，有关城市民族工作的政策规范逐步完善、多部门协调、联动的工作机制逐步形成，服务与管理相结合，以服务促进管理的工作理念逐步确立，针对全体社会成员开展的各种形式的民族团结教育和创建活动已经使平等团结互助和谐的理念深入人心，这些为嵌入式治理打下良好基础。当前，我国已经进入各民族跨区域流动的历史活跃期。少数民族城市化过程，既是人口、经济、社会从传统的乡村社会转化为城市社会的过程，也是城乡各民族在经济、社会和文化等方面相互交融、全面整合、实现中华民族一体发展的过程，是增强中华民族共同体认同的过程，这是具有深远意义的过程。顺应这一时代趋势，构建城市民族工作“嵌入式”模式需要在以下几个方面进行布局。

（一）进一步完善多部门联动的嵌入式民族工作体系

嵌入式民族工作体系就是城市各个部门联动、共同开展民族工作的模式。过去几年来各地市职能部门基本承担起了面向少数民族开展各项业务工作，逐步建立了党委领导、政府负责，民族工作部门综合协调，城市管理部门如工商、城管、税务、公安等相关部门协同配合，人大政协监督检查，社会组织协助共同管理的城市民族工作机制；基本建立各城市区县、街道、社区、居委会上下联动的多级工作网络，少数民族人口流入地与流出地城市间民族工作协调机制、城际民族工作联系工作机制，以及城市民族因素矛盾协调处理联动机制等。这些工作机制有效保障了各民族公民合法权益，极大地推动少数民族流动人口的城市融入，推动城市民族关系的良性发展。应进一步完善以城市政府民族工作机构为中心，城市社会管理各要素共同参与的工作体制机制。从制度、工作方法、政策法规等多方面有效整合城市涉及民族因素社会管理各部门的权责和行动，在工作交叉中克服本位主义，减少和杜绝工作盲区，实现各部门在处理民族问题上的权力责任、义务政绩的统一。

（二）构建各民族互相潜入式从业结构

城市化推动城市产业结构转型升级，第二、第三产业比重日益上升，对劳动力综合素质要求更高更严格，需要从业人员不断提升自我就业能力。从我国近年来城市化发展进程看，流入城市的少数民族整体就业素质还很难适应这种要求，需要改变目前进入城市的少数民族普遍进入低端行业和居住在城乡结合部的状况，在少数民族流动人口自由择业的同时，根据城市产业布局和发展方向，开展有针对性的职业培训，提高少数民族流动人口多行业就业的劳动技能和就业能力，并有组织地进行规划，帮助他们从事不同行业的工作，实现就业的嵌入化，推动少数民族从业人员在全社会多领域就业的职业布局，避免单一民族集中从业产生的职业性族际隔阂。据调查，广东省各级政府以对口支援的方式，推动省内相关地市管理部门和企事业单位接纳一定数量来粤从业的维吾尔族，这是一个有益的尝试。

（三）构建各民族互相嵌入式的社区混合居住模式

城市社区居住格局的变化对族际关系将产生潜移默化的影响，居住相对隔离影响族际交往交流，不利于现代化和城市化对各民族成员社会融入的要求．当前，我国正在推进户籍制度改革，为外来少数民族群众融入城市提供了新的契机，要在尊重自由迁徙权的基础上，按照市场法则，制定适当的政策，对没有落户但已取得居住证的少数民族进城务工人员，符合条件的逐步纳入所在城市住房保障体系；对不符合住房保障条件的，用工企业要为他们提供符合安全卫生条件的共同居住场所。引导各民族自然流动，分散居住，交错居住，构建各民族混合居住的居住方式，使各语言、宗教信仰、风俗习惯不同的民族能够居住在一起，形成各民族毗邻而居的新型社区，在日常生活中，共同参加各种社交活动，交流各种信息，沟通各种问题，达到深入地相互交流，相互尊重，相互帮助，形成平等和睦相处的民族关系，不断增强城市公民认同，从而推动城市整个社会关系和睦和谐发展。

（四）构建各民族互相嵌入式的文化建设模式

首先，推动城市基本公共教育服务均等化，使城市各民族学生都能进入统一的社会教育机构。按照普及普惠的要求，建立以义务教育为核心、涵盖各民族义务教育服务体系；完善进城务工人员随迁子女、家庭经济困难学生和残疾学生的教育保障政策体系，基本建成服务全民的教育信息与资源共享平台，以此来缩小各民族享受教育资源的不平衡性。努力推动各级各类内地西藏（新疆）班学生有效渗入所在学校的各类班级与其他民族同学共同学习、娱乐和生活。不以行政手段建立单一民族学校，在我们的调研中，发现有的地方希望建立穆斯林幼儿园、回族学校、朝鲜族学校等单一民族的教育机构，这不利于各民族之间相互学习，也容易产生民族文化区隔，不符合现代社会发展的需要。

其次，要重视少数民族文化传承意愿。可以借鉴其他国家经验，以半官方的名义，开设其他形式的教育机构，如北京的朝鲜族可以以民间团体名义来开办义务教育时间外的朝鲜语学校，政府可适当予以支持。同时，在现有普通国民教育系统中适当加设少数民族文化课程，解决少数民族文化传承诉求和各民族文化学习交流的需要。要通过多种方式展示不同民族文化的优秀内涵，促进各民族文化相互学习交流。通过这些措施，在保障各民族文化合法权益的同时，实现超越民族界限的现代文化融入，推动各民族传统文化的现代化。

（五）构建各民族互相嵌入式的民族团结教育格局

民族团结教育的根本任务是增强全体社会成员中华民族共同体认同。要拓宽民族团结教育范围、内容和形式，既要教育汉族，也要教育少数民族，进一步着眼于各民族的国家意识、中华民族意识和各民族大团结意识，大力弘扬以爱国主义为核心的中华民族精神，弘扬各民族大团结大发展大繁荣的主旋律，引导全体社会成员从城市社会生活中体验并牢固树立“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各民族之间也互相离不开”的思想观念。要充分利用网络和现实学习、工作、生活的各种条件，在学校、社团、企事业单位、社区、家庭不同层面、不同领域全方位开展民族团结教育，形成纵横交错的民族团结教育网络，促进民族团结教育与增强中华民族认同感、增强城市认同感的教育相结合，不断增强各民族成员之间亲和力，促进社会安定，实现共同发展进步。