权力清单制度视野下政府治理法治化路径探析

张恩娜

（贵州大学，贵州 贵阳 550025）

党的十八届三中全会明确提出了：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”［1］。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”和“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”［2］。那么何为权力清单制度，“它主要指详细地规定权力应该被用来干什么，在哪个范围内运行才是合理合法的制度”［3］，制定政府权力清单是保证权力运行公开、规范和透明的一项基础性工作。我国正处于全面深化改革的新时期，全面推行权力清单制度成为推动政治体制改革的主要内容和全面启动政府治理法治化工作的基础。

一、推行权力清单制度是现代法治政府建设的合理抉择

推行权力清单制度是实现政府权力公开运行的前提，是深化群众外部监督和从源头上预防腐败的重要措施。通俗地讲划定权力清单也就划定了政府责任清单，政府及领导干部要严格执行问责制，真抓实干，履行好党和人民赋予的职责。我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段、改革的攻坚期和深水区，为了消除民众对权力运行不公、不规范的疑虑，进一步规范政府用权和提高政府责任意识，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府需大力推行权力清单制度。

第一，权力清单可以使政府提高法治意识。建设法治政府是建设社会主义法治国家的关键一步。任何人、任何单位只要拥有权力就意味着要负相应程度的责任，缔造责任政府的第一步便是各部门及职员要有法治意识、思维。权力清单制度可以督促政府职员学法、知法、用法，形成守法光荣、违法可耻的氛围。全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，在强调权力和责任的对等性、防止政府职能退化和乱作为时要不断提高政府法治意识。

第二，权力清单可以规范政府用权。我国百姓长期以来对政府及其职员的印象是：权力极大，用“上管天下管地中间还管空气”来形容毫不夸张。推行权力清单制度，厘清各级政府的权力范围、种类、数量就好像给政府权力打造了一个牢固的“笼子”［4］，使其在“笼子”内有序运行。厘清政府权力，给政府用权一个明确的界限，避免越位、失位的出现。权力清单可以消除政府权力的神秘性和百姓心中“权力运行不合法不公正”的疑虑及权力运行中的暗箱操作和权力设租寻租空间，规范政府用权。

第三，权力清单可以提高政府治理法治化的水平。现实中政府部门有法不依、执法不严、违法不究和多头执法现象还很严重，这是藐视法律权威的表现。实行权力清单制度可以要求各级政府严格按照“法无授权不可为”［5］的标准来行使权力，消除对好处的“抢蛋糕”和对责任的“踢皮球”式的权力滥用现象。推行权力清单制度，让隐性的权力公开化，显性权力规范化，让权力运行受全方位的监督，提高政府治理法治化水平。

二、政府治理法治化面临的主要问题

建设现代法治化政府是建设社会主义法治体系中刻不容缓的步骤。由于我国法制体系不完善和法治基础较薄弱，政府治理法治化过程中面临着许多问题。

第一，政府权力过大，滋生权力设租寻租空间。建设职能科学、权责法定、公开公正、廉洁高效的法治政府是全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。由于我国的法制体系不够完善，法治过程中存在着许多漏洞，政府权力过大是其一。权力过大会让心存侥幸的人有机可乘，滋生权力设租寻租空间，最终腐败肆虐。我国由权力过大引发的腐败现象比比皆是。某些房开商要在某地方开发楼盘，先得通过竞标得到土地，为了竞标成功他们不择手段地投官员所好，如花费重金去贿赂官员来获得竞标。一些官员甚至秉持“你给好处，我盖章，各取所需”的原则，处处藐视法律权威，丧失了一个人民公仆该有的“为人民服务”作风，滋生了“一切向钱看”的腐化之风。我国行政权力过大，权力行使随意性强导致了潜规则、徇私枉法现象屡见不鲜，腐化之风屡禁不止。

第二，政府部门间权责不清、分工不明，错位、越位和失位现象严重。权力配置的科学性和运行流程的规范性往往标志着一个政府的法治化水平，可当前权力配置在我国各级政府中存在着权责失衡、交叉重叠、分工不明等现象，政府职能错位、越位、失位严重。在与民众生活休戚相关和需要政府相关部门给予无偿服务的领域，各部门踢球似的你推给我我踢向你，推诿扯皮现象严重。在有利可图、创造灰色收入的领域，各部门又都一哄而上，管了许多不该管又管不好的事，许多本该由政府管的却没管或管理不善，真可谓“乱象丛生”。其实各部门在处理职权交叉事件时应由一个主要部门去牵头办理，避免出现多头管理、多层执法或者管理空白。

第三，政府职员法治思维与观念滞后。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”［6］。党的十八届三中全会的《决定》正式提出了：推行地方各级政府及工作部门的权力清单制度，党的十八届四中全会强调了：推行权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。有部署未落实，政策等于一纸空文，“说到做到，不放空炮”［7］，实干才能兴邦。现实生活中政府职员在工作中并没有贯彻、执行好依法治国的战略，大部分原因是政府职员及领导干部法治观念滞后，为人民服务的意识淡薄。除此外，政府职员及领导干部不愿接受法治，因为他们习惯了决策自由度高、自主权高的旧行政体制。在他们看来法律程序繁琐、限制太多，现实工作中许多“急病”是等不得慢郎中的，还得靠“人治”［8］。对权力清单制度的视而不见和法治观念落后导致我国部分政府人员以“管制者”的身份出现在政府治理工作中。

三、权力清单制度下政府治理法治化的路径选择

贯彻落实党的十八届四中全会的《决定》，全面推进依法治国，实现中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总目标，提高政府治理法治化水平是举足轻重的一步。针对我国政府治理中遇到的各类现实问题，制定、落实并完善权力清单制度，为权力运行套上“笼子”来“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”［9］是提升政府治理法治化水平的基础性工作。

第一，制定权力清单，明确政府权力范围，打造限权、法治政府。建设法治政府制定权力清单必不可少，一份合法、合理、合政府实际情况的权力清单可以有效督促“行政机关坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为……”［10］等现象。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”［11］，一份合法、合理、合政府实际的权力清单是政府善治、法治的前提。在制定一份合法、合理、合各级政府实际情况的权力清单之前，首先要在上级政府的牵头下对下级部门的权力种类、数量、适用条件和运行过程等进行摸底调查，再在社会充分监督情况下并结合各部门的执行能力拟定权力清单，为杜绝政府权力运行中出现“上管天下管地中间管空气”的现象打下法治基础。在拟定权力清单时还需依照宪法及相关法律依据、法定流程，确保权力清单是忠于宪法和人民意志的。每个部门及公职人员要明确自己能够行使的权力范围和要遵守的既定流程，树立“在其位，谋其职”的责任意识，把人民赋予的权力用于为人民服务，法治为民，为打造限权、法治政府添砖加瓦。

第二，落实权力清单，各部门应合理行使职权，防止权力膨胀。实践是检验真理的唯一标准。一份看似合理却被束之高阁的权力清单是起不了促进法治政府建设的作用的，最好的检验方法是在政府工作中依法行政，依权力清单规定的范围、流程行使权力。党的十八届三中全会提出建立政府权力清单制度至今，虽还未覆盖全国各个地方，仍有不少地方政府积极响应号召根据自己实际情况拟定并正在实施权力清单制度。但也有些地方纯属一时兴起，制定了权力清单却未贯彻执行，把清单只拿来当作应付上级机关检查的门面工作，事后却置之不执行，甚至认为“天高皇帝远”仍奉行“人治”方式，对有利可图的事争相去做，无利可图则放之任之，失位、越位现象严重。落实权力清单需各单位按照清单规范、合理行使权力，做到“法无授权不可为”，更“不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”［12］。事实证明只强调权力清单而不附着“责任清单”往往会给权力寻租留有可乘之机，若要保证权力清单有效落实可授权成立“权力清单跟进委员会”［13］来监督并指导各级政府的权力清单落实工作。委员会要在监督、落实工作的情况下指导、纠正相关部门及人员在权力运行中的不作为、乱作为，懒政、怠政行为，抵制越位、失位现象的出现，把权力膨胀扼杀在襁褓中，把人民赋予的权力都用在为人民谋福利上，提升政府治理法治化水平。

第三，完善权力清单，提高法治意识，建立监督问责制，保障权力运行透明化。万事万物永远处在不断变化、运动中。政府在制定、贯彻了权力清单制度后不意味着可以一劳永逸了，因为事物是不断变化的。落实权力清单制度障碍重重，要随时依据变化了的情况来纠正、改进、完善政府权力清单，与时俱进推进政府治理法治化。一份权力意味着一份责任，完善权力清单关乎国家长治久安、社会安定、百姓安居乐业，固化权力清单会让国家改革、政府治理走向僵化老路。制度靠人执行，完善权力清单过程中政府人员提高法治意识不可少，因为政府人员法治意识高、执行效率高是建设法治政府的“软件”保障。同时要建立权力责任监督问责制，明确问责的主体与对象，对权力运行中的违法行为采取“零”容忍态度，营造有权必有责的氛围，健全用权责任制。全方位、全领域、全过程的政府权力监督机制少不了外部监督措施，公布权力运行流程图让群众对政府权力耳熟能详，充分行使监督权。互联网信息大爆炸时代，与时俱进地利用现代信息技术时时公布与人民群众相关的事件处理进程、结果，保障政府工作机制透明化。

我国要加快建设法治政府，落实权力清单必不可少。迫于我国国情和政府机构的实际情况要制定、推行并落实权力清单制度还任重道远。一些地方政府“三分钟热度”，一时兴起制定权力清单而后续工作却没有跟进，最后以“烂摊子”草草收尾。所以建设法治政府过程中推行政府权力清单制度更应趋于常态化、机制化，不能局限于现阶段和当时的情况。常态化、机制化推行、落实和完善权力清单是检验政府治理法治化水平的试金石。政府治理法治化是一个不断发展的过程，权力清单的落实也是不断完善的过程，两者在加快建设现代法治化政府过程中是相互促进的关系而非相互矛盾关系，这种相互促进的关系有助于建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，为中华民族的伟大复兴奠定法治基础。

［1］习近平．中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［EB／OL］凤凰网，2013－11－15．

［2］［5］［6］［9］［10］［11］［12］习近平．中国共产党十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》［EB／OL］．新华网，2014－10－30．

［3］黄武．什么是权力清单制度［EB／OL］．党建网，2014－05－28．

［4］柳霞．将权力关入透明的制度之笼［N］．光明日报，2014－01－17．

［7］李兴洪．好政策别变空炮哑炮［N］．人民日报，2014－12－01．

［8］黄灵荣，申佳陶．法治：政府治理的理性［J］．理论与改革，2001，（2）：101－102．

［13］王军．治理视野下的我国政府绩效评估法治化研究［J］．行政与法，2008（9）：31－33．