法治国家视野下多元化行政纠纷解决机制论纲

林莉红

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》），提出坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了“关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定”，这是我国行政诉讼法自1989年4月4日通过以来第一次修改。党的决定为中国特色社会主义法治体系建设指明了方向，而行政诉讼法的修改则为依法化解行政纠纷提供了更为完善的途径。分析行政纠纷解决机制的理论框架，建立系统、协调的多元化行政纠纷解决机制，充分发挥各种纠纷解决机制的功能，是预防和化解社会矛盾，实现依法治国的一个重要方面。

一、多元化行政纠纷解决机制的社会历史背景

（一）利益主体多元化。

利益的追求是人类一切社会活动的动因。正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[1](P82)当今中国社会正处于传统计划经济向现代市场经济转变的历史时期。这是一个持续地实现社会系统结构乃至各方面社会制度现代化的过程。计划经济时代由国家全面管控人们的经济、社会生活，包揽城乡居民需求，实行大锅饭和平均主义，因而社会矛盾并不突出。但与之相伴随的则是人们所不愿意接受的物质短缺、普遍贫穷。经济体制改革的成果有目共睹，但却衍生出众多社会问题。虽然法律规定人人平等享有权利，但改革开放以来，由于利用权利的能力、个体智识、机遇环境等因素的影响，公民间的差距日益拉大，社会重新分层，社会弱者和弱势群体开始出现。由此出现一系列社会问题，失业群体众多、贫富差距增大、劳资冲突严重、安全事故涌现、伪劣产品盛行、群体事件频发。这些问题引起社会动荡，影响社会稳定，危及改革开放的成果。正如习近平总书记指出，“现在，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。”因此，迫切需要采取相应措施加以解决。

（二）行政管理方式多样化。

第二次世界大战以来，西方主要国家在经济迅猛发展和科技飞速进步的时代背景下，出现了垄断、污染、交通拥堵、失业与罢工等大量的社会矛盾和社会问题。与此同时，日益增长的个人需求渴望国家在社会活动中更加活跃，国家不仅要为公民提供社会安全和作为经济、社会、文化等条件的各种给付与措施，还需为社会公平、经济结构的繁荣进行社会和经济方面的全面干预，[2](P17)极度扩张的行政职能使得既有行政机构和行政人员难以承受。为了解决这些不断出现的新的社会问题，西方国家政府大都通过大量增设行政机构和行政人员，对经济活动和社会生活进行广泛的调节和干预。由此出现所谓“行政国”、“福利国”现象。行政管理领域由传统的对外行使国防、外交职能，对内集中于治安、税收职能，向极为广泛的领域扩展，如科技、环保、金融、财税、交通、劳动、保险等。行政管理的手段和方式随之发生变化，除了传统的行政命令、行政强制外，更多新的方式得以产生并广泛运用，如行政给付、行政指导、行政合同等。此外，公开政府信息、城市管理中的垃圾处理、公共设施维护等行政事实行为更加普遍地加以采用。[3]

我国与西方行政权发展虽然具有完全不同的历史背景，但却呈现出殊途同归的态势。我国在实行改革开放之后，政府职能发生转变，由对企业的人财物、产供销实行全面的计划控制转变为宏观调控和合法经营的监督管理。这种情况的出现，虽然看起来似乎行政权力有所削弱，但实际上，由于市场经济的推行，企业由行政机关的附属物转变为自主经营、自负盈亏的经济实体，在用法律的手段管理经济和规范企业运行的过程中，行政管理的领域有了极大的拓宽。单一的计划权分解为更为复杂的事前许可、事中监控、事后追责等若干领域的职权，并且由于经济的发展，政府在招商、市政、环境、交通、人口、社会保障等更多领域拓展职能。

（三）行政纠纷类型复杂化。

改革开放以来中国经济持续发展，物质日益丰富，财政收入增加。财政收入的增加和财政体制改革的进行带来政府可支配财政收入增加，为政府履行社会保障支出义务提供了物质基础，使得政府能够顺应社会发展的需要，调动充足的资源解决社会转型时期面临的新的问题，不仅在秩序行政领域，更在给付行政领域发挥其职能。最低生活保障、法律援助、贫困救助、收容安置等行政救助措施增多，儿童福利、老人福利、康乐体育等社会福利政策更加普遍施行，政府的服务职能强化，逐渐成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，社会救助、社会福利等单方面给付行为在行政行为中的比重越来越大，信息提供等服务行为在行政管理活动中越来越重要。相应地，社会公众对行政的要求也在发生变化，不仅要求行政行为合法，而且要求行政行为合理、适时、恰当。

（四）沟通机制的现代化。

随着科技进步和生产力水平的提高，人民生活水平和文化程度有了极大的提高。在信息沟通媒介方面，已经全然打破传统的单一控制模式，而跟随全球进步的步伐，进入自媒体和全媒体时代。我国的广播、电视、电话是在改革开放以后随着经济发展而快速发展起来的。在短短的30年间，已经实现了普及。在今天看来，它们甚至已经是传统的信息沟通媒介了。2012年5月，全国电话用户总数达到13.24亿户，固定电话普及率达到21.3部/百人，移动电话普及率达到73.6部/百人。[4]1998年党中央、国务院启动广播电视村村通工程后，到2012年10月，广播电视村村通工程已覆盖全部行政村和20户以上通电自然村。[5]具有公开、互动特点的互联网更是发展迅速，截至2012年6月底，中国网民数量已达5.38亿（包括手机网民3.88亿），互联网普及率为39.9%。[6]博客、微博、微信等新兴媒体工具一旦出现，便迅速普及。经济持续发展带来教育水平和文化程度提高，公众参与和表达愿望增强，权利意识和自主意识提升，对社会管理创新提出了新的要求，也为探索多元化行政纠纷解决机制提供条件与可能。

二、行政纠纷解决机制基本范畴

范畴是“反映事物本质和普遍联系的基本概念。”[7](P572)作为一个学理上的概念，行政纠纷解决机制是指一系列具体法律制度所构成的、具有内在关联并表现为若干要素的系统。纠纷解决机制范畴的提出，既基于对实然法的分析，又应当建立在对应然法的考虑之上。从这些范畴出发进行的研究，可以更深入地理解和把握行政纠纷解决机制的含义和特点，从而构筑行政纠纷系统化的解决机制。

（一）行政纠纷解决对象。

行政纠纷解决对象是指纠纷解决主体在解决纠纷时所要解决的问题和所针对的对象。可以分为行政纠纷解决机制所针对的对象和保护的对象，前者是引起纠纷的行政行为，后者为法律规定并被纳入解决机制所保护的权利。

造成权益损害的对象既包括违法行政行为，也包括不当行政行为。不当行政行为是指行政机关在行使行政职权的过程中所作出的违背行政合理性原则的行为。包括结果不当和过程不当两种情形。不当行政行为本身预设的前提是行政行为合法，需要解决的是合理性问题。以擅长进行合法性判断的法官来对合理性问题加以审查，其效果颇为存疑，故需探寻另外的解决途径。上世纪60年代以来，域外一些国家和地区建立的申诉专员制度，主要即为解决因行政失当而引致的投诉。[8]我国近年来探索的一些解决行政纠纷的新途径，如电视问政等，很多也针对失当行政行为。

有些情况下合法行政行为也可能引起行政纠纷。毕竟，有悖公共负担平等原则的特别牺牲之产生，可能源于个人利益对社会公共利益的让步，是利益衡量下依法行政的结果。但“从受害人角度看，侵害是合法还是违法并不重要，值得关心的是损害（损失）是否得到补偿”，[9](P354)这即需要现代各国都规定的行政补偿制度。行政补偿是指国家行政机关或行政工作人员合法地行政，使无责任之公民的合法权益遭受特别损失，由国家或受益主体向受损害人承担补偿责任的法律制度。我国在《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《野生动物保护法》、《戒严法》、《防洪法》、《土地管理法》等法律中有关于行政补偿的规定。更有一些法规专门规定了行政补偿，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。新修订的行政诉讼法在多处对行政补偿争议案件的审理作出了规定。

传统纠纷解决机制关注的一般是个体权益遭受损害时如何补救的问题。公共利益遭受损害需要立法予以特别规定。对此，《四中全会决定》明确指出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在关于报告的说明中指出，“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法、加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”新修订的行政诉讼法尚未规定行政公益诉讼，这有待立法的进一步完善。

近年来，我国一些行政法律法规还规定行政机关在自己所主管的某一行政管理领域内，以第三者的身份，对当事人之间的民事纠纷进行裁决和处理。即行政机关行使对民事纠纷的处理权，包括有关自然资源和知识产权权属的裁决、有关损害赔偿的裁决、合同关系和劳动关系的裁决等。这种情况下，行政机关的裁决也可能发生错误，并引致行政纠纷。《四中全会决定》指出，要“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。随着我国各项改革的深化和行政职能的加强，行政裁决的领域有可能进一步拓展，因行政裁决引起的纠纷可能更多地进入行政复议和行政诉讼领域。

（二）行政纠纷解决途径。

所谓纠纷解决的途径，是指通过何种路径与渠道，经过什么程序追究行政主体的责任，实现行政纠纷解决的问题。解决行政纠纷的诸多途径中，行政复议、行政诉讼作为最为成熟的纠纷解决途径，在我国，经过二十几年的实践，已经得到广泛运用。信访、行政调解和行政仲裁也有适度运用。随着经济、社会和技术的发展，顺应社会管理创新的要求，实践中，行政机关还在探索新的解决途径。不少地方的市长公开电话在某种程度上也在解决行政纠纷。近年来，还出现了电视问政、微博问政等新的现象。这些新的途径，尚在探索之中，能否成为法定的纠纷解决途径，尚有待进一步观察。

（三）行政纠纷解决方式。

行政纠纷解决的方式是指纠纷解决最终的实现形式，即行政权力侵犯公民权利所承担责任的方式。救济方式的应用应当以将损害回复到未受损害时的情形为目的。行政纠纷解决方式有些是程序上的，即对违法或不当的行政行为本身作出规定。具体方式有撤销、变更、责令补正、责令履行、确认违法或无效等。有些解决方式是实体上的，主要是指针对行政行为所造成的结果而实施的方式，即对行政行为造成的后果给予补救。它以损害的实际发生为前提，其方式主要是赔偿和补偿，此外也可以有返还原物、恢复原状、赔礼道歉等方式。

三、行政纠纷解决机制的目标和标准

在充分认识健全依法维权和化解纠纷机制的重要性和必要性的基础上，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，健全社会矛盾的预防与化解机制。为此，纠纷解决机制运作的目标应当是实现完整、无漏洞的纠纷解决，达到系统化和协调化之要求。系统、协调的行政纠纷解决机制应当从救济对象、途径、方式以及机制运作的可得性等方面加以建设和完善。

（一）救济对象的完整性。

于“有权利，即有救济”之法理，行政救济之范围，应力求完整，避免存在“死角”或者漏洞。[10](P10)因此，救济对象的完整性，是实现多元化纠纷解决机制目标的必要条件。《行政复议法》规定对行政机关侵犯其“合法权益”的具体行政行为可以申请行政复议。新修订的行政诉讼法将具体行政行为的表述修改为“行政行为”，同时扩大了受案范围，将对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为纳入了受案范围，并规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行政行为也可以被诉，如此，纳入司法保护范围的权利类型可能超出人身权、财产权的范围。同时，随着行政行为的日益规范，违法行政行为数量减少，失当行政侵犯公民权益，减损行政管理效率以及公共利益遭受侵害的情况成为更加需要加以解决的问题，对此，也需要探索相应的解决途径和方式。

（二）解决途径的全面性。

解决途径的全面性意味着纠纷解决机制途径类型丰富，不同的救济对象都有与之相适应的解决途径。各种解决途径互相衔接，具有递进、补充关系，构成优化的系统。我国现有的行政纠纷解决途径的类型非常丰富，既有需要通过一定的行为方能实现纠纷解决的动态途径，如行政诉讼、行政复议、调解、仲裁等，又有在立法上直接规定有利于相对人的结果之静态途径。随着科技进步和文化发展，实践中还出现了一些新型的手段和方法。如何看待这些新出现的手段和方法，其是否能够成为解决纠纷的途径，以及这些新途径与传统的纠纷解决途径如何互相配合，互为补充，相得益彰，共同实现纠纷解决机制的系统化、协调化，仍然有待实践的进一步发展。

（三）责任方式的适当性。

由于行政纠纷的性质和特点，行政纠纷解决机制中责任方式所需要研究的只是行政机关侵犯相对人权利时所需要承担责任的方式。行政机关承担责任的方式必须全面、适当，足够应对救济对象的广泛性和特殊性需要。对此，可借鉴域外行政诉讼类型化的制度设计，逐渐实现“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”。[11](P204)遗憾的是，新修订的行政诉讼法未在这方面有所突破。目前我国已有《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律涉及行政权力侵犯公民权利所需要承担责任的方式，包括撤销、确认违法或无效、变更、责令履行职责或作出给付行为、赔偿、补偿、恢复原状、返还原物、赔礼道歉等。但还缺乏一些方式的规定，如废止、追认、补正与转换。对此，迫切需要制定行政程序法加以完善。

（四）机制运作的可得性。

行政纠纷解决机制的制度设计需简便、易行，并且应当以便于相对人实现权利为原则。可得性意味着在兼顾公正和事实发现的基础上，尽量使制度设计简化，流程简单、时间缩短。新修订的行政诉讼法在这方面采取了不少措施，力图解决“立案难、审理难、执行难”，如规定立案登记制、起诉期限从三个月放宽至六个月、增设简易程序、明确调解范围等。

四、行政纠纷解决的传统途径之评析

（一）行政复议和行政诉讼。

行政诉讼和行政复议是两种最为重要的行政纠纷解决途径，是传统的较为成熟的途径。作为一种个别的和事后的解决机制，其法律效果仅针对当事双方，结果较为单一，在多元化行政纠纷解决机制中，特征鲜明，定位明确。

然而，不可否认的是行政复议和行政诉讼并不是万能的，其有限的受案范围并不能解决所有的行政纠纷；相对复杂的程序导致效率低下，不能完全适应现代社会在公正之外要求迅速、高效解决纠纷的要求。无论在何种审判制度下，总以某种方式将“适合于审判的纠纷”和不适合于审判的纠纷区别开来。被审判制度关在门外的纠纷或者就此消失，或者通过其他各种可能利用的手段——有时是通过诉诸暴力——在诉讼外得到解决。[12](P2)正因为如此，20世纪90年代ADR运动兴起，其对行政机关也产生了影响。如美国，“1990年的《替代争议解决法》引起了替代性纠纷解决方式在行政裁决领域应用的尝试。在90年代调解变得如此流行，尤其在反对联邦政府有关平等就业机会的诉求中。”[13](P169)

（二）信访。

人民来信来访起初主要是作为各级人民政府同人民群众保持联系的手段。作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下，50多年来，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要作用。但是，在国家实行改革开放和法制建设30余年之后，在诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制日益健全并逐渐为社会成员知晓和认可的今天，居高不下的信访数量与极低的解决比例，申诉、控告、检举作为公民宪法权利与各级政府控制信访数量、限制上访人数的努力，又形成一系列的矛盾和悖论。笔者认为最主要的原因在于对信访在中国行政纠纷解决机制中的定位不清。从信访制度设置的目的、对象、性质和方式等角度来看，应当对信访制度加以改革，使之成为一项解决因不当行政行为引起行政纠纷的投诉处理制度。如此，不仅能够有效解决信访制度面临的现有困境，而且能较好地弥补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白地带，使行政纠纷解决机制内部彼此配合、相得益彰，达致“有损害必有救济”之法治理念。[14]

（三）行政调解。

调解一词，多数情况下是指在纠纷解决过程中（即在某种解决途径中），在第三者的主持下，双方当事人自愿协商、互谅互让、达成协议、解决纠纷的活动。作为活动的结果，在诉讼途径中，调解是指与判决相对应的一种结案方式。我国近年来的行政立法，开始出现行政调解的规定，如《治安管理处罚法》第9条，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”在《海上交通安全法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》也有类似规定。另外，实践中人民调解委员会是在基层行政机关指导下进行调解的，也带有一定的行政性。但是，目前得到立法明确确认的主要是行政机关调解民事纠纷。实践中行政机关主要在非正式的行政申诉等程序中调解行政纠纷。从行政纠纷解决机制系统化角度，可以探索通过行政调解途径解决行政纠纷，从而为解决行政纠纷提供更加多元的路径。

（四）行政仲裁。

改革开放以来，随着政府行政职能的转变，行政仲裁在我国曾有过多次不同的规定。实践中一度实行过的经济合同仲裁属于行政仲裁，现已取消；目前的劳动争议仲裁性质并不明确；且这两种仲裁都并非对行政行为实施救济。1997年8月8日，国家人事部发布《人事争议处理暂行规定》规定了对人事争议的行政仲裁制度，其中包含行政纠纷解决的内容。自2006年1月1日起施行的《公务员法》重申了人事争议的行政仲裁制度，即聘用制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议通过该制度解决。从发展趋势上看，行政仲裁应该成为解决人事行政争议的独立途径，并运用于更多的领域。

（五）立法直接解决。

相比较需要通过当事人向有关机关申请，纠纷解决机构按照一定的程序作出某种行为方能够实现纠纷解决的机制，我国现有立法还规定有直接推定纠纷解决的途径。这种相对静态和低成本的途径是指对行政机关违法或不当的行政行为，在立法上直接规定有利于相对人的结果。在这种情况下，相对人不需花费成本，即可获得纠纷的解决并直接地实现权利。如《行政许可法》第50条规定，除另有规定外，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”此外，《行政许可法》第32条第1款第（四）项、《集会游行示威法》第9条也有类似规定。采取立法直接解决纠纷的方式，可以敦促行政机关及时履行义务，使当事人直接地实现权利，因而，从保护权利、设置完善的行政救济制度的角度出发，在兼顾民主与效率的前提下，立法应尽可能地规定直接解决行政纠纷的途径。同时，前述立法直接解决实则表现为行政行为形式中的“不作为的默示”，是立法“对行政不作为的不合法性的一种法律补救”。[15](P207)由于相对人获得救济后往往不会对不作为复为追究，其在实现权利救济之高效性的同时亦可能造成监督行政目的之失落，故需要在立法直接解决的同时加以考量与预防。

五、行政纠纷解决的新途径之探讨

（一）新途径之具体表现。

随着经济、社会和技术的发展，顺应时代对社会管理创新提出的要求，一些国家开始探索新型的行政纠纷解决途径。如美国《行政争议解决法1996》所言，“替代性的纠纷解决方式在私法领域被运用了很多年，在适当的情况下，行政机关应作出高效、便宜和较少引起争议的决定。这些替代性纠纷解决方式将产生更有创造性、高效和明智的结果。”[16]在这种背景下，我国部分地方政府也摸索出一些应对和解决社会矛盾的新方法。这些新方法的运用，确实在解决大量的纠纷，其中包括行政纠纷。本文称之为行政纠纷解决的新途径。当然，传统途径和新途径分类的目的仅在于探索新的解决机制，并非具有逻辑上严密的周延性。

1.市长公开电话。

1983年9月18日，辽宁省沈阳市在全国设立了第一部“市长公开电话”。到1989年，数十个大中城市相继设立“市长公开电话”。1990年以后，“市长公开电话”得到长足发展，几乎所有大中城市均开通“市长公开电话”。1999年6月，国家信息产业部决定启用全国统一的政府热线号码：12345。从此，12345成了“市长公开电话”的代名词。“12345，有事找政府”成为老百姓耳熟能详的口号。

随着社会发展和技术进步，市场公开电话出现两个新的变化。其一是整合不同机关的公开电话到市长公开电话，实行联动。其二是将市长公开电话与网络结合，通过网络及时通报市长公开电话的处理情况和结果，收集意见和反馈。经过30年的发展，市长公开电话逐渐具有了预警、咨询、投诉、突发事件协调、非紧急救助等综合性的功能，开辟了一条社会管理的重要渠道，也成为多元纠纷解决机制的一个重要的补充方式。

2.首长接待日。

与信访制度改革和政府信息公开相关，为更好地方便群众进行信访和表达诉求，使一般老百姓能有机会直接与政府官员沟通，自1997年江西省公安厅开展厅长接待日以来，2005年前后，首长接待日的做法开始在全国各地兴起。除了公安系统外，其他一些行政机关也广泛开展首长接待日活动。可以说，首长接待日是一种特殊的信访形式，相比较普通形式的信访，首长接待日处理投诉的效能更高，因而也是一项深受群众欢迎的制度。

3.电视问政。

电视问政由武汉市首推。2010年5月11日，由武汉市纪委、市监察局、市纠风办主办，武汉广播电视总台承办，武汉晚报《百姓问政》联办，武汉市首场电视问政开始。以后每半年，武汉市举行五场电视问政，涉及的问题包括公务活动中的奢侈浪费、交通秩序、社区养老和居家养老、食品安全、湖泊保护和污染治理、城市公共设施维护、违法建设等，取得了良好的社会效果。

继武汉市声势浩大的电视问政产生良好影响后，各地都开展了这一活动。2013年6月16日，湖北省首场省级媒体问政进行，主题是“落实责任、教育惠民”。[17]2013年6月28日下午，湖北省宜昌市首场电视问政围绕“城市发展惠民生”展开，国土资源局等部门的八位负责人面对市民和主持人的“找茬”，承诺直面问题，给市民一个满意的答复。[18]

4.微博问政。

微博是一种典型的自媒体工具。“微博可以产生‘核裂变’效应，形成信息的高速大范围传播，它可以让每个人都发挥过去只有媒体才能发挥的作用。”[19]基于微博传播的迅速有效，中国政府把开通政务微博当作一项信息公开的任务执行。截至2011年底，中国政务微博客总数超到5万个，并且还在以月均3500家的速度增长，并出现了“平安北京”、“广州公安”、“深圳公安”、“南京发布”等著名的政务微博。微博问政的优势被基层官员归纳为“维民权、赢民心、逼官廉”三个方面。[20]与此同时，由于网络的公开、透明与参与性，民间对微博的运用更是如火如荼，不少社会事件经过微博的迅速传播、发酵而引起巨大的社会反响。虽然微博不可能直接实现权利与实施惩罚，更不可能代替法律和制度，但网络在汇聚众多线索的同时，可以引起有关行政主体的关注，从而开展进一步的疏导与处理工作，因而影响巨大。

（二）行政纠纷解决新途径之特点。

第一，解决的对象主要是普遍性的行政管理问题，大多是行政失当、侵犯公共利益等行为。如行政管理水平低下、拖延、欠缺效率、决策失误等。通过这些途径，发现问题、解决问题，抒发民众不满，消除对立情绪，帮助行政机关提高管理水平。这些新的途径不适合解决因行政机关的违法行政行为而权利受损的个案，也不适合解决行政赔偿问题。

第二，借助新传媒，反应迅速。由于新传媒具有反应迅速、沟通及时、便于互动的特点，行政纠纷解决的新途径也必然具有这些优势，这也正是行政机关在探索社会管理创新方式时选择新媒体的原因。当然，新兴媒体手段的运用，需要一定的技术手段和技术平台。对于受众来说，需要具备一定的条件，这可能对一部分人群构成限制，如不具有电脑操作技能，或不了解新兴媒体使用方法的人。这也是行政纠纷解决新途径的局限性。

第三，兼具多种功能。前述行政纠纷解决的新途径往往既有解决纠纷的功能，也有沟通、交流、监督的功能，有些甚至以监督、沟通等功能为主，纠纷解决只是一个附带的功能，如电视问政等。当然，也有的途径解决纠纷的功能更为明显，如投诉电话。但很少有某种途径其功能是单一的，因而表现为某种综合性的社会管理模式。

第四，具有辅助性。从功能上说，新途径难以直接“解决”纠纷，往往要借助传统途径，或在新途径的促使下由行政机关主动、自觉地纠正违法，改进工作。因此，就目前而言，新途径是对传统途径的补充，具有辅助性的作用。

（三）新旧途径之融合与展望。

行政纠纷解决的新途径更集中地体现了现代行政法公开透明、政务民主、公众参与和社会监督等基本理念。传统上对政府管理行为的监督，主要是法律监督，即通过权力机关对行政机关的监督以及行政系统内部上下级之间的隶属与管理关系进行监督，以及事后的司法监督。为适应现代社会发展的需要，在公开透明的前提下，民主的形式向着多样化的方向发展，其必然结果就是加强了社会的监督。而新的媒介手段正为社会监督提供了便捷、及时的途径。

传统途径注重个体利益的保护，新的途径重视公共利益的维护；传统途径成熟，有一套固定的理论阐释和程序模式，新途径的机制则尚处于探索之中，有可能永远也不会发展为某种类似诉讼的完全的解决机制。但相应的探索是必要的，即便如美国已经颁布《替代性行政争议解决法》，“行政机关也应在适当的情况下不断探索和实施新型的替代性纠纷解决方式。”[21]这本身也体现了纠纷解决途径与对象相适应的原则，对公共利益的维护难以采取传统模式，必须探索新的形式。而新途径在提高行政管理水平，抒发民众怨气，沟通政府与民众关系等方面，无疑能够发挥更为重要的作用。在社会管理创新视野下，既要发挥传统途径解决具体纠纷、化解个案的作用，又要借助新兴手段和媒介，应对行政失当和公共利益保护等新的问题，从而构建一套多元化的行政纠纷解决机制，提高行政机关依法行政的质量和水平。

当然，由于新途径与当今新兴的信息沟通媒介息息相关，而这些媒介具有明显的时代特征和潮流时尚的特点，容易表现为“一阵风”现象，因此，新途径的具体形式也会随之而发展变化，不会一成不变。这也正是新途径的魅力，需要我们时刻关注，保持创新。

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[5]广播电视村村通工程已覆盖全部行政村和20户以上通电自然村[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-10/24/c_113484749.htm，2012-10-24.

[6]蓝皮书：中国成为微博用户世界第一大国[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-10/07/c_113287511.htm，2012-10-07.

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[16]《The Administrative Dispute Resolution Act of 1996》Section 2.Findings（3）and（4）.

[17]湖北首场省级媒体问政聚焦教育 可怜学生成了唐僧肉 教育厅长很痛心很震惊 [N].楚天都市报，2013-06-27.

[18]湖北宜昌电视问政：市民“找茬”官员“应考”[EB/OL].http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/0628/c70731-22013517.html，2013-06-28.

[19]马海燕.说说“微时代”[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2012-12/03/content_1744481.htm，2012-12-03.

[20]郑桂岚.关于“微博问政”的理性思考[EB/OL].http://dangjian.people.com.cn/GB/16236122.html，2011-11-14.

[21]Robin J.Evans,The Administrative Dispute Resolution Act of 1996:Improving Federal Agency Use of Alternative Dispute Resolution Processes.Administrative Law Review,Vol.50,No.1,Winter 1998.