论党内法规与国家法律的相互作用

摘要：党内法规与国家法律都是我国社会主义法治体系的重要组成部分，它们之间相辅相成，具有相互促进、相互保障的互动作用。党内法规对国家法律的促进、保障作用主要是：对宪法、法律确立的党的领导，从领导体制、机制、方式等方面加以具体化，以落实宪法、法律的原则性规定；通过建立各种党内的制度机制来促进和约束全体党的成员带头守法、保证执法、支持司法，从而有力保障国家法律的实施。国家法律对党内法规的促进、保障作用则表现在：为党内法规的制定提出合法性标准，保障党内法规的制定质量；为党内法规提供立法原则、立法程序和立法技术等方面的经验借鉴；国家法律以保障性、配套性、转化性的规定来支持、配合和保障党内法规的有效实施。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）01-0005-05

作者简介：孙才华（1977—），男，湖北省委党校博士后研究人员，中南财经政法大学法学博士。方世荣（1956—），男，中南财经政法大学教授，博士生导师。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，这是对党内法规的一个重要定位。如何正确认识并充分发挥党内法规在法治体系中与国家法律之间的相互作用，是一个需要加以重视的重大理论与现实问题。

一、法治体系中的党内法规与国家法律

在法学理论上，党内法规可以概括为是执政党的专门机关制定，在党内约束党的各级组织和全体党员的各种行为规范之总称。 ①作为一个制度规范性的概念，《中国共产党党内法规制定条例》第2条已有明确界定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”“党内法规”的提出已有较早的历史，1938年毛泽东在党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中强调党的纪律时曾指出，除了“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这“四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” [1](p528)1945年刘少奇在《论党》一文中对党内法规的内容作了较具体的解释：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。” [2](p316)

邓小平1978年在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇著名文献中明确指出：“国要有国法，党要有党规党法”， [3](p147)揭示了党内法规与国家法律都具有不可或缺的重要地位。国家法律，通常是指由国家立法机关制定并由国家强制力保证实施，体现统治阶级意志，以权利和义务为内容的，对全体社会成员具有普遍约束力的行为规范的总称，其表现形式包括宪法、法律、行政法规、规章等。党内法规虽然是执政党的行为规范，但具有着“法”的一些重要属性，这主要表现为：

第一，党内法规是国家统治阶级即人民意志的体现。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，其所制定的党内法规是全体人民的意愿和利益的集中和反映。在制定方法和程序上，也是贯彻党的群众路线、发扬民主、广泛听取各方面意见所形成的结果，因而党内法规与国家法律一样，也是体现人民意志的重要形式和载体。

第二，党内法规是以权利、义务为基本内容的行为规范，在这一点上与国家法律相同。尽管它不针对普通公民，但却针对的是执政党的组织和全体成员，规范的是执政权力和执政行为，因而在一国的行为规范体系中，地位和作用都尤为重要。

第三，党内法规也要靠强制力来保障实施，这就是通过执行党的纪律来实现。

此外，由于执政党执掌国家政权的特殊地位，党内法规对党务的调整必然会影响和涉及国务，因而还具有一定的“国家法”的作用。 [4](p113)

党内法规所具有的这些“法”的属性，使其需要成为我国社会主义法治体系的构成部分。有学者曾指出，党章与宪法、党内法规制度与国家法律法规“从思想理论上来说是一致的，从本质属性上来说是同一的，从规定内容上来说则是相互衔接和共融的。这就是党的十八届四中全会《决定》将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设的重要依据和原因。” [5]

在法治体系中，党内法规与国家法律之间不是相互割裂或矛盾的，而是相辅相成，具有相互促进、相互保障的互动作用。习近平同志在十八届四中全会《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中对此作了明确阐述。他指出：“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。” [6](p55)

二、党内法规对国家法律的促进和保障作用

1.使宪法、法律确立的党的领导，从领导体制、机制、方式等方面加以具体化、细致化，以有效落实宪法、法律确立的重大原则。

我国宪法确立了中国共产党的领导地位，国家的一系列重要法律如《人大监督法》、《立法法》、《国防法》、《公务员法》、《高等教育法》、《工会法》等都分别就党对立法工作的领导、党管武装力量、党管干部、党管人才、党对教育工作的领导、党对工会工作的领导等作出了原则性规定。 ①党的领导如何具体实施，需要党内进行领导体制、机制和方式上的具体制度安排，国家法律不宜作具体规定，这就需要党内法规来加以具体化、细致化，以具体落实宪法、法律确立的“坚持党的领导”这一基本原则。对此，《中国共产党章程》（以下简称“党章”）作为最根本的党内法规，就对如何实施党的领导作出了全面系统的规定。如在总纲部分明确规定了党的领导主要是政治、思想和组织的领导，规定党按照总揽全局、协调各方的原则在同级各种组织中发挥领导核心作用，规定党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作，必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导以充分发挥它们的作用，必须在宪法和法律的范围内活动，发挥全体党员的先锋模范作用等等。除党章之外，其他各类大量的党内法规则针对不同领域更为具体地规定了党的领导的具体内容和方式。如中共中央2014年制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党管干部的原则和制度作了详细规定。2013年制定的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，还明确提出要修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，规范党领导国家立法的工作程序，更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志。

2.党内法规可以通过执政党自身严格的行为规则来约束全党带头守法、保证执法、支持司法，从而发挥对国家法律实施的有力保障作用。

国家法律的实施，主要通过全体社会成员的守法、国家机关的执法和司法活动来保障，而党内法规也是极重要的保障资源。因为执政党可以通过党内法规来强化守法要求，约束在同级各种组织中发挥领导核心作用的党的机构、居于各种领导岗位的党员干部和作为公民中先进分子的广大党员必须带头依法办事，并从严追究违法责任。建国以来的历史经验表明，基于执政的特定身份和核心地位，执政党严格治党的党内法规如果不健全，国家法律也难以付诸实施；党内法规如果不能被严格执行，国家法律也难以被贯彻落实。 [7](p267)为此，邓小平同志曾深刻指出：“没有党规党法，国法就很难保障。” [3](p147)四中全会《决定》明确提出：“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”

党内法规在此方面所发挥的重要作用主要包括：

第一，建立健全党学法用法的规章制度。把宪法、法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院等党员干部教育培训院校的必修课，促使党的各级组织和广大党员干部学法尊法守法用法。

第二，完善干部政绩考核、考察任用方面的党内法规。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，将法治素养、依法办事能力作为考察使用干部的重要标准，从正面来激励和推动领导干部信仰法律、崇尚法治、提高法律水平、带头遵守法律。

第三，建立从严追究违法责任的党纪制度。对有违反国家法律行为的党员和干部，既要追究法律责任同时也要追究党纪责任，甚至对违法情节轻微、依法可免于法律责任的，或尚未构成违法但不符合法治精神和价值理念的道德失范行为，也要依党内法规追究党内违纪责任。党内法规的这种严格约束机制，能大大促使党员、干部遵守宪法法律和依法办事。

第四，通过建立健全党领导和督促行政机关依法行政的具体工作制度和机制，确保行政机关严格、公正、文明执法；通过建立健全党领导和支持司法工作的具体工作制度和机制，以促进司法公正。

三、国家法律对党内法规的促进与保障作用

1.国家法律对党内法规提出了合法性标准和原则，以促进党内法规的制定质量。

宪法作为根本大法具有最高的法律效力，我国《宪法》规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须遵守宪法和法律。这对党内法规的制定提出了根本标准，即党内法规应当符合宪法和法律。同时，《立法法》确立的法律保留原则，也为制定党内法规时的事项调整范围提供了基本规范，即党内法规的制定不得涉及应由国家最高权力机关制定法律的事项。 ①宪法和法律所规定的这些根本标准和重要原则对促进党内法规制定的合法性具有重要作用，并已具体贯彻体现在《中国共产党党内法规制定条例》中。如条例第7条把“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”确认为制定党内法规应当遵循的原则之一；第2条至第4条所规定的党内法规调整事项，均遵从了《立法法》有关法律保留范围的规定；第21条将“是否同宪法和法律不一致”作为审核党内法规草案的主要内容之一；第28条规定对“同宪法和法律不一致”的党内法规，要责令改正或者予以撤销。

2.国家法律体系建设的成熟经验能为党内法规体系的建设提供重要帮助和借鉴。

在我国，党内法规体系的建设起步较晚，滞后于国家法律体系的建设。至2010年，我国社会主义法律体系已经形成， [8]但党内法规体系尚未形成。中共中央对党内法规制定工作提出的规划目标，是要争取在2017年基本形成党内法规制度体系框架，到建党100周年时全面建成党内法规制度体系。 ①在此建设过程中，国家法律体系建设中的经验，包括重要的立法原则、较完备的立法程序、科学的立法技术等，都可以为党内法规体系的建设提供重要帮助和借鉴。例如，《立法法》规定的立法应当“遵循宪法的基本原则”、“维护社会主义法制的统一和尊严”、“体现人民的意志”、“从实际出发”等基本原则， ②就是对新中国二十多年的立法工作经验的高度概括和科学总结， [9](p30)对党内法规的体系建设也具有指导意义。2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》曾针对原《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定上的空缺，增设了“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”原则， ③应当说就是从《立法法》“维护社会主义法制的统一和尊严”原则中获得的有益借鉴。再如，国家立法所逐步构造形成的规划、计划、提案、起草、征求意见、合法性审查、草案说明、审议、表决、通过、公布、备案、立法评估等完备程序，也可以为党内法规的制定提供可参照的程序模式。

3.国家法律对党内法规的有效实施能发挥支持和保障作用。

由中国共产党的执政事务和内容所决定，党内法规中除了规范党内事务的内容外，有的还同时涉及政务和社会事务，甚至有的直接针对政务和社会事务的处理。据统计，党在1978-2011年的33年间发布有党内法规332件，其中有145件涉及政务和社会事务，约占44%。 [4](p111)这些不同类型党内法规的贯彻实施，既需要党的保障；也需要国家制定相应的保障性、配套性、转化性的法律法规，以支持和落实党内法规的有效实施。这包括：

第一，国家法律以保障性规定支持有关党务工作的党内法规的实施。党内法规关于执政党党务工作特别是开展党组织活动的规定，需要党提供相应的条件来保证，但也需要国家和社会给予支持和保障。开展党的各种组织活动是党章和有关党内法规对党组织和党员的基本要求，是保证党组织在社会中发挥领导核心作用，领导和支持国家机关、社会团体、企业事业单位和基层群众性自治组织行使职权的重要方式。为保证党组织顺利开展活动并获得社会支持，国家法律要赋予执政党的组织和党员依照党内法规进行活动的权利。对此，《个人独资企业法》、《国防法》、《村民委员会组织法》等法律对党的组织活动都制定了相关保障性条款，规定个人独资企业、武装力量和农村中的党组织及党员要依照党章进行活动，这就在国家法律层面保障和支持了党内法规的有效实施。 ④

第二，国家法律以配套性规定落实涉及政务和社会事务的党内法规的实施。党内法规中对国家立法、干部管理、武装力量等事务的规定，往往同时涉及党务和政务。对这类党内法规的实施，则需要国家法律出台配套性规定，这通常包括实体法补充和程序法衔接两个方面。

在实体上，国家法律需要就这类党内法规中涉及政务的事项，规定相配套的实体规范。如《中国人民解放军政治工作条例》、《中国共产党军队委员会工作条例》等党内法规确立了党对军队的绝对领导地位和原则，与此相应，《现役军官法》将“忠于中国共产党”规定为军官选拔和使用的一项基本条件；《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》则规定党在军队中的各级组织有权推荐人大代表候选人。 ①

在程序上，国家法律需要就这类法规中涉及政务的事项，规定国家机关与之衔接办理的相应程序。如党内法规为了使党的主张通过法定程序成为国家意志，要规定执政党向国家机关提出立法建议的工作机制，这也需要国家法律就提出立法建议之后的国家立法程序作出衔接上的制度规定。

第三，国家法律以转化性规定来落实主要针对政务和社会事务的党内法规的实施。党的领导和执政地位使执政党必须针对特定的国家和社会事务作出重大部署，并形成相应的党内法规。但党内法规在调整对象和规范要求上有其特定性，即只能就此类事项就党内应开展的工作作出规定，不宜直接对所涉及的社会成员作出具体规定，对外部而言，这类党内法规只具有政策指引性。对此，就需要国家立法通过法定程序将党内法规的有关精神和内容直接转化为国家法律并加以实施，最终保障了党内法规的落实。

科学认识国家法律与党内法规之间的关系，是建设和完善中国特色社会主义法治体系的一个全新课题，对此，还有许多需要关注的领域。如党内法规与国家法律在规范执政活动、治国理政中的分工和协调，党内法规体系与国家法律体系的交叉位阶和效力关系，国家法律与党内法规之间内容的必要转化等等。这些都还有待法学理论与实务界下一步的深入研究。