重构政治生态必须提升廉政领导力

杜治洲

（北京航空航天大学 廉政研究所，北京 100191）

在当前严峻的反腐形势下，反腐格局在不断优化和调整，实现执纪监督的四种形态，努力扫除“政治雾霾”，重构“山清水秀”的政治生态，是我们党面临的一项重大任务，也是各级各部门领导的一项重要任务。新修订的《中国共产党纪律处分条例》等党内法规若要得到全面贯彻和执行，领导干部，尤其是各级各部门的主要领导干部，就必须树立廉洁意识，增强廉政信心，尽快提升廉政领导力，引领政治生态重构的顺利进行。

一、当前一些地方政治生态恶化的表现

第一，干部考核、选拔任用制度存在不同程度的机械性，存在关笼式、利益链条式、权力交换式的用人方式，官场逆淘汰现象严重。政治生态恶化的灰色影响从以往的地面直接输送转到暗箱操作。干部队伍管理制度中缺乏有效识别“南郭先生”的方法。一些地方明着违反选人用人标准的现象在一定程度上有所减少，但由于缺乏平时量化标准的统计，无法用科学的指标量化干部的业绩和工作表现，干部的工作表现大多凭干部之间的好恶决定。如山西出现“塌方式腐败”，其中的重要原因之一，就是选人用人上存在不正之风。很多腐败案件反映出了多种多样的选人用人问题：一些人违反组织程序，因人设岗，放任弄虚作假、一把手独断专行；一些人违规插手干部任用，任人唯亲唯圈；一些人为升迁不择手段，大搞权权交易、权钱交易和权色交易；一些人让问题干部得到提拔，让踏实干部受到冷落，让多数干部寒心。廉洁奉公、踏实干事的干部得不到重用，而溜须拍马、心浮气躁的干部一路升迁。如此严重的官场逆淘汰现象，极大地影响了党风政风，误国害民。

第二，腐败现象蔓延，干部群众对腐败的容忍度很高。腐败让一些既得利益群体得到红利，形成一种惯性，干部群众滋生看客心理，对腐败的容忍度很高。腐败之所以蔓延，主要是一些既得利益群体从干部的腐败中得到红利，而这种获益团体也不纯粹与其他干部无关，久而久之，大家就会麻痹。例如某单位干部表面上很痛恨领导腐败，但是一旦自己的亲戚朋友或者自己的利益与领导挂钩，就会自觉形成对腐败的保护黏膜。假如一位普通干部的家属或者亲朋好友做生意有求于他的领导，自然首先就会找到该领导，并想方设法通融。一旦领导给了这个面子，这位干部就无法再痛恨该领导的腐败行为，自然还会帮着说好话开脱，更不可能检举揭发。反过来如果该领导不帮助这一位干部，有可能这位干部就会很痛恨领导行为。正是这样的现象导致一些地方政治生态不佳，集中出现腐败窝案。例如，在山西吕梁、广东茂名、湖南衡阳、安徽萧县和泗县等地的地方政治生态中，正常的规则、导向和风气均遭到腐败分子与腐败现象的严重破坏，均发生系统性、塌方式腐败，乱象丛生，严重影响了地方经济与社会发展。不仅如此，这些地方的官场上充斥着对腐败的高度容忍，领导干部和普通公职人员无视廉洁纪律，不把权力交易、以权谋私等不良现象看作腐败。群众对腐败现象习以为常，认为干部收点钱是再正常不过的事了。这种对腐败的高容忍度，在一定程度上也加速了政治生态恶化的进程。

第三，公职人员欠缺法治意识，人治思维泛滥。政治生态恶化的地区，一定充斥着严重的人治思维，主要表现在三个方面：一是对权力而非对法律顶礼膜拜。一些地方的领导干部官本位思想严重，在他们眼里，法律必须绝对服从于权力，他们可以随意以言代法、以权代法。在普通公职人员眼里，领导的指示高于一切，唯上不唯法。二是缺乏对制度的尊重，忽视制度建设的作用。在政治生态恶化的地区，领导干部大都没有规则意识，忽视制度建设和制度创新，做得更多的是行为的创新，改革缺乏可持续性。三是无视和践踏权利。一些地方的领导干部蔑视下属和民众的基本权利，经常随意践踏和侵犯下属与民众的合法权利。

二、廉政领导力弱化是一些地方政治生态恶化的根本原因

政治生态整体欠佳，部分地方政治生态被污染，甚至被严重污染，是当前中国政治生态的基本现状。导致一些地方政治生态恶化的原因很多，比如权力过分集中的管理体制、经济社会转型的特殊阶段、权力监督体系不健全、党员干部价值观的堕落等，但最根本的原因是一些领导干部的廉政领导力弱化。廉政领导力，就是公共领导者以自身的权力、能力和魅力对廉政建设的过程和结果所施加的一种正向的、增效的影响力[1]。廉政领导力包括三个方面的内容：廉政公信力、廉政决断力和廉政执行力。一些地方政治生态不断恶化的根本原因就在于地方领导干部尤其是主要领导干部缺乏足够的廉政公信力、廉政决断力和廉政执行力。

首先，领导干部廉政公信力缺乏导致“上梁不正下梁歪”。廉政公信力，就是公共领导者在廉政建设中为赢得被领导者的信任和追随，综合运用权力、能力和魅力，对被领导者施加的柔性影响力。这种柔性的影响力的主要外在体现就是领导者的榜样力量。领导者的身先士卒、率先垂范作用在公共治理中发挥着重要的模范作用，在中国的特殊的政治权力架构中，这种模范作用特别明显。如果主要领导的权力出轨，就会形成权力体系内自上而下的强大传导效应。通常情况下，权力体系内的上层权力运行出现偏差时，会传导到下层权力，形成连锁式的负面作用，导致大面积的权力出轨和塌方式腐败，于是权力运行系统便会丧失自我纠偏和修复功能，导致政治生态全面恶化。假若领导者做不到严以律己，就会带坏组织的风气，上行下效，污染政治生态。一些地方就是因为“一把手”等主要领导干部专横跋扈、以权谋私、贪污腐败、工作懈怠、生活腐化，所以，辖区内许许多多干部就纷纷效仿，且心中对不正之风的排斥感和对腐败的罪恶感荡然无存，对腐败的容忍度大幅提高，整个官场乌烟瘴气。一些地方的领导干部对党风廉政建设的重要性认识不够，错误地认为查处腐败问题会影响干部的工作积极性，影响经济的发展。一些领导干部对腐败问题不敢自揭老底，揣着明白装糊涂，能够自行解决尽量自行解决。少数干部自身不干净，怕拔出萝卜带出泥，担心引火烧身，因而不敢抓。公仆意识淡化，全心全意为人民服务的思想没有树立起来。特别是受社会不正之风的影响，私欲膨胀，认为有权不用过期作废，贪占心理和侥幸心理日益增加，能占就占，能捞就捞。领导干部的这种行为决定了无法树立廉政公信力。

其次，领导干部廉政决断力的缺乏导致错失营造良好政治生态的时机。在一些地方政治生态出现恶化的迹象时无所作为，且在出现政治生态好转契机的时候，不能及时把握和掌控。比如，当政府权力监督和制约机制出现问题，领导干部贪、庸、懒等现象不断发生的时候，恰好遇到信息技术蓬勃发展，以互联网为媒介的信息公开成为权力监督的利器，而一些地方的主要领导干部没能认识到这一点，或者顾虑重重、举棋不定，最终错失扭转政治生态的契机。例如，基层监督环境不理想就与一些干部的廉政决断力缺乏有关。一些基层纪检干部与手中有小权力的干部同时吃住在一个单位，抬头不见低头见，已经形成了习惯性的漠视，不敢公正、果断地行使监督权。还有一些领导干部漠视基层的政务公开，对重要信息公开的推行缺乏决断力。比如国家三令五申要求集中公开审批权，而一些基层领导一拖再拖，舍不得把权力置于阳光下。由于不公开，一些诸如国家支持小微企业的贷款和直补资金、国家贴息的创业贷款等，被有门道、会钻营的人拿到了，真正需要帮助的人群得到的少之又少。这些直接导致政治生态不断恶化。

再次，领导干部廉政执行力的缺乏加速了政治生态的恶化。当地方政治生态出现问题的时候，为了不让政治生态继续恶化，中央提出以“零容忍”态度惩治腐败，加大治理腐败的力度。而一些地方政府领导干部没有足够的廉政执行力，对中央的这一精神没有认真领会，认为中央的强力反腐只是“一阵风”，因此，对“八项规定”等反腐良策置之不理，拒不执行或执行不力，导致本单位甚至本地区的政治生态持续恶化。近年，湖北省地税系统的党风廉政建设频频亮红灯，有的地税局违规发放节日补助被通报，有的地税局兴建豪华办公楼被曝光，甚至还有一个地税局的干部在陪领导喝酒后猝死。地税系统问题频发，湖北省纪委监察厅有关领导对湖北省地税局原党组书记、局长许建国进行约谈，督促其切实担负起主体责任。例如，2015年4月至5月期间，湖北省落实中央“八项规定”精神检查组在抽查中发现，全省地税系统领导班子成员的办公用房面积严重超标，超标率达到60%。在中央和湖北省委三令五申要求清理整改办公用房面积超标问题的背景下，廉政执行力不足的湖北省地税局原党组书记、局长许建国，只是做了一些表面文章，只是开会强调，批评教育和诫勉谈话，但每次都是板子高高举起，轻轻放下。而且在对全省税务系统党员干部的监督管理上，睁一只眼闭一只眼，对有问题的领导干部放任不管，有了问题不严肃处理，搞无原则一团和气，班子组织涣散、纪律松弛，影响极坏。2015年6月26日，因落实主体责任不力，执行中央全面从严治党精神不到位，许建国被免职。此种缺乏廉政执行力导致政治生态恶化的典型案例足以让党员干部引以为戒。一些干部廉政执行力的缺乏还表现在执纪监督与具体的工作任务和目标脱节，用纪言纪现象突出。大多数情况下，工作规矩通常落实在安排部署阶段，而不注重过程，故而在工作的过程中往往忽视目标任务的执行标准和具体要求。往往是规矩说在前，过程却没安排具体的跟踪落实，在执行的过程中台上台下两张皮，台上说坚持规矩，台下立即改变规矩，让所有工作变得很有弹性。如财务支出制度、地方城市建设设计方案等经常会为了施工方便节省费用或者为达成某种目的，经常被随意改动。一出事查找原因，还是因为在执行过程中没有坚持纪律和规矩。

三、提升廉政领导力是重构政治生态的必经之路

重构政治生态就是要让政治生态恢复其本来的面目，恢复其本应具有的特点。概括起来，这些特点主要包括以下几个方面：第一，良币驱逐劣币。必须让能者上、廉者上，要将贪官、庸官扫地出门，不能让老实人吃亏。第二，廉洁战胜腐败。要通过高压惩腐和全面防腐实现较高水平的廉洁度。第三，勤政代替懒政。领导干部必须勤政为民，兢兢业业地为民谋利，不可懒政。第四，法治取代人治。人治与现代国家治理格格不入，必须摒弃人治，依法治国。

要让政治生态具备这些特点，就绝不可抛开领导者的廉政领导力。廉政领导力在政治生态重构乃至国家治理中具有不可替代的重要作用。李光耀对新加坡的最大贡献在于智慧而果敢地将进步的理念转化为创新的制度［2］。新加坡目前是世界上廉洁度相当高的国家。而在殖民地时期、日本占领时期直到人民行动党执政前，新加坡的腐败是非常严重、非常普遍的。直到1959年人民行动党上台执政后，新加坡领导人决心改变国家的腐败状况，并制定了有效的法律、实行有效的行政、推行严厉的执法和独立的司法，对贪污腐败零容忍，经过多年的努力终于把腐败降到了非常低的程度。新加坡学界和政界的共识是：新加坡的廉洁最主要来源于领导人的政治决心。换句话说，领导者的廉政领导力是新加坡走向廉洁的最重要因素。未来必须加强对领导干部的廉政领导力培训，全面提升各级领导干部尤其是主要领导干部的廉政领导力。有必要对中央国家机关的领导班子成员，对省、市县级政府及各部门领导班子成员进行常规的、制度化的培训。

（一）提升廉政公信力

领导者的廉政公信力是政治生态重构能否得到干部群众支持的决定性因素。一个领导者的廉政公信力越高，他的言行主张就越容易获得追随者的支持和拥护；反之，他的想法和决策就越得不到干部群众的认可，就更不可能被有效执行了。在重构政治生态问题上，廉政公信力起着决定性和关键性的引领作用，是重构政治生态的前提条件。没有廉政公信力，重构政治生态便是一句空话。廉政公信力来源于三个方面：廉政吸引力、廉政感召力和廉政回应力。提升廉政公信力，就要从这三个方面着手。

第一，廉政吸引力。领导干部必须具备良好的廉洁意思和诚信品质，对下属和公众形成无形的吸引力。在选拔领导干部的时候，要注意考察其是否具有诚实守信的品格。在干部使用环节，要加强廉洁意识和廉洁技能的培养。唯有如此，才可增强领导干部的廉政吸引力，使其拥有更多的拥护者和追随者。增强领导干部的廉政吸引力是提升其廉政公信力的首要环节。

第二，廉政感召力。领导干部必须廉洁自律，但仅做到这一点还远远不够。领导干部不仅要保持自身廉洁，还要以其高尚的品格、诚信的道德去感动和号召下属抵制腐败，崇尚廉洁。一个地区、一个单位的主要领导者只有在干部群众中树立了良好的口碑，并感召干部群众一起遵守规则、崇廉拒腐，才有可能真正推动政治生态的重构。“独木不成林”，少数人不可能形成良好的政治生态，必须是大多数人集体贡献、共同营造。杨善洲就是以其高尚的人格魅力和清正廉洁感召着当地的干部群众，他领导的单位和地区就形成了风清气正的政治生态。

第三，廉政回应力。领导者必须有效回应服务对象的要求和建议。要重构政治生态，领导者必须具备廉政回应力，重视干部群众对于反腐败的意见和建议，并作出及时的、积极的回应。十八大以来，我国纪检监察机关领导者的廉政回应力有了较大的提升。中央纪委监察部和地方各级纪检监察机关都建立了网站，吸收民众提出对反腐败的对策建议。各级纪检监察机关也都建立了包括网络举报和电话举报在内的举报中心，并确立了一整套流程和制度，提高举报的安全性和时效性，力争使每一桩违纪违法举报都得到落实。

（二）提升廉政决断力

廉政决断力的高低影响着政治生态重构的路径和方法。重构政治生态需要领导者充分发挥廉政决断力的功能。廉政决断力由廉政洞察力、廉政定向力和廉政抉择力组成。

第一，廉政洞察力。廉政洞察力是对廉政建设状况的感知能力和觉察能力。重构政治生态，必须对现有的政治生态进行把脉，找出不良政治生态的病灶所在。只有这样，才可实现对症下药，制定出有针对性的决策。在当前网络覆盖率越来越高的背景下，领导干部要充分发挥网络的功能，利用大数据获取政治生态现状与问题的相关信息。网民在网站、论坛、微博等媒介上留下的所有言论，形成了我们了解其反腐观点、掌握政治生态现状的重要大数据。网民对发生着的“打虎”“拍蝇”事件的不同评论、不同的情绪反映以及对未来反腐败工作的期待，都是我们了解和分析政治生态重构之重点、难点的重要信息来源。领导干部必须重视挖掘大数据，提升对廉政建设和重构政治生态的洞察力。

第二，廉政定向力。廉政定向力就是对廉政建设的方向进行把握的能力。强化廉政定向力是改进廉政决断力的重要一环。确定行动方向，对于重构政治生态意义重大。掌握了大量的廉政信息之后，还必须对这些信息进行深入细致的甄别判断，了解背后的深刻原因，分析廉政建设的优势劣势，因地因时制宜，确定政治生态重构的目标和方向。如果方向偏离了正常的轨道，背离了正确的价值观，政治生态的重构就会误入歧途，使政治生态愈加恶化。

第三，廉政抉择力。廉政抉择力，就是在多种廉政建设方案中果断做出比较满意的选择的能力。当重构政治生态的方向确定之后，就要制定重构政治生态的具体方案，这就是在考验领导干部的廉政抉择力了。领导者能否在众多各有特色的备选方案中，选出一种较优的方案，决定了重构政治生态的方式和方法，也在很大程度上影响着重构政治生态的最终效果。因此，要想扭转政治生态，必须加强对领导者廉政抉择力的培养，让廉政抉择力提升推动政治生态的重构。

（三）提升廉政执行力

廉政执行力，是指优化廉政建设资源、执行廉政政策和制度的能力。廉政执行力的高低，决定了廉政政策和制度能否真正付诸实施，决定了廉政公信力和廉政决断力最终能发挥多大的影响和作用。正因为如此，廉政执行力的高低直接影响着政治生态重构的效果。

第一，廉政整合力。廉政整合力，是指整合各类廉政建设资源，使其发挥更大功能的能力。廉洁文化传统、廉洁自律榜样、有效的廉政制度、先进的现代科技等，都是大有作为的廉政资源。廉政执行力高的领导，一定具有很高的廉政整合力，一定善于合理整合和充分利用已有的廉政资源，使这些资源从不同的方面、以不同的形式为廉政建设服务。廉政整合力的高低，决定着在重构政治生态的过程中，各种现有的优势政治资源能否集聚起来发挥合力，为重构政治生态提供最好的资源准备。

第二，廉政协同力。廉政协同力，是指协同廉政建设主体、客体与廉政建设环境，使其共同发挥作用的能力。廉政建设通常涉及多方面的主体，不同的廉政建设主体担任不同的角色，发挥不同的功能，能否有效地协调这些主体共同为廉政建设服务，考验着领导者的廉政协同力。从理论上讲，各类廉政监督主体肩负着共同的责任，那就是推动政府和社会的廉洁化。而在现实中，各类廉政主体各有其权限和职责，而且他们的职权之间可能还会有交叉重复，因此会出现权力打架和相互推诿的现象，这就要求领导者依靠智慧将各类反腐败主体协同起来，引导他们从各自不同的角度，职权清晰、齐心协力地为实现良好的政治生态而努力奋斗。

第三，廉政激发力。廉政激发力，是指在廉政建设过程中，带领下属保持廉洁，激励其制定和执行廉政制度，激发其努力工作的能力。从形式上看，领导者不能板着面孔做领导，纪委书记也不必时时刻刻保持严肃冷酷的表情，在恰当的时候要给下属微笑和鼓励，这有利于激励下属心情愉快地贯彻执行廉政制度。从内容上看，领导者也必须把下属看成是相对理性的“经济人”，通过满足他们的正常需要，激励他们搞好本职工作。当反腐败工作压缩了公职人员的收益时，有必要将过去一部分“灰色收入”和合理的“职务消费”货币化，而非简单地“一刀切掉”。一些地方政治生态的恶化，很大程度上缘自不合理的激励制度。当职务消费成为公共部门的“沉默成本”，甚至没有预算约束时，领导干部就不会珍惜使用，而是随意消耗，不仅浪费了大量的公共资源，还滋生了公共资源私人化方面的腐败现象。在这方面我们可以借鉴新加坡的经验。例如，新加坡全国只有三部公车，副总理出行办公都要亲自开车，或者自己出钱雇司机。公务员的医疗、养老、用车等所谓的福利都货币化，计入工资。要重构政治生态，领导者就必须提高廉政激发力，改革激励制度。比如，未来可以保留国家级领导人的专车和公费医疗等职务消费，取消其他所有公务员的公务用车和公费医疗等，将其纳入公务员的工资。这样一来，领导干部在用车、看病等方面一定会更加理性，公共资源就会大量节省，腐败现象也会随之减少。此外，干部岗位安排可以实行组织安排岗位与干部自愿选择相结合的制度。可以建立动态领导岗位制度，让干部在现有体制下的岗位中能够通过自己的技能、专长、经验等赢得与自己能力相匹配的岗位，让好钢用在刀刃上。这样就可以实现组织意图和个人能力的充分融合，也让组织人事选拔意图回归岗位需求，因事选人，用合适的人，激发人的潜能。

值得注意的是，廉政领导力的锤炼，还离不开制度与科技的助力。完善的廉政制度，会减少领导干部滥用权力的机会，有助于领导干部廉洁自律，提升公信力。因此，制度不仅可以保护干部，还可以提升干部的魅力、领导力。科技则通过影响制度的执行力反作用于领导者的廉政领导力。因此，强调廉政领导力对重构政治生态的作用，不仅不排斥制度建设和科技应用，而且要充分发挥这二者的潜能以有效提升廉政领导力。只要各级各地方各部门主要领导干部的廉政领导力有了大幅度的提升，重构政治生态便指日可待！

［1］杜治洲，吴新华.走出反腐困境［M］.北京：新华出版社，2014.

［2］郑永年.新加坡模式对中国的启示［A］.黄朝翰，赵力涛.新加坡社会发展转型——新方向新模式［C］.北京：世界科技出版公司，2013.151.