人民信访制度：传统文化根基与现代转型

2015-03-26段葳

河南社会科学 2015年10期

段葳

（黄冈师范学院，湖北武汉 438000）

信访活动在中国有着悠久的历史，新中国成立以后建立的人民信访制度在权力监督、权利救济、政治参与、矛盾化解等方面发挥出不可替代的作用，是一项有中国特色的社会制度和治理方式。近年随着经济的发展和社会改革的深入，我国进入了社会转型期和矛盾多发期。在社会变迁和体制改革中所产生的各种社会矛盾必然需要不断通过各种渠道进行疏通，这其中最重要的一条渠道就是人民信访制度。“2003年7月以来出现的信访高潮，是机关里的人多年未见的。”[1]这次信访高潮被形象地称为“信访洪峰”，人民信访制度因此遭遇了前所未有的挑战。随着法律体制的完善和司法改革的深入，以“有法必依、执法必严、违法必究”为代表的法治理念深入人心，而信访制度在矛盾化解中所表现出的低效率，使人们对信访制度提出了种种质疑，甚至引发了存废之争。然而一项制度之所以能长期存在，根本原因是在于其对社会的适应和对民众需求的满足。信访作为文化传统的一部分在中国历史上源远流长，因而人民信访作为内生制度具有不可替代性。信访作为文化之所以能够留存到今天，与其在发展过程中不断转型和完善是分不开的。我们对于人民信访制度决不能“一废了之”，应当正视制度中所存在的问题，通过现代化、法治化的手段推动人民信访制度的转型和完善。

一、人民信访制度的传统文化根基

对于人民信访制度目前面临的困境和质疑应当一分为二地来看待。既要看到信访制度对目前新形势的不适应性，又应当看到其存在的必要性和合理性。信访洪峰的产生，本身就说明了当前信访制度存在的必要性和作用的独特性，其存在具有历史和现实的合理性。

（一）人民信访制度与传统治理文化相适应

尽管在相关的学术研究中往往将人民信访制度视为一项中国共产党的制度新发明，但无论是从文化的角度或历史传承的视角，人民信访制度都与中国传统信访文化有着不可分割的联系，它是脱胎于中国传统治理文化的一项制度设计。

首先，人民信访制度符合中国古代的伦理法律传统。在这里之所以将伦理和法律相并列称为伦理法律传统，是与中国古代建立在“礼”文化之上的法律工具和社会秩序分不开的。“礼”产生于依靠血缘维系的氏族社会，个人地位实质上是对家族血缘谱系的确认，因此“礼”天然是一种“伦理”的秩序。当在春秋时期思想家们将“礼”细化为“伦理纲纪”，并以“亲亲也、尊尊也、长长也、男女有别，此其不可得与民变革者也”[2]的宗法形式固定下来时，中国古代社会治理的运行方式便由此形成。这种运行实质上是政治权力沿着“宗法”道德下所形成“家国”脉络渗透展开的过程。通过这种渗透，家国合一、伦理政治合一的秩序也就得到确立，这也标志着政治组织和社会组织的结合。这种结合使得君主成为“天子”，官员成为爱民如子的“父母官”，百姓成为为子为民的“子民”，也就使所有的社会问题都成为“家庭”问题。“家庭”存在的基础首先应当是血缘关系而不可能是权利和义务，当“家国”体系贯通之后，血缘关系便升华为道德伦理，这也就决定了维系“家国”体系的根本在于道德而非法律。因此在中国古代法律总是以道德和工具的形式出现。在汉代对于治理思想“德主刑辅”的概括，无疑就是对这种法律道德化和工具化的最好注解。而源远流长的“清官文化”也不过是道德化法律精神的凝结和表现。尽管在当代社会已经具备了较为完善的法律制度，权利与义务的思想也已得到广泛认同，但是在中国传统社会“古老陈旧的生产方式以其伴随着它们的过时的社会关系和政治关系还在苟延残喘而已”[3]。因而老百姓对“清官”的期望依然强烈，法律依然需要承载政治伦理及“礼制”道德的要求。作为一项依靠政治权力运行的制度，人民信访制度为传统“清官文化”的存在提供了依托，因而能够很好地契合传统道德要求和执政党社会治理的需要。因而从本质上来看人民信访制度和中国的伦理化的法律传统是相适应的。

其次，人民信访制度的运行方式符合在中国“说理—心服”[4]的治理传统。在中国传统的治理文化当中，历来主张“明德慎刑”和“德主刑辅”，因而在社会治理过程中形成了以教化为主的治理文化和与之适应的教化技术。在中国的传统社会中历来主张“礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后”[5]，因而在社会治理中首选的是“礼”而非“法律”。“礼”作为一种道德化的秩序，本身的作用是隐性的而非显性的，它的形成是一个潜移默化的长期积淀的过程，其传承也是依靠通过长期的教育并使之转变为内在的习惯，“所以这种秩序注重修身，注重克己。理想的礼治是每个人都自动的守规矩，不必有外在的监督”[6]。因而社会治理和个人纠纷解决的过程对教化就提出了极高的要求和期望，教化也因此成为手段和目的。教化本身是一个“说理”的过程，而“心服”就成了教化的成果和目的，这既是“礼治”的精神也是“礼治”运行的基本形式。在中国传统社会的治理技术中无不内含了这种“说理—心服”的基因，于是便产生了“无讼”的精神追求和文化积淀。“无讼”也使得在治理的过程中法律并不处于首要的位置，而各种以教化为目的的调解技术就异常发达起来。人民信访制度建立的初衷或许并不包括教化的目的，甚至是对于信访活动如何处理都没有进行明确，但是制度的发展进步往往是根据现实的需要而不断完善的，在这一过程中往往衍生出制度设计之初所未考虑到的功能。人民信访制度的设立，在有意无意中一方面承载了社会中依然浓厚的“清官情结”，另一方面又因治理的需要吸收了传统治理教化的功能。这种承载和吸收有传统文化留存的影响，但更重要的是治理的现实需要。在取得政权之后一方面因取得正统权威的需要，使得执政党乐于继承传统文化中的为民做主的政治形象；另一方面由于社会治理的需要，执政党将宣传政策和教化人民的职能融入制度设计。而关于人民内部矛盾和敌我矛盾两类矛盾的划分，决定了对于人民内部矛盾适用“团结—批评—团结”的方式，“就是从团结的愿望出发，经过批评或者斗争使矛盾得到解决，从而在新的基础上达到新的团结”[7]。这种批评或斗争并使矛盾得到解决的过程就是“说理—心服”的过程。

（二）人民信访制度满足治理的需要并一定程度契合马克思主义相关学说

人民信访制度的创立一方面继承了传统治理文化的精髓，另一方面也吸收了马克思主义民主政治学说的相关理论，并在实践中根据革命与治理的需要加入中国特色的内容。

首先，人民信访制度满足了中国共产党革命的需要和治理的要求。中国共产党的社会治理实践起源于革命活动，治理的需要服从革命斗争的需要。人民信访制度的建立虽然是在新中国成立之后，但是信访活动却早已在革命活动初期就已存在了。相关史料记载，早在1921年安源煤矿的两位工人就曾以信访的方式给毛泽东同志反映过工人运动中的相关问题，并得到了及时的处理[8]。在革命斗争的不同时期，信访的处理技术也根据革命斗争和根据地治理的需要，在活动形式和处理方式上进行了转变和完善，并发挥出独特的作用。在转变和完善中信访活动与革命斗争的需要实现了结合。“与国民党从外部植入新精英而推行自上而下的官僚化、保甲制等垂直整合不同，共产党在实现由城市向农村的转移之后，就将社会动员作为国家政权深入村庄的有效手段。”[9]信访活动被视为一种与组织、动员群众的工作紧密结合的方式。这种动员在革命战争年代得到了普遍的运用，在新中国成立之后为了巩固政权，又被运用到了新的社会治理制度的创立之中。人民信访制度就是在这种革命的背景下根据社会治理的需要融合了组织、动员的技术而创制的。组织、动员的技术在社会治理的过程中承载了教化的功能，这种教化的实现又是通过调解技术的广泛运用而实现的。在人民信访制度中，一方面通过对群众的动员实现了对党员干部的广泛监督；另一方面又通过动员得以掌握社会矛盾的变化。作为人民内部矛盾的处理方式，采取的是温和的“说理—心服”的调解方式，因而调解在事实上承担了教育的功能。通过调解教育的过程使执政党的理念和政策得到了宣传，并在潜移默化中成为社会中人们新的行为准则，最终实现教化群众和巩固治理的目的。正是由于信访活动能够适应革命的需要并满足治理的要求，所以才能够不断得到发展，并在新中国成立后被确立为一项制度发挥出在权力监督、矛盾化解和社会治理方面的独特作用。

其次，人民信访制度与马克思主义民主政治学存在一定程度的契合。马克思认为在无产阶级国家应当实行直接民主，工人阶级应当直接参与到国家管理之中。马克思在《法兰西内战》一文中论述道：“这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量。”[10]人民信访制度为群众参与国家治理提供了一种可行的方式，并且通过与执政党治理需要的结合在一定层面上实现了直接民主，因而信访活动被视为与马克思主义直接民主学说相契合的人民直接参与国家管理的重要方式，人民信访制度也因此作为马克思主义中国化的产物得以完善和发展。马克思主义的法律观具有强烈的政治色彩，“列宁对法律性质的描述是：归根到底，法律是一种政治强制，是政治的集中体现。用恩格斯的话讲：所有法律方面的东西都根源于政治”[11]。在对法的本质的论述中马克思曾指出：“你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”[12]列宁结合阶级斗争观点进一步论述道：“法律就是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现。”[13]作为马克思主义政党的中国共产党在革命斗争、社会治理和创制法律的时候都充分吸收了这些观点，因而无论是在治理手段上还是法律精神上都体现出了强烈的政治色彩，这种强烈的政治色彩强化了政治权力在社会治理中的作用，从而造成法律地位边缘化、法律技术工具化。以政治权力为运行基础的人民信访制度政治色彩浓郁，契合了马克思主义的相关理论，在实践中满足了政治动员和社会治理的需要。因而人民信访制度作为一项继承了中国传统治理理念并一定程度契合了马克思主义观点的制度发明，得以在实践中不断完善和发展。

二、人民信访制度现实困境

1951年6月政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着人民信访制度正式形成，至今人民信访制度已经走过了60余年的历程。作为一项中国特色的民主形式和纠纷解决方式，人民信访制度适应了不同时期国家治理的要求，并在治理的实践中丰富了内涵与外延，完善了结构与功能。但是随着近年经济的发展带来社会结构的调整，新的社会矛盾纠纷不断涌现，人民信访制度面临着前所未有的挑战。

（一）人民信访制度缺乏运行和决断的效率

相关研究表明：当一个国家或地区经济发展实现人均GDP由1000美元至3000美元时，经济发展会进入高速增长的黄金时期，而伴随着经济的高速发展，各种社会矛盾也会集中爆发。目前我国正处于这一经济发展的黄金期和社会矛盾的高发期，这对形成于20世纪50年代的人民信访制度带来了前所未有的挑战。

在新形势下各种新的矛盾不断衍生，呈现出数量大、类型多等特点。随着政权的巩固和社会结构的稳定，执政党的主要任务由革命动员型的治理转向和谐稳定型治理，因而人民信访制度的主要职能往“矛盾化解”方向进一步偏重，使得各级政府在“矛盾化解”方面投入了巨大的人力、物力甚至是在制度上进行倾斜。然而巨大的投入并没有使“矛盾化解”变得高效。“按照制度设计者的理想，信访应当是一种温和而有序的官民沟通方式，是人民群众积极踊跃参与民主管理的政治参与方式。然而，信访在实践中的运作却常常超出了预想的模式或者有时候超出了国家许可的范围。”[14]造成这种现象的根本原因在于人民信访制度在基本职能上的矛盾。人民信访制度从建立之初就被赋予了动员和教化的职能，然而动员和教化在实践中又是矛盾的。在革命战争时期以社会动员为主的社会治理使二者的矛盾并不突出，然而在取得政权之后以和谐稳定为主的社会治理中这种矛盾就被凸显出来了。一面是国家希望动员群众通过信访形式为国家反映社会现实，另一面群众却希望通过信访渠道解决自己的具体诉求和实际困难。而当群众被动员起来不断通过信访渠道解决问题时，国家又因诸如“集体上访”“越级上访”等过激形式而不堪其扰。这种国家的期望和群众的希望之间的矛盾是造成信访低效率甚至是无效率的根本原因。人民信访制度单纯的制度目标无法满足群众复杂的“求决”目的，但又不能因为二者之间的矛盾堵塞正常的信访渠道，因而国家在进行社会治理的过程中将信访的矛盾化解功能下沉至基层政府，并采取将信访的数量与社会的稳定相挂钩的评价标准对基层政府进行考核。基层政府承担了大量的信访压力，却没有掌握足够的化解技术。面对信访稳定考核“一票否决”压力，不得不在“矛盾化解”过程中对无力化解的信访问题采取“踢皮球”“捂盖子”的方式，这也是造成众多信访问题久拖不决的根本原因。因为基层政府没有足够强大的化解技术和决断能力，因而在处理信访问题中普遍采用调解的方式。调解本身是一种妥协的技术，妥协又是一个缓慢的过程，这直接导致了信访活动的效率低下。因为基层政府信访中的调解缺乏法律作为约束，所以信访人可以对已达成的妥协随时反悔，这就造成了大量的“重访”案件的产生，因而加剧了信访的低效率及无效率性。

（二）人民信访制度缺乏解决问题的自主性

在社会治理中人民信访制度虽然具有不可替代的作用并为大多数人所熟知，但是人民信访制度并不是一项可以独立解决问题、化解纠纷的制度。人民信访制度在运行的过程中，因其对政治权力的依赖而饱受诟病。

人民信访制度要成为一项能够独立自主运行的体系，必须增强其法治性。2005年《信访条例》的发布虽然使人民信访制度走上了法治化的道路，但离真正实现法治化还有很长的路要走。马克斯·韦伯在论述法律的本质特征时讲道：“法律的自主性特征使现代法律构成一个独立自主的体系，是法律规范区别伦理、教条和政治原则的特征。”[15]而人民信访制度是一项对政治权力有着天然依赖的制度，它的产生和运行都完全依附于政治权力，这使得人民信访制度既不能构成自己独立自主的体系，又不能与现行法律完全融合。由于人民信访制度在自主性上的缺乏，使它极易在政治权力的干扰下成为政治权力的附属工具。尽管目前已经制定了《信访条例》，但是它在属性上仍是国务院常务会议通过的由政府总理签署的“条例”，而非由作为最高权力机关的全国人大通过的并由国家主席签署的“法”。这种由政府机关发布而不是由立法机关颁布的性质，也恰恰表明了人民信访制度对政治权力的依赖，它本质上是政府治理的工具而非保障权利的规则。人民信访制度与政治权力联系的紧密性以及自主性的缺乏，直接导致了在实践过程中政治权力对信访活动的经常性干预。这种干预降低了法律的权威，扰乱了司法公正。人民信访制度的动员性和工具性特征使得信访活动缺乏严格的程序性。在信访活动中所表现出的规则的明确性、稳定性、普遍性的缺乏，使得信访制度的非自主性更加突出。这也使得其在政治权力干涉法律自主性的过程中充当了桥梁作用。“它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供了制度化的正当渠道。”[16]这种行政权力不受节制的介入，看似提高了解决问题的直接性，短期内似乎也显得更有效率，但是从长期来看这种介入和干预却破坏了一项制度的独立自主性，使其不能自成体系而在长期内变得无效率。人民信访制度正是由于缺乏这种解决问题的自主性才使其饱受批评甚至引发存废之争。

三、人民信访制度的现代转型

信访作为一项活动之所以能在中国几千年的历史中得到不断的发展，并在长期的社会实践中积淀出丰富的信访文化，与其不断适应社会发展并不断完善自身是分不开的。人民信访制度建立60余年来，同样经历了不断适应社会和完善自身的过程。目前人民信访制度所面临的种种困境和质疑，正是其自身发展和完善所面临的新要求，我们应当正确看待困境与质疑，积极推动人民信访制度的转型与完善。

（一）理性看待人民信访制度面临的困境

尽管当下人民信访制度饱受质疑，甚至是废除之声不绝于耳，但是对于一项长期存在且积累出丰富文化的制度决不能简单粗暴地“一废了之”。“一种制度得以长期且普遍的坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；应首先得到后来者或者外来者的尊重和理解。”[17]因此我们应当理性看待人民信访制度所面临的困境，正视信访制度存在的合理性并积极推动其转型与完善。

首先，人民信访制度面临的困境是现代化进程中社会变革所带来的必然。塞缪尔.P.亨廷顿对现代化与政治意识有着精彩的论述：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[18]信访制度有着自身的发展和完善的过程，引导其走上现代性的道路，实现制度的现代化是完善人民信访制度的根本途径。但是在促进其现代化的过程中，一些与社会要求不相适应的现象仍然会存在，根除这些不适应的现象必须通过实现制度的现代化来实现。这既是制度本身完善的需要，又是社会发展的要求。列宁曾经把社会主义社会定义成为一个“国家的辛迪加”，因而在社会管理中国家所管理的事务无所不包，政治权力成为解决所有社会问题的根本手段。人民信访制度是建立在政治权力高度集中的全能主义政治基础之上的。随着经济社会改革的深入“这一套以行政命令为主、直接对社会主义经济活动进行微观干预的体制是与利益主体多元化的市场经济不相衔接的，这就导致社会上层建筑与它的经济基础之间的矛盾冲突”[19]。从本质上来看，人民信访制度所面临的困境正是由于政治权力对社会进行微观干预所引发的；而化解矛盾手段的单一和社会利益主体的多元化之间的矛盾是人民信访制度面临的根本矛盾。人民信访面临的困境和矛盾，将随着政治体制的改革、社会管理模式的转变、法制体系的完善以及权力监督体系的形成而得到缓和直至解决。

其次，人民信访制度目前在中国仍具有不可替代性。尽管目前人民信访制度饱受“信访不信法”“降低司法权威”“干扰司法公正”等质疑，但对于普通百姓来说相对程序烦琐、形式陌生的诉讼，信访仍然不失为一种简便有效的纠纷解决机制和政治参与方式。从某种意义上来讲“信访不信法”“信访潮”的出现恰恰反证了信访制度的生命力。事实上信访与法治的冲突也远没有达到对立不可调和的地步。近年随着《信访条例》的修订完善，人民信访制度摆脱了无法可依的窘境，正在进行法治化的尝试。但是在运行方式上和权利保障方面，人民信访制度的法治化仍有很长的道路要走。事实上信访与法治的矛盾不在于解决纠纷所运用的截然不同的技术手段，而在于本质上价值理念上的冲突。而价值理念一旦脱离社会实际和实践需要就是无意义的，正如哈贝马斯论述的那样：“当一种正义论采取一种直接的规范性思路，并设法通过超越现存建制和传统来论证一个秩序良好社会的种种原则时，它面对这样一个问题：它的抽象的正义观念怎样才能同现实取得一致。”[20]人民信访制度的法治化过程不应是对一项制度的彻底否定，更不应是用一种价值理念对另外一种价值理念的彻底取代；它们应当是一个根据社会需求和实践要求逐步融合的过程，是对两种不同治理方式根据治理要求“驯服”的过程。

（二）以文化的融合推动人民信访制度的转型和完善

人民信访制度的转型和完善是一个长期的、渐进的过程；在这一过程中既要正视制度落后的一面，又要看到制度存在合理的一面；既要吸收西方法治的先进理念，又要包容治理传统的优秀文化。

首先，应积极吸收、借鉴西方先进的法治理念。缺乏自主性是人民信访制度陷入困境的原因之一。因此在其完善过程中必须引入法治的权利概念，并通过权利体系的构建来实现对政治权力的制约。权利体系对政治权力制约的效果决定了人民信访制度是否真正具有自主性。只有使人民信访制度真正具有了自主性，形成能够“独立自足”的纠纷解决体系和矛盾决断机制，才能真正使人民信访制度从政治制度演进为法律制度。要实现人民信访制度中权利体系的构建、政治权力的制约、法律制度的形成，必须加强信访制度的立法工作。应尽快将由国务院发布的用于指导信访工作的《信访条例》升格为由全国人大制定的《信访法》。这将在法理的层面使人民信访制度成为真正具备“独立自足”能力的法律体系。这种“独立自足”的能力将使人民信访制度摆脱对政治权力的依赖，获得真正的在矛盾纠纷中的决断能力。人民信访制度是一项意识形态因素浓厚的政治制度，“意识形态既解释世界是什么样的，又解释世界应该是什么样的”[21]，这使得人民信访制度承担了过于沉重的政党治理要求而变得效率低下。当人民信访制度通过立法的形式变为保障信访权利的法律时，信访的意识形态因素就将得到淡化，信访也因而不再承担社会治理的“教化”功能，而是通过依法的“决断”使结果产生法律的“社会规制力”。这将使得人民信访制度运行效率得到极大提升，真正成为决断纠纷的“独立自足”的体系。

其次，在人民信访制度的转型与完善过程中应当注重对本土习惯的尊重和对传统治理文化的吸收。长期以来我国在新制度的确立过程中往往采取强制性制度变迁，排斥传统文化、否定本土习惯，而使新的制度在运行过程中表现得“水土不服”，甚至遭到人们的排斥和无视。这样的制度往往成为形式上的现代化和“装点门面”的摆设，并不能成为人们行为的新规范。在处理矛盾和纠纷的过程中往往仍然需要顶着新制度的“帽子”，求助于旧的治理技术。苏力教授曾经论述道：“中国现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的。”[22]人民信访制度的法制现代化远不是仅仅通过对法律进行简单移植所能够解决的。当然这也不是说就对现代法律理念和技术置若罔闻，人民信访制度的法制现代化关键在于如何使新的法律理念与旧的传统相融合并形成新的为大众所接受的治理文化。“除非能得到某种功能上的替代品，中国人也不会放弃这些习惯、惯例，而除了立法或移植的法律能与传统习惯惯例有某种兼容，这些法律就无法在功能上逐步替代传统的习惯和惯例。”[23]与传统和习惯相背离的国家制定法并不能得到遵守并成为普遍的价值规范，而旧的传统与习惯将成为人们规避国家制定法的渠道。这使新的制定法创制失败，甚至成为社会治理的障碍。因而在人民信访制度的转型和完善过程中，必须注重对本土习惯的尊重和传统治理文化的吸收，只有将传统、习惯与新的法律技术融合兼容才能真正实现人民信访制度的完善和转型。

中国共产党历来重视新旧观念的兼容和中西文化的融合，早在新民学会时期毛泽东同志对此就有精彩的论述：“提出世界，所以明吾侪的主张是国际的；提出中国，所以明吾侪的下手处。”[24]对于人民信访制度的完善与转型，我们同样应当注重对传统的尊重和新文化的融合，这样才能形成中国特色和气派的先进制度。

[1]胡奎，姜抒.信访洪峰[J].瞭望东方周刊，2013，（4）：30—35.

[2]礼记·大传[M].

[3]曹锦清.黄河边的中国[M].上海：上海文艺出版社，2010.

[4]高见泽磨著.现代中国的纠纷与法[M].北京：法律出版社，2013.

[5]汉书·贾谊传[M].

[6]费孝通.乡土中国[M].上海：上海世纪出版集团，2007.

[7]毛泽东著作选读[M].北京：人民出版社，1986.

[8]中国行政管理学会信访分会.信访学概论[M].北京：中国方正出版社，2012.

[9]强世功.法制与治理——国家转型中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[10]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[11]格伦顿，戈登，奥萨魁.比较法律传统[M].北京：中国政法大学出版社，2003.