现代化视野下的法治政府建构

廉睿(中央民族大学管理学院，北京100081)

现代化视野下的法治政府建构

廉睿
(中央民族大学管理学院，北京100081)

摘要:我国政府为了适应现代市场经济发展的需求，从1999年起将“法治入宪”。经过数十余年的法治政府之建构，取得了一系列瞩目成就，但也面临着诸如本土法治资源缺失、行政立法监督缺位、行政自由裁量权不当行使等一系列困难和挑战。为了应对这些问题，必须采用现代化的思维方式。即大胆的进行理念创新、制度创新、管理创新，此方为建构中国社会主义特色法治政府的有效路径。

关键词:现代化;法治;法治政府

网络出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.021.html网络出版时间:2015－08－20 15:30

作为与人治相对应的一种基本价值取向，法治精神越来越得到各国政府和人民的认同。我国已于1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”明确写入宪法，“法治入宪”意味着法治成为了我国社会主义建设的核心价值之一。从某种程度上来说，法治政府之构建既是一个体系过程，但又具有强烈的目标性。过程性意味着法治政府建设是保障我国政府管理体制规范化、制度化、创新化的重要步骤，而目标性则意味着建设法治政府本身就是我国政府和人民所追求的重要政治价值目的，是社会主义民主政治建设的重要一环。因此，构建法治政府，建设法治国家已成为我国新的时代形式下的阶段性任务。［1］

一、现代化与法治政府

作为一种社会历史趋势，现代化起源于工业革命之后，工业革命一方面促进了社会生产力水平的发展，为人类社会提供了更多的物质财富，同时，也冲击着人们的思维体系和思维模式。从这个层面来理解，我们可以将现代化的内涵界定为两部分;一部分为物质现代化，另一方面则为精神现代化。现代化自身就是物质和精神层面的统一体。法治正是现代化在精神层面的要求。现代化带来了市场经济，而市场经济本质上就为法治经济。这是因为市场经济要求人们突破传统的活动范围，进行跨地区或者跨国家的市场行为，当出现摩擦和纷争时，法律便成了纠纷解决的最好机制，法律自身具有公平性与通用性，这些都是传统的道德和宗教所不具备的。现代化也带来了知识革命，知识的价值和重要性得到了人们的普遍认同，运用先进的知识来管理社会也成为各国政府的共识，法治作为知识的一种内隐化形式，也得到了空前未有的重视。由此可见，现代化的产生过程中也孕育了对法治的诉求，法治体现着现代化的基本精神，两者是相伴而生的关系。没有了法治内核的现代化，终究是残缺的现代化。缺失了现代性诉求的法治，也是空洞不完全的法治。我国建设社会主义法治国家，积极构建法治政府，正是迎合现代化诉求的积极表现，具有充分的学理支撑，也具有宏大的战略意义。

二、现代化视野下的法治政府:内涵界定及主要特征

(一)法治政府释义

法治，本是一个具有悠久历史的词汇。早在古希腊时期，哲人亚里士多德就给出了经典的法治定义，他认为，法治应包含两重内容:已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律自身应该是制定的良好的法律。俗称“良法之治”。而作为现代化视野中的法治，则是近代民主政治的产物，在文艺复兴时期，卢梭便完成了《论法的精神》一书，他认为法治优于人治，法治应该成为国家和政府所采纳的治理形式，法治精神也应该成为社会革命所追求的核心价值之一。而伴随着轰轰烈烈的法国大革命的进行及此后陆续出现的各国政治改革，法治精神也得到了进一步的弘扬。建设法治政府的思潮也因此孕育而生，法治政府首先意味着法律是独立于政治之外的社会治理工具，当然，政府本身也要受到法律的支配，在法律面前，政府和大众都是平等的。其次，法治政府清楚的表示了法律高于权力，政府权力必须在法律规定的范围内活动，政府的运行和组成，都要受制于法律，行政权需要得到法律的有效监督。最后，法治政府的最终价值追求在于保障人民的基本需求，为人民谋求更多的利益。总而言之，现代化视野下我国所构建的法治政府，就是坚持社会主义基本制度不动摇，坚持以法律为基础，坚持以民主政治为核心，坚持以保障人民利益为目的的一体化道路。

(二)法治政府的主要特征及价值取向

(1)对人本的重视度空前提高。人本主义，即意味着以人为本，政府一切行政管理工作都要以人为核心，人不但是工作的出发点，而且也应当成为工作的最终归宿。

(2)对服务型政府的积极探索。法治政府的一个重要职能便是为社会大众提供优质且高效的公共产品和公共政策服务。从这个意义上来说，要想成为完整意义上的法治政府，就必须先构建服务型政府。这也是我国近年来积极提倡建设服务型政府的重要原因。

(3)对效能与诚信的突出强调。效能关系着政府和大众之间能否进行快速有效的沟通，效能也成为了大众对于政府服务进行评价的首要标准。因此，新视野下的法治政府，也必然应该成为高效政府。诚信则意味着政府应该对自己的行为负责，应该使自己的管理行为做到最大程度上的透明化、公开化。这样才有利于获得大众的信赖。我国近年来要求各级政府推行信息公开制度，实施“阳光政策”，正是强调了诚信精神在构建法治政府过程中的突出作用。［2］

(4)对西方法治建设经验的良性吸收。现代化视野下的法治政府构建，意味着对西方法治建设经验的良性借鉴，而不是一味的全盘接受或全盘否定。现代意义上的法治，起源于西方。西方经过百年法治建设，为我们留下了丰富的精神和文化遗产，对此，我们的态度应该是在结合中国本土资源的基础上给予良性接收，这对于我国的法治政府建设是有利的。在批判中发展自我，在发展中进行批判，方为对西方百年法治经验的理性态度。

三、我国法治政府建设的现状及其面临的问题

自1949年中华人民共和国建立以来，党和政府高度重视法治精神，提倡用法律来约束政府权力，当然，由于众所周知的原因，法治政府建设也不可避免的经历了波折和误区。就整体而言，我国的法治政府建设历经了三个主要阶段:第一阶段为1949年到1978年，这个阶段是法治政府建设的初期和停滞阶段。［3］第二阶段为1978年到2004年，这个阶段为依法行政阶段，要求政府依据法律开展行政工作是这一时期的突出特点。第三阶段从2004年到现在，这一阶段为全面建设法治政府阶段，要求政府全面推进和落实法治政府建设，法治精神已经内化于政府体系之中。经过60余年的社会主义法治政府建设，我国取得了举世瞩目的成就。在立法层面上，我国先后出台了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国政府信息公开条例》，整体上已经构建起了一套比较完善的法律体系，为法治政府的有效建设提供了相对全面的法律保障。在具体操作层面上，我国也在实践探索中建立起了一套比较具体的政府监督体系，这包括了政府内和政府外的监督、部门内和部门外的监督、政府部门内部自上而下以及自下而上的监督体系。当然，在现代化形势下，在全球化及市场化的冲击下，我国的法治建设也面临着新的挑战和困难，突出体现在以下几个方面:

(一)传统文化层面中本土法治资源的缺失

任何制度的构建都必须依托本土资源，在与本土资源的互动和交流中获得生存和发展，法治政府的建构也不例外。就文化渊源而言，现代意义上的法治本是舶来之物。我国古代历史上，虽然也不乏像以韩非子为代表的“法家”思想，但法家所强调和器重的乃是“严法之治”，与现代法治精神的实质内涵不尽相同。与此相反，德治在传统中国拥有悠久的历史渊源和强大的社会市场。早在商周时期，周人便提出了“明德慎行”及“为政以德”的理念，后来经过魏晋南北朝时期的礼法合流，实现了礼与法的统一，最终演化成为《唐律》中的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”的德治方略，并为以后历代所尊崇。由此可见，与德治相比，中国本土资源中的法治渊源不尽丰富。我们在构建法治政府的过程中，如何有效的从本土资源中吸取营养，如何构建与其他本土资源的良性互动关系，这是我们必须要面对的重要课题。

(二)实践层面中行政立法监督机制的缺位

行政立法是由行政部门依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动，具有一定意义上的“准立法”性质。行政立法的权力取得来源于国家立法机关的授权，是典型的“授权性”立法。与传统的立法机关相比，行政机关立法具有快速性，具体性，适应性强等特点，符合了现代化和市场经济的基本诉求。因此，在近几十年，各国的行政立法无论是从数量还是从质量上，都得到了质的提升。我国也不例外，我国国务院及地方政府先后颁布了《中华人民共和国国务院信访条例》《中华人民共和国国务院道路管理条例》等效力不同的行政法规。但是，行政立法究其本质而言，乃是行政权扩张的体现，如何对其进行有效的监督，是我们必须要面对的重要课题。要解决这一问题，就必须建立起有效的行政立法监督机制。然而长期以来，我国的行政立法监督机制是缺位的，虽然在宪法层面上，我国已经确立了以全国人大为中心的立法机关违宪审查模式，但是在该制度实施的几十余年中，全国人大尚未真正行使过此权力。这显然不利于对为数不少的行政法规进行合宪性审查。也不利于行政立法监督机制的发展和完善。

(三)行政自由裁量权的运行机制尚不完备

行政自由裁量权，是指行政主体基于法律和法规授予的权限，基于行政的目的，针对具体的行政事实，自由选择而做出公正合法的行政决定之权力。由此可见，行政自由裁量权是国家授予政府部门的合法权力，它是行政权力的当然组成部分，是行政主体提高行政效率所不可缺少的必要权限，也是现代化对政府行政的必然要求。但是长期以来，我国各级政府的行政自由裁量权的行使并不顺畅。究其原因，一是由于中国传统的“官本位”思想，行政自由裁量权的行使易被滥用，有失控的风险。这是与现代民主政治机制背道而驰的。二是我国行政部门的相关人员虽然接受过系统的专业教育，但是未受到系统的法律教育与培训，容易产生事实认定错误和法律适用错误。从整体上，我国现阶段侧重于对行政自由裁量权的授予，忽视对行政自由裁量权的控制。现行法律和法规中有关自由裁量权的规定，普遍存在着自由裁量权的使用范围和幅度过大，这容易导致行政执法的差异性，容易产生行政行为的显失公平和公正，不利于行政工作的开展。

四、现代化视野下我国法治政府建设的有效路径

(一)理念创新——增强公民法治观念，为法治政府营造良好的外部环境

在中国当今社会的语境中，法治一词尚未真正融入普通大众的思维方式之中。尽管党和政府历经20余年，开展了一次又一次大规模的普法教育活动，取得了一定的成就，但是要在大众中内化法治精神，仍需要时间。我们的普法教育活动不断要继续坚持，而且必须要不断加大规模。近些年来，教育部已将法律教育设置到大学课堂之中，这是对学生进行普法教育的重要途径。至于对普通公众的法律教育，也已从2015年开始设置了“国家宪法日”，旨在弘扬宪法精神，培养大众和进宪法之间的亲近感。这些都是增强公民法治观念的重要举措。除此之外，有两点我们必须要特别注意:

(1)增强公民法治观念，就要妥善处理好法治与德治之间的关系。在上文中，笔者已经论述到德治理念在我国拥有悠久的历史，是我国传统文化的重要部分。法治，并不意味着一味的否定德治，两者其实并不矛盾。法律和道德有着各自的活动领域和活动范围，不是所有事项都适合由法律来调整。况且“徒法不足以自足”，法治的有效运行，必须得到诸如道德，乡规民约等本土资源的有效配合。因此，在建构法治政府的过程中，尤其要处理好依法之治和依德之治的关系，争取将两者做到最大程度上的有机统一。

(2)增强公民法治观念，尤其要从乡村社会入手。在传统的乡村治理过程中，主要依靠的是精英领导人物的个人权威或者家族的个体力量，对法律的依赖性程度是偏低的。这一治理模式在我国当今农村地区仍有不同程度的延续。乡村也就成为了我国法治建设的薄弱地带。在建构法治政府的过程中，必须加大对广大乡村地区民众的法治教育，只有强化他们的法治观念，才能为基层法治政府的建设提供有效动力。在这个意义上而言，乡村地区的法治运行模式决定着基层法治政府建设的成败。

(二)制度创新——完善违宪审查制度，为法治政府配备可行的制约机制

违宪审查制度起源于美国的“马伯里诉麦迪逊”案，并且在美国日后的法治政府构建过程中，发挥了十分重要的作用。在此后的百余年时间里，违宪审查制度先后被法、德、日等国所采用。与美国的司法机关审查模式不同，我国在1984年的宪法中，明确规定由全国人大行使违宪审查的权力，即创立了具有中国特色的立法机关审查模式，在当时的社会条件下，这一模式适应了社会的发展，有利于维持法律和政治之间的平衡关系。但是长期以来，全国人大并未真正行使违宪审查之权力，我国的违宪审查制度也停留在纸面阶段。原因是多方面的，但是全国人大立法事项繁忙，无暇顾及违宪审查，是重要的原因之一。因此，我们有必要在全国人大之中内设一个违宪审查委员会，专门由其负责对法律和政府部门的规章制度进行合宪性审查。这样既分流了全国人大的庞大职能，又不与我国当前的政治制度和政治模式相冲突。同时在实践过程中，立法机关和政府部门也应主动将所通过的法律和法规交由宪法审查委员会进行合宪性审查，只有通过合宪审查的法律和法规，才能正式生效和实施。违宪审查制度的运行状况直接影响着我国法治政府建设的成功与否，就本质而言，违宪审查乃是利用法律手段对政府的扩张权力进行有效监督，这与法治政府的本质内涵是契合的。完善和发展适合我国社会主义初级阶段国情的违宪审查模式，是我们构建法治政府的必要步骤。

(三)管理创新——规范行政自由裁量权的行使，为法治政府设立必要的规范标准

行政自由裁量权行使的合理与否，直接影响着法治工作的开展和社会秩序的稳定。在建设法治政府的过程中，尤其要规范政府部门行政自由裁量权的行使，做到合理、合法、适度的使用自由裁量权力。以下几个方面要得到我们的必要重视:

(1)有必要制定一部专门的行政程序法，对自由裁量权的行使做出具体规定。迄今为止，我国尚没有一部法律对行政机关的行政自由裁量权予以专门规范，因此制定一部行政程序法是必要的。行政程序法可以对行政自由裁量权的运用做出细化规定，诸如行使的范围、目的、手段、权限的划分等细节问题，都可以由该法来予以严格界定。同时，在行政机关内部，也有必要制定切实有效的程序性规定，增加行政自由裁量权行使的说明内容，这也有利于加强对行政自由裁量权的内部制约和约束。此外，行政机关也有必要对经常行使自由裁量权力的相关部门或者人员给予长期的学习培训，以期提高行政人员的自身素质，在工作中合理行使自由裁量权力。

(2)建立自由裁量权评价机制，健全行政执法监督体系。要构建自由裁量权的评价机制，就必须强调和落实行政复议、行政诉讼的法定救济作用。行政复议和行政诉讼都是大众行使监督权力的重要制度配置。行政复议和行政诉讼工作的开展，意味着人民可以利用手中的权力和政府部门进行有效的互动和沟通，这有利于促进政府部门的法治化建设。在此基础之上，我们还应该积极营建起一个有企事业单位、社会团体、基层群众组织参与的监督网络，加强对其进行培训，使其知法、守法，并进一步监督法律的正确实施。此外，还应进一步完善我们当前的行政过错责任追究制度，对滥用职权的团体或者个人，对其责任必须予以追究，而对监督有功的团体和个人，则予以坚决的保护和奖励。

理念有突破，制度上有变革，管理上有创新，三者互相配合，迎合了现代化对法治政府的诉求。这有利于我国法治政府建设工作的开展，有利于我国社会秩序和政治生活的稳定，方为现代化视野下我国积极构建法治政府的重要途径。

参考文献:

〔1〕林来梵.从宪法规范到规范宪法［M］.北京:法律出版社，2009:29.

〔2〕张千帆.宪法学导论－原理与应用［M］.北京:法律出版社，2008:112.

〔3〕李宇.论宪法解释的主体［D］.延边:延边大学，2007.

(责任编辑吴星)

The Foundation of a Law-Based Government under the Circumstance of Modernization

LIAN Rui
(Minzu University of China，Beijing 100081)

Abstract:To satisfy the need of the development of the modern market economy，Chinese government has put“rule by law”into the constitution since 1999.After 10-year hard work of building a law-based government，we accomplished a lot of achievements，yet we still faced many problems，such as lack of legal sources，lack of supervision of administrative regulations and so on.To solve these problems，we must modernize our way of thinking，which means that we must innovate our management，ideas and system.

Key words:modernization; rule by law; law-based government

作者简介:廉睿(1987—)，男，山西临汾人，中央民族大学管理学院民族政治学专业在读博士研究生，主要研究方向为:法律政治学、宪法学原理。

收稿日期:2015－06－15

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.021

中图分类号:D911

文献标识码:A

文章编号:1007-6875 (2015) 04-0110-04