自然资源产权与环境保护研究

周　永

(潍坊学院，山东 潍坊 261061)



自然资源产权与环境保护研究

周永

(潍坊学院，山东 潍坊 261061)

摘要：环境问题的产生与人的行为密切相关，自然资源产权制度源自人类环境行为的外部性问题。自然资源产权包括资源产权与环境产权，要使市场在资源的配置中起决定性作用，科学的自然资源产权制度是其中非常重要的环节。自然资源产权制度对于解决公地悲剧导致的资源破坏、环境污染有重要的作用，它是依靠市场解决环境问题的重要途径。

关键词：自然资源产权；公共地悲剧；环境问题

一、自然资源产权之理论分析

人类面临严重的环境问题，而环境问题是产权理论的研究起点和重要的应用领域，产权理论为分析导致环境破坏的原因和解决方案提供了理论基础。科斯(Coase)的《社会成本问题》是西方产权理论发展的重要标志，而《社会成本问题》对产权的研究就是从环境问题入手，通过对许多环境问题展开经济学分析，最后得出被称之为科斯定理的重要结论。因此，《社会成本问题》就是专门针对环境问题治理而形成的研究成果。自然资源产权制度源自环境行为外部性问题引发的“公共地悲剧”(Tragedy of the commons)。外部性，或者更广泛的市场失灵，通常被认为是政府干预的理由。一般认为政府管制和市场化路径是环境治理的两种基本思路。而产权是市场化路径解决环境问题的重要基础性制度。法学者认为，产权是经济所有制关系的法律表现形式，它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范财产关系，约束人的经济行为，维护社会秩序，保障经济发展与环境治理的法权工具和制度性保障。自20世纪60年代以来，各国学者借助于西方主流经济学和现代产权理论的分析工具对自然资源产权问题及制度构建进行了深入而广泛的研究，取得了丰富的成果。如科斯(Coase)认为，只要产权配置是适当的，市场可以在没有政府直接干预的情况下解决外部性问题。此后许多学者关于自然资源的外部性治理的产权理论都多少受到科斯的影响。自由市场环境保护主义(Free Market Environmentalism)就传统福利经济学对环境问题的观点提出了不同的看法。他们不否认环境问题是市场失灵的结果，但是他们认为市场失灵的原因恰恰在于产权没有得到完全的界定。完全界定和充分保证的产权可以避免负外部性，从而避免市场失灵。如果不存在市场失灵，政府管制既不必要又不合理。但是不少学者认为，界定私人产权并不是解决问题的唯一办法。如果排他成本相当高，公共所有权解决办法可能也是一种较好的制度安排。[1]即使是存在“公共地悲剧”的地方，无论是政府还是市场都无法独立应对公共资源管理的要求[2]。有学者提出了管理公共资源的第三条道路：当事人自我管理所组成的集团可以有效地组织起来，并能够成功阻止公有资源的滥用和退化[3]。

关于自然资源产权制度的内容，斯科特·戈登(H. Scott Gordon)在他开创性的渔业经济学论文中，按照持有权利的主体性质，将产权结构划分为私有产权和共有产权。20世纪70—80年代，简单的两分法受到了批评，许多学者认为将非排他性产权都归为共有产权过于粗糙，不能涵盖政府拥有的产权、有限群体拥有的集体产权等情形。这导致了产权结构的进一步细分。比较流行的是产权四分法(Bromley)：国有产权、私有产权、共有产权和开放利用[3]。然而，更多的学者也认识到，现实中的产权结构可能是连续的，而不是“两分”或“四分”这样离散的[4]。20世纪90 年代以来，学者们对产权结构的复杂性取得进一步认识。例如有学者将“权利束”划分为五种权利：进入权、提取权、管理权、排他权和转让权[5]，并找出了对应于四种产权类型的多种实例，表明产权结构的多样性和复杂性。在此基础上，有学者提出了多层次的分析方法，提出决定产权的三个层次的规则：宪法选择规则、集体选择规则和操作规则。围绕公共资源使用的各种行为分别发生在不同层次上，不同层次之间的规则具有“嵌套性”，一个层次行为规则的变动，受制于更高层次的规则，所有的层次一起构成了“嵌套性规则系统”[2]，对后来的研究者产生了很大的影响。

产权制度是一种基础性的制度安排，它不仅对经济效益的提高有重要的影响，而且对环境保护有重要的作用，可以说产权制度也是环境保护的一种基础性制度。经济学着眼于“效率”，产权制度的设计也意在提高经济效益，最终达到帕累托最优。经济效益的提高有利于再生资源的往复利用，有助于非再生资源的节约利用，减慢自然资源耗竭的速度，在间接上起到保护自然资源的作用，所以设计良好之产权制度在提高经济效益的同时，间接为生态环境效益的提高提供了制度性条件。所以从长远看，良好的自然资源产权制度，对于生态环境保护和经济发展都有重要之意义。

笔者认为自然资源产权包括两部分，一是资源产权，二是环境产权。资源产权包括矿藏、水流、海洋、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源产权，在国内资源与生态环境领域，学者在资源产权方面研究的成果相对丰富，其中法学学者从资源产权类型和性质的角度出发，对资源产权进行了激烈的争夺和论战，主要代表有资源法学、经济法学和民法学； 经济学者鲜于研究资源产权的内涵和性质，而主要从提高资源的利用效率出发，注重对资源产权的配置、界定、交易和保护等环节进行研究，提倡建立和培育全国统一资源产权交易市场，促进资源产权的交易效率。另外，资源产权的研究还处在起步阶段，多数研究成果仍把资源产权作为一种财产。环境产权是对生态系统和聚居环境的产权，如清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等的环境产权。自然资源具有经济属性，是人类的生存和发展的重要物质基础。人类的目光和研究视野长期以来只关注资源产权而忽视环境产权，在开发利用自然资源的同时向自然环境排放大量的废气、废水、废渣，从而导致了严重的环境问题，发生了环境危机，严重威胁到了人类的身体健康和生命安全，人类才逐渐认识到环境产权的重要性。环境产权产生自环境问题。自然环境有一定的环境容量和自身净化能力，但是当污染物的排放超出了环境容量，就出现了环境问题，有了环境问题，就必然产生环境产权问题。环境产权的客体是环境容量资源，主体是人，即自然人和法人。我们无时无处不在使用环境容量资源，它有时是有形的，如水和土壤；有时是无形的，如空气；还有如阳光、气候、生态、山川、声音等等。环境容量资源是依附于自然物(实体物)的无形客观存在物(无形物)，即自然资源(自然物)是环境容量资源的实物载体，两者本是一物。环境产权就是环境容量资源商品的财产权，它包括环境容量资源商品的所有权、使用权、占有权、收益权和处置权。环境产权的使用权就是环境容量资源商品的使用权，即排污权和排放权以及固体废弃物的弃置权等。环境产权有界区功能、激励功能、约束功能、资源配置等功能[6]。

在生态环境产权的研究方面，国际上已经脱离了单纯的碳排放交易权的理论验证，通过建立碳排放交易市场进入市场实践阶段。在我国，环境产权制度也受到国家和地方政府的重视，《国家环境保护“十二五”规划》中提出健全排污权有偿取得和使用制度，并明确将排污权作为一项环境产权来对待，各地也进行了排污权交易的积极探索，并取得了一些成功的做法和有益的经验。

在资源产权方面，国家也逐渐认识到建立科学的自然资源产权制度的重要性。在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)中提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。自然资源产权制度是生态文明领域的全新词汇，其关键是明晰自然资源产权，并通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。

二、我国的自然资源产权制度存在的问题与思考

我国现行《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这种规定是由我国社会主义公有制国家的国家性质决定的，其文字表述照搬自原苏联宪法，同样对于重要的自然资源之一海洋却未规定。[7]我们知道，完整的资源与生态环境产权制度包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四大支柱。从表面上看，我国自然资源产权的界定还算清晰。但是，“当稀缺资源的所有制是共有的时候，排他性和可让渡性都是不存在的。没有人会节约使用一种共有资源，也没有人有权讲资源的所有制安排给其他的人。”[8]

20世纪90年代中期，受地方政府发展经济的驱动，我国自然资源产权制度开始发生以有偿使用(地方政府向经济主体转让使用权)为主要内容的制度变迁，国家所有权分割为中央与地方的共享权。许多学者认为，自然资源存在制度上的问题主要有，一是中央和地方之间在权利界定上不清和利益冲突；二是国家产权的虚置或弱化导致国有资产流失；三是资源开发中的短期行为和外部性增大；四是资源交易制度和交易市场还没有建立。[9][10]还存在诸如环境产权的实践滞后，收益权分配不公等问题[11]。我们提出要建立社会主义市场经济国家，就要遵守市场规律，而我国一元制(即公有制)的自然资源产权制度安排与我国的市场经济无法统一。因为它没有按照市场经济所要求的明确责任、权利、义务的主体。共有产权比较于私有产权，权利与责任更不明确，导致“人人所有，人人无责”的现象，“公共地悲剧”便无数次发生了。在进行环境治理的同时，由于政府既是资源之实际所有者，又是管理者、经营者，身兼运动员和裁判员的多重身份，不可避免地导致政府过多地干预市场，政府之手伸得过长过多，不仅未能弥补市场失灵带来的问题，相反又产生了“政府失灵”，在部门利益与个人私利之驱动之下，产生了大量的权力寻租，低效与腐败如影随行，自然资源未在实际中得到有效配置，却造成了难以估量的资源浪费与破坏，环境治理更是成效不显。可以说，由于我国缺乏合理有效的产权制度和管理制度使得自然资源在开采和利用当中存在严重的无效率，许多资源丰富的地区的资源禀赋优势并没有转变成竞争和发展的优势，富了一小部分人同时却导致了“资源之咒”现象(又称“荷兰病”症状)[12]。

中西学者的研究成果为我国自然资源产权领域的研究奠定了良好的基础。但由于我国自然资源开发利用与环境保护问题的复杂性，以及我国中国特色的社会主义国情，西方现有的关于产权的研究成果并不一定完全适合我们要解决的问题，并且自然资源产权制度的国内外研究非常分散，观点纷呈，难以形成一个统一的框架。这就要求我们在充分吸收学科最新成果的基础上，要更加关注并结合中国之实际情况，在进行自然资源产权研究时，要立足于能解决我国面临之环境资源方面的实际问题。例如，在自然资源产权理论中，所有权和使用权的分离是为了获得分工的收益，因为所有者并不一定是最有效率的使用者。但是我国社会主义之国家性质决定我国的自然资源属于公有，即国家所有和集体所有，这一现状在很长一段时间未有改变之可能，因此，所有权和使用权的分离就尤为显得有重要之意义，因为它成为非私有产权和市场机制之间的联系桥梁。虽然许多西方学者认为私有产权可以在自然环境的开发和保护中发挥重要的作用，但这并不意味着私有化才是解决环境资源问题的唯一办法，基于中国之现实国情，也许时间较为长久的开采特许权或使用权才是我国目前的现实路径选择。我国一直强调政府管制的重要作用，认为政府之手是解决市场失灵的良丹妙药，但基于权力无限膨胀的特性，在个人私利和部门利益之驱动下，出现了更为严重的政府失灵和腐败频发。在国际上，从20世纪80年代开始，放松管制成为了经济学家的重点研究对象，人们强调市场激励的作用，各国政府纷纷响应并采取措施力图降低政府管制，充分发挥市场之激励作用。也许从“市场在资源配置中起基础作用”，到“市场在资源配置中的决定性作用”，不仅是一种经济政策的调整和经济理论的深化，更是一种正确的现实路径选择。

三、建立科学的自然资源产权制度

面对环境问题日益严峻的现实，我们不能只关注自然资源的经济属性，其生态属性必须引起我们的高度重视。那种先开发后治理的发展模式不符合科学发展的要求。产权不仅是一个经济学概念，更是一种制度选择，应以法律之形式进行表述和设计，使之成为国家之意志并具有强制的权威效力。科学合理的自然资源产权制度是可持续发展的必然性路径选择和制度基础。我们要严格按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。 健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。具体包括：

(1)明晰所有权，探索新的产权形式。以自然资源产权公有制为基础，逐步探索实现部分资源和生态环境产权的私有化；在公有产权内部，清晰界定国家所有权与集体所有权的界限，维护集体产权，减少侵权行为的发生，保障国家所有权和集体所有权的独立性和完整性。

(2)进一步完善并保障使用权。延长使用权的期限并保证使用权的长期稳定，避免在使用权期限内对使用权频繁调整；减少对使用权的过多限制，在必要的用途管制的前提下，保证使用权人有自主的经营权和使用权；以科学的市场准入为前提，引入多元化的使用权主体，打破使用权垄断局面，提高资源的配置效率；进一步拓宽使用权的取得途径。

(3)以公平为基础，规范收益权。提高使用权收益所占的比重；实行税费改革，取消不合理的税费负担；对国家的自然资源收益权、集体的收益权、个体之收益权(如农民的土地之用益物权)实行一体保护，平等对待。

(4)鼓励并保障转让权。建立相应的自然资源产权流转机制，扩大转让权所涉及的资源与生态环境范围，解决转让权短缺造成的资源配置效率低下、市场机制调节失效等问题；减少对转让权的限制；完善产权交易市场运转模式和机制的建设；加速相关法律制度体系的完善，规范转让程序。

(5)建立资源与生态环境产权竞争机制。把资源与生态环境保护纳入各级政府政绩考核的指标体系，实行保护优先，注重生态效益，在保护环境的同时提高资源的利用效率。

(6)进一步完善排污权有偿使用和交易制度。总结排污权实践的经验和教训，结合我国的特殊国情和政情，进一步完善排污权有偿使用和交易制度，保障环境保护和经济的协调发展。

(7)加速建立与国际接轨的碳交易体系。中国目前的碳交易体系是自愿交易体系，但随着碳交易的全球一体化进程，应加快完善碳交易市场法律法规的步伐，加速自愿减排交易体系向总量控制和配额交易体系过渡，建设自有的排放权交易市场和交易平台，占据国际碳定价和碳交易的主动权。

总之，自然资源是人类生存和发展必不可少的物质基础，而人类对自然资源开发利用的环境行为导致了环境问题。产权制度不仅是一种规范人类环境行为的基础性制度安排，在界定资源归属和不同主体之间的权力和义务，优化和合理配置资源方面有重要的意义，而且通过产权的确立使环境行为外在的环境污染责任内在化，形成了环境产权主体的内在约束力。这对于改变以往环境产权主体任意排污而让社会和他人来承担环境污染责任的“公共地悲剧”有重要的作用，对于环境保护工作能具有制度性功能。因此，要充分吸收借鉴中外的产权理论和研究成果，建立适合我国国情的自然资源产权制度。

参 考 文 献：

〔1〕 埃里克·弗鲁博顿，鲁道夫·内切特.新制度经济学——一个交易费用分析框架[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006:2-5,133.

〔2〕 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].上海：上海三联书店，2000:16,34.

〔3〕 BROMLEY D W.Property Relations and Economic Development：The Other Land Reform[J].WorldDevelopment,1989,17(6)：867-877.

〔4〕 张五常.经济解释(卷三)[M].香港：花千树出版社，2002:181-183.

〔5〕 SCHLAGER E,OSTROM E.Property rights regimes and natural resources[J].LandEconomics,1993,68：249-262.

〔6〕 乔立群.环境产权论[J].环境,2012(S2):33-37.

〔7〕 罗晋京,张申立.完善我国〈宪法〉第九条规定之我见[J].海南人大，2013(5):42-43.

〔8〕 诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海三联书店,上海人民出版社，1994:192.

〔9〕 肖国兴.论中国水权交易及其制度变迁[J].管理世界,2004(4):51-58.

〔10〕 孟昌.对自然资源产权制度改革的思考[J].改革,2003(5):114-117.

〔11〕 李太淼.构建和完善中国特色的自然资源和环境产权制度[J].中州学刊,2009(4):49-53.

〔12〕 邓可斌,丁菊红.政府干预、自然资源与经济增长：基于中国地区层面的研究[J].南开经济研究，2007(3):19-30.

(责任编辑吴星)

Study on Property Right of Natural Resources and Environmental Protection

ZHOU Yong

(Weifang University，Weifang，Shandong 261061)

Abstract:Environment problem closely related with people’s environment behavior，the property right system of natural resources came from the external problems of the human environment behavior .Property right of natural resources including resource property rights and environmental rights. The property right system of natural resources has an important role in solving the tragedy of Commons and lead to resource destruction，environmental pollution. The property right system of natural resources is to rely on the market and an important way to environmental issues.

Key words:property right of natural resources; the tragedy of the Commons; environmental problems

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1007-6875(2015)01-0059-04

作者简介：周永(1980—)，男，山东淄博人，福州大学法学院博士研究生，潍坊学院讲师，研究方向为：环境与资源保护法。

收稿日期:2014-12-20

DOI：10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.01.011 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms//10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.01.011.html网络出版时间：2015-02-2015：30