宁阳县农村产权交易现状及策略分析<br/>——基于农村产权交易利益相关方的问卷调查为视角

宁阳县农村产权交易现状及策略分析
——基于农村产权交易利益相关方的问卷调查为视角

2015-03-24刘玉堂张秀芳

山东农业大学学报（社会科学版） 2015年2期

□刘玉堂张秀芳

宁阳县农村产权交易现状及策略分析
——基于农村产权交易利益相关方的问卷调查为视角

□刘玉堂张秀芳

在调研的基础上，总结了宁阳县农村土地承包经营权的流转现状，汇总分析了农户、村干部、土地流入方、政府农业部门工作人员四个群体对农村产权交易的看法，结合国家政策导向，对农村产权交易的发展趋势进行研究，进而提出构建农村产权交易平台等策略，以促进宁阳县农村产权交易的健康发展。

农村产权交易；现状；策略；宁阳县

近年来，随着农村人口转移和农业规模化发展，农村各类生产要素的流动需求越来越强烈，长期以来，受相关法律法规限制，农村产权交易存在诸多障碍，阻碍了农村经济发展。在农村各类资产资源中，土地是核心，本文以土地流转作为切入点，就宁阳县农村产权交易情况和不同群体对农村产权交易的认识进行调研。为了全面了解情况，调研面向四个群体展开：一是拥有土地承包经营权的农户，二是村“两委”干部，三是作为土地流入方的种植大户或农业企业，四是政府农业部门工作人员。调研采取座谈交流、问卷调查、查阅统计数据等形式进行。

一、宁阳县土地流转的特征

宁阳县位于山东省中西部，泰安市南部，总面积1125平方公里，辖14个乡镇（街道），共566个行政村（居），总人口82万人，其中农业人口62万人，常用耕地89.5万亩。

（一）土地流转加快，区域特征和产业因素明显

2010年，宁阳县流转土地5.4万亩，占常用耕地总量的6.03%，而截至2014年末，全县流转土地总面积13.5万亩，占常用耕地的比例达到16.2%，土地流转呈逐年加快的趋势（详见图1）。

图1 宁阳县土地流转面积变化趋势图（2010-2014）

另一方面，宁阳县的土地流转呈现出明显的区域特征和产业因素。区域特征体现在城区和开发区的土地流转比例高，城区文庙办事处和八仙桥办事处的土地流转率分别为30.3%和28.6%，开发区的土地流转率为28.3%，位居全县前三，明显高于其他乡镇。这点是容易理解的，城区和开发区工商业较为发达，农民有更多机会从事第二产业和第三产业，收益比第一产业要高出许多，自然愿意流转出土地。产业因素体现在有较大规模农业产业的乡镇土地流转面积大、比例高，比如东疏镇引进东方园林等多个苗木经营公司发展苗木花卉产业，已流转土地2.5万亩，流转面积全县最大。

（二）土地流转程序逐步规范，流转途径单一

以前，宁阳县农民流转土地的主要对象是本村村民或亲朋好友，契约形式也大多口头商定。近年来，县乡政府对土地流转越来越重视，有的乡镇还依托农村经营管理机构成立了土地流转服务中心，制定专门的土地流转程序和统一规范的土地流转合同，土地流转逐渐程序化、规范化。根据统计：2014年，农户土地流转合同签订率达87.55%， 5年及以上期限的合同占签订合同总数的2/3以上（详见图2），可见已流转出土地的农户对土地流转是充满信心的。同时，向农业大户、合作社以及农业企业流转土地的越来越多（详见表1），这也体现在通过“转包”和“出租”流转土地的比例变化上，农户通过“转包”方式流转土地的比例已经从2000年的52.3%下降到2014年的26.7%，而同期通过“出租”流转土地的比例则从19.6%提高到42.88%①。

图2 农户土地流转合同签订年限情况

流转媒介方面，根据问卷调查统计，通过村委会流转土地的比例达46.7%，村委会在村民与村民之间、村民与种植大户或农业企业之间流转土地发挥了关键的桥梁和纽带作用，另一方面，这也说明农户缺少土地流转的途径，除了村委会，农民大都通过熟人介绍或自行流转土地（详见表2）。

表1 农户土地流向统计表

表2 农户土地流转途径统计表

（三）流转方式以转包和出租为主，呈现多样化

宁阳县土地流转方式有转包、出租、转让、互换、股份合作等几种，其中转包和出租是最主要的两种方式，通过这两种方式流转的土地占总面积的69.58%。“股份+合作”的土地流转形式是宁阳县近几年发展起来的一种创新经营模式，即农户以现有土地承包经营权入股，集中起来的土地交由某经营主体②进行统一经营，农户除了固定的“底金”收益，年终还能拿到根据经营效益折算到每一股的红利，由于农业企业等先进的经营主体在农业技术、机械化、农产品加工及销售等方面的优势，种植的也往往是蔬菜、苗木花卉等高附加值农产品，土地经营的效益比农户自己耕种要高出许多，农户“底金+分红”的收益较为可观，2014年通过这种方式流转的土地已经占到全县流转总面积的12.8%（详见图3）。

图3 2014年宁阳县土地流转形式及比例

（四）土地流转价格总体偏高，根据区位和流转方式的不同价格差别较大

农地流转程度及价格一般与区位条件、经济发展状况等存在高度的相关性。但与本地区经济社会发展水平相比，宁阳县的土地流转价格总体偏高，大部分地区土地规模流转价格在800元以上③，东疏镇等土地条件较好的地区在1000元以上④，流转价格高在一定程度上阻碍了土地流转。在县内不同地区，根据区位条件不同流转价格相差较大，在交通便利、土地耕作灌溉条件好的地段，最高流转价格达1300元，偏远地区流转价格较低，山区的土地流转价格更低。另一方面，通过不同方式流转的土地价格差别也很大，比如转包的对象是本集体经济组织成员，价格往往很低，200～300元很常见，甚至无偿给邻里耕种。出租的对象大都是种植大户或农业企业，价格在800元以上。股份合作方式的收入跟土地经营效益密切相关，容易受市场波动，如果经营的农产品当年价格高，则土地收益就高，有时可达2000元以上，如果经营不善，则土地收益就少。

二、相关方对农村产权交易的观点分析

（一）农户观点分析

虽然土地流转本身就是产权交易的一种，但并不等同于农村产权交易。对于广大农户来说，农村产权交易是一个新颖又有些陌生的概念，为了准确掌握农户对农村产权交易的观点，笔者在问卷调查时首先对农村产权交易进行解释，保证农户在理解的基础上完成问卷。本次对宁阳县东疏镇和鹤山乡的两个村共计150户农户进行了问卷调查，其中已流转土地的60户，未流转土地的90户。对调查问卷进行汇总时，几个关键问题逐渐明晰，下面笔者就以这几个问题为线索，对问卷调查结果进行分析。

问题一：流转土地的原因是什么？坚持不流转土地的原因是什么？

表3 农户流转土地原因统计表

表4 农户拒绝流转土地原因统计表

从表3的统计来看，农户流转土地的原因分布比较集中，主要是“进城务工”和“政府引导”这两个方面，其中以“政府引导”的因素更重一点。这说明宁阳县乡政府近年来大力推进土地流转和农业结构调整的成效比较明显，同时笔者发现选择“政府引导”的农户大都将土地流转给了农业企业或大户，签订长期合同，流转价格也比较高。另一方面，近年来宁阳县以农业为主要经济来源的农户越来越少（35岁以下的“80后”、“90后”群体尤为突出），农村青壮年劳动力大部分都到外地务工，本县的制鞋、纺织、服装加工、石材、苗木花卉等劳动密集型产业也快速发展，吸引了许多不能外出务工的农村劳动力，务工收入渐渐成为农户家庭收入的主要来源，这也促进了土地流转。

从表4的统计来看，农户拒绝流转土地的原因有多个方面，分布也比较分散，担心生活失去保障、缺少流转途径以及对土地的传统感情依赖这三个原因的比重都在20%以上，流转价格低的比重也接近20%。据此可以说明几个问题：一是宁阳县农村社会保障不健全，二是宁阳县缺少让农户满意的流转途径，三是普通农民（特别是年龄较大的农民）对土地的传统感情比较深厚，对土地的依赖依然比较严重，四是宁阳县土地流转的价格差别较大，缺少统一的标准。笔者对调查问卷对比还发现：选择流转价格低的农户所在村大都没有引进大型农业企业，村里已流转土地的农户也大多将土地流转给亲朋邻里耕种，缺乏满意的流转途径。

问题二：对建立和使用农村产权交易平台的看法是什么？

表5 农户对农村产权交易市场的知晓情况统计表

表6 农户对建立农村产权交易市场的必要性统计表

表7 农户参与农村产权交易市场的意愿统计表

从表5、表6、表7的统计数据，可以看出宁阳县的农户对农村产权交易市场（平台）的几点认识：

（1）目前，绝大多数农户不了解农村产权交易市场，对其功能和可能对农村生活发生的影响一无所知；（2）虽然不了解，但在笔者解释其功能后，仍有近1/3的农户认为很有必要建立农村产权交易市场这样一个平台；（3）假设这样一个平台建成后，愿意利用其进行产权交易的农户占到被调查农户的1/3以上，而超过一半的农户属于“随大流”，不愿意使用的只有1/10。

在调查过程中，我们还了解到农户对使用产权交易市场有几点顾虑：一是担心交易的安全性，二是担心有额外费用，三是担心离家远，不方便，三是担心交易流程麻烦。所以如果要建立平台的话必须考虑农户这几个方面的顾虑。

问题三：对农村产权抵押融资功能有何期望？

农村产权抵押融资一直是农村产权制度改革的难点和创新之处，由于法律法规的限制，当前只有农村“四荒”地承包经营权、集体林权等少数几种产权可以抵押融资。但笔者相信，随着农村产权制度改革逐步推进，广泛开展农村产权抵押融资只是时间问题。

表8 农户对产权抵押融资的需求统计表

表9 农户将产权抵押融资的目的统计表

从表8、表9的统计数据可以看出：大部分农户并没有将自家的农村产权进行抵押贷款融资的想法，仅有1/10的农户有此需求；有需求的农户大都家里做生意，将抵押融资用于购买生产资料、发展农业的不到1/4。所以农村产权抵押融资对普通农户的意义有限，而对同时从事二三产业或者有志于发展壮大农业产业的农户意义重大。

（二）村干部观点分析

本次共抽取了宁阳县60个不同类型的村，对其主要村干部进行了问卷调查，下面同样以问题为线索，对调查结果进行分析。

问题一：对建立农村产权交易平台的看法？

表10 村干部对建立农村产权交易市场的必要性统计表

从表10统计来看，只有26.7%的村干部认为有必要建立农村产权交易市场，61.6%的村干部认为没有必要，这与笔者的预期相差很大。但仔细分析，认为没有必要的村干部中绝大多数认为村委会就可以充当产权交易的中间方，所以才没有必要专门建立这样一个市场。建立农村产权交易市场的目的是更加公正、公平地进行产权交易，保护农户和集体利益，在实际运作中肯定离不开村两委的支持，所以笔者对这个统计数据作如下解读：

（1）目前村集体资产交易大都由村委会决定，不够公开透明，村民无从知晓和参与，在利益驱使下可能出现集体资产流失和贬值，而村干部往往可以从中获得私利。集体资产交易纳入平台后，就公开透明了，村干部“无利可图”，因此，笔者分析这也是许多村干部不支持建立农村产权交易平台的一个重要原因，这倒从反面证明了建立交易平台是非常有必要的；

（2）村委会是农村产权交易中的重要一环，在构建农村产权交易市场时应该将村一级纳入，发挥村委会关系协调、交易备案、监督、纠纷调解等职能。

问题二：对宅基地流转的看法？

目前农村宅基地流转受到法律法规⑥的严格限制，只能在本集体经济组织内流转。调查中笔者了解到大部分农户“家业”、“故土”情节浓重，除非特殊情况，一般不会卖掉自家的宅基地及房屋，即便已经移居到城镇居住，村里的宅基地和房屋依然保留，当然，调查中也发现存在私下买卖宅基地的行为。为此，专门调查了村干部对宅基地流转交易的看法（详见表11）。

表11 村干部对宅基地流转的看法统计表

可以看出，33.3%的村干部不认可宅基地流转，认为宅基地流转风险较大，甚至会影响社会稳定。36.7%的村干部认可，但大部分认为必须严格流转条件。可见宅基地流转必须严格遵守法律法规审慎开展，在此基础上地方应该根据实际情况设定宅基地流转的审核条件，确保农户利益不受损害，确保社会稳定不受影响。

（三）土地流入方观点分析

笔者选取宁阳县20名农业大户和10家农业企业进行了问卷调查，他们从事粮食、蔬菜、苗木花卉、林果、畜禽养殖等多种农业项目，调查主要了解他们获取土地的方式、融资途径以及对建立农村产权交易平台的看法。

1.土地流入途径分析

表12 农业经营者获取土地途径统计表

通过表12的统计可以看出：大部分农业大户和企业都是通过村委会流转土地的，其次熟人介绍也发挥了重要作用。在调查中笔者还发现，外来的农业大户或企业都是先联系乡镇农业或招商部门，然后乡镇部门筛选出满足其用地条件的村，通过村两委干部做群众工作，最终签订土地流转合同的⑦。而本地的农业大户在承包土地的时候大多直接跟农户协商或通过村委会协调，然后直接与农户签订合同，村委会作为第三方备案。

表13 农业经营者理想的流转途径统计表

表13是农业经营者在被问及“心目中最理想的土地流转途径是什么”时的选择统计，可以看出大部分农业大户和企业还是倾向于政府流转平台。访谈中笔者了解到，通过村委会或者熟人承包土地，免不了一些“人情消费”，而且有的村干部也不完全配合，人的因素导致他们更倾向于制度化的政府流转交易平台。

2.融资需求分析

调查中发现70%的农业大户和90%的农业企业都有融资需求，融资来源有亲朋借款、银行贷款等多种。农业经营者融资途径统计见表14。

表14 农业经营者融资途径统计表

可以看出普通农业大户很难通过银行贷款融资，大都通过亲朋借款、民间借贷等方式融资。农业企业能够从银行获得贷款的比例较高，但也有1/3通过民间借贷融资。近年来民间理财公司大面积倒闭，通过这一途径融资更加困难。调查中了解到农业经营者最希望通过银行融资，但当前银行融资的门槛高，农业经营周期长、见效慢的特点使得银行机构的兴趣不大，普通农业大户从银行获得贷款更困难，成为制约农业规模发展的资金瓶颈。

3对构建农村产权交易平台的观点

调查显示：假设建立了农村产权交易平台，95%的农业大户和100%的农业企业会考虑通过平台进行交易，可见构建产权交易平台对规模农业经营者是非常有必要的。

在访谈中，农业经营者对平台运作提出了一些建议：

一是供求信息要详细、及时、准确，最好以村居为单位集中连片发布；二是交易流程要简单；三是应该有权威的定价机制，比如根据土地位置和状况给出评估基准价；四是应该研究农业经营者借助产权交易平台融资的方法；五是适当的交易手续费是可以接受的，但不能太高；六是在出现交易纠纷时，乡镇和村委会应进行沟通协调。

（四）政府相关部门工作人员观点分析

从宁阳县相关农业部门了解到：目前，宁阳县没有专门的农村产权交易平台。笔者对宁阳县50名县、乡农业管理部门（农业局、林业局、水务局、畜牧局、经管办等）的工作人员进行了问卷调查，以了解他们对农村产权交易的看法。

表15 农业工作者对建立农村产权交易市场的必要性统计表

从表15的统计来看，76%的农业部门工作者认为有必要建立农村产权交易平台，这一比例远远高于农户（32.7%）和村干部（26.7%），而认为没有必要建立的仅18%（其中8%赞成通过村委会进行交易）。

图4 农村产权交易平台类型倾向统计图

从图4的结果可见大部分农业管理部门工作者更倾向于将农村产权交易平台作为政府机构来运作。由于农村产权交易的对象是广大农户和农业经营者，依靠交易平台赚取利润是比较困难的，所以笔者也比较倾向于作为政府机构来运作，不过可借鉴现代企业的先进理念和互联网技术来提高平台的运作效率。

三、国家政策导向及农村产权交易发展趋势分析

（一）政策导向分析

纵观改革历程，我国农村产权制度改革以保护农村集体经济组织及其成员的合法权益为核心，以创新农村集体经济组织产权制度改革形式为手段，以建立农村集体资产、资金和资源运营管理新机制为要求，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权体系为目标，赋予农民更多的财产权利。

党的十八大以来，农村产权制度改革的进程在加快。十八届三中全会《决定》提出的336项改革举措中，涉及农业农村的大约有50项，包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、改革完善农村宅基地制度、建立农村产权流转交易市场等。党的十八届四中全会《决定》要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，部署了制定和完善土地管理、农业等方面法律法规的法治建设任务。近期，《引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等改革方案陆续公布，农村产权制度改革的顶层设计进入具体实施阶段。

（二）农村产权交易发展趋势分析

1.交易范围和规模逐步扩大，交易形式更加丰富

随着农村产权制度改革的深入，相关法律法规的限制会逐步减少，可交易的农村产权种类将越来越多，交易范围将突破本集体经济组织的限制，交易规模逐步扩大。交易形式更加多样，招标、拍卖、抵押、质押、股份制改革成为常态。

2.交易体系逐步建立完善

农村产权交易体系包括产权确权登记颁证、数据库、价值评估、交易平台、担保、保险、社会保障等多个方面，将逐步建立完善。

四、推进宁阳县农村产权交易的策略

（一）推进农村产权确权登记颁证，建立数据库

要对农村产权全部进行确权并颁发产权证。目前主要完成了农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权的确权颁证工作，其他农村产权确权颁证工作还有待开展。在此基础上，建立全县农村产权数据库，为产权交易打好基础。

（二）建立农村产权价值评估体系

由政府部门制定并公布本区域内各类农村产权的基准价格和最低保护价，发展独立的第三方价值评估中介机构，形成科学的价值评估指标体系。

（三）构建农村产权交易平台

坚持公益性为主的原则，充分发挥现有的公共资源交易中心和县乡便民服务大厅的职能和作用，成立集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的政府事业单位型农村产权交易平台。建立专门的网上交易系统，为全县每户建立交易账户，账户下包含该农户所有的农村资产，借鉴“淘宝网”和“支付宝”的运行模式，创新交易形式，使交易系统具有安全便利、价格发现、信用积累、资金借贷等诸多用途，保护产权交易双方的权益。健立农村产权交易纠纷调解机制，及时妥善处理产权交过过程中发生的纠纷。另外，由县乡纪委对产权交易进行监管，由审计部门不定期对交易平台进行审计，确保交易平台在阳光下运行。

（四）建立风险分担机制

鼓励发展农村产权融资担保公司，政府可探索设立农村产权交易风险基金，建立交易信用档案。

（五）健全农村社会保障制度

加大投入，健全农村养老、医疗、住房保障体系；发展二三产业，吸纳农户就业。

注释：

①“转包”大都在本集体经济组织内进行，而“出租”则大多面向非本集体经济组织的外来承包者。

②经营主体可以是农业大户、农业企业、合作社等，也可以是村集体经济组织委托的其他主体。

③本文涉及到的土地流转价格为一亩地一年的流转费用。

④当地常按照1000斤小麦的市场价格来计算当年的土地流转费用。

⑤由于宁阳县目前还未建立专门的农村产权交易市场（平台），所以针对农户参与农村产权交易市场的意愿是在假设已经有这一平台的前提下进行的。

⑥限制农村宅基地流转的法律法规很多，如《物权法》、《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）、《房屋登记办法》等。

⑦以宁阳县东疏镇为例，当地农业企业流转土地的合同是跟镇里签订，然后镇再跟村委会签订，村委会再与村民签订。公司每年在合同约定时间将租金打到镇土地流转中心，然后由村干部领取后发给村民。农业大户承包土地的过程则要简化许多。