环境民事公益诉讼“三要件”研究

2015-03-24张旭东

大连理工大学学报（社会科学版） 2015年4期

张旭东

（1.福州大学法学院，福建福州350108；2.南京师范大学法学院，江苏南京210023）

在环境危机日趋严重，环境保护立法日益受到重视的情况下，环境民事公益诉讼制度在我国2012年修订的民事诉讼法中得以确立。民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。在立法论上结束了长期以来环境民事公益诉讼无法可依的局面。

依文义解释，环境民事公益诉讼应当满足以下三个要件：提起环境民事公益诉讼的主体为法律规定的机关和有关组织；存在污染环境行为；损害社会公共利益。立法用语的过于简略、法律概念过于抽象，也许是立法政策上一时难以取舍，故意或者无奈留白。但是，上述条文存在的模糊，诸如诉讼主体范围确定、污染环境行为认定、损害社会公共利益判断问题，成为环境民事公益诉讼运行绕不开的议题。法律文本被看作法官解决问题所必须使用的资源，否则裁判将被视为没有法律依据。问题是，存在模糊的法律文本规定在获致司法实现的过程中实效如何，这需要借助于实证分析才能回答。

新民事诉讼法55条实施后，环境民事公益诉讼“三要件”研究，从已查阅到的资料看，虽有学者对我国环境公益诉讼司法调查，但研究样本均为2012年前，主要是针对原告资格［1］。鲜有学者对新民事诉讼法实施后环境民事公益诉讼“三要件”实施现状进行系统性实证研究。诉讼是司法的核心表征。本文对我国法院在民事诉讼法修订后的环境民事公益诉讼案件总体情况及“三要件”进行实证研究，在此基础上对我国环境民事公益诉讼“三要件”实效进行评估，并提出相关立法完善建议。

一、环境民事公益诉讼案例数据及说明

本文通过对法院案例一手资料的收集并进行统计和文本分析，力求揭示我国环境民事公益诉讼“三要件”的现实执行情况，并为效果评估和立法建议提供基础。本文检索我国自2013年1月1日（即修订民事诉讼法生效之日）起到2014年12月31日止的所有环境民事公益诉讼案例，研究区间为2年。案例数据主要来源为中国裁判文书网、北大法宝和31省法院网，最后检索时间为2015年3月6日。笔者利用诸如“环境公益”“环境损害”“环境污染”等关键词进行检索，收集1257份有关环境侵权责任纠纷案件裁判文书，然后以“机关和有关组织”提起诉讼作为重要指标筛选，共获得了18个环境民事公益诉讼裁判文书样本。这个数字少于中国裁判文书网、北大法宝和31省法院网检索的机关和有关组织提起环境侵权纠纷案件结果，是因为笔者对初选样本进行了甄别，剔除了不合格的样本：在机关和有关组织提起的环境纠纷诉讼中，有些是与其自身有直接利害关系。鉴于样本统计并不能够完全反映裁判规律，文中仍会结合理论分析对样本的相关数据与规律表述进行阐释。

1.环境民事公益诉讼案件分布

环境民事案件2013年与2014年分别为442件和815件，环境民事公益诉讼案件则分别为4件和14件。2014年相比2013年，环境污染（及损害）民事案件快速增长的同时，环境民事公益诉讼案件数更是以3.5倍速度增长。但环境民事公益诉讼案件数占环境污染（及损害）民事案件比率非常低。并未出现社会公众所期待的环境民事公益诉讼“爆炸”现象。

案件分布的地域化明显。江苏、贵州、福建等省是案件数量集中的地区，江苏一省就有7件。这一方面源于最高院近年在江苏、贵州、福建、海南等地开展环境公益诉讼试点工作，这些省份法院充当了我国环境资源审判改革的急先锋。另一方面也是基于这些地方法院近年将环境民事公益诉讼案件作为突破口，谋求主动创新需求的结果。司法改革成为推动此类案件集中与增长的重要原因。

2.环境民事公益诉讼法院支持情况

18个环境民事公益诉讼案例中，有16个案件胜诉。不支持的2例案件出自同一法院，且是以提起诉讼主体不适格为由驳回。这一数据并不支持理论界持此类案件案情复杂、鉴定困难，胜诉难度大这一推论。这一方面说明我国环境民事公益诉讼立法并不是一纸空文，另一方面也能够说明我国法院对环境民事公益诉讼并非极端抵制。

3.诉讼主体基本情况

18件环境民事公益诉讼案例中，环保组织作为原告的为11件，行政管理部门（主要是环保局）为原告的5件，检察机关及地方政府为原告的各1件。这一方面说明新《民事诉讼法》实施后环保组织进行环境民事公益诉讼在一定程度上获得了法院认可，法官在原告资格立法规定模糊下发挥了很大的主观能动性；另一方面也表明环保组织基于自身职能，提起公益诉讼意愿较其他主体更为强烈。检察机关在新《民事诉讼法》实施后更多的是通过支持起诉参与诉讼。

就被告而言，公司与个人对环境造成损害的诉讼案件大体相当。笔者借助网络对被告公司性质检索，进一步发现只有一案被告涉及真正的国有企业，且是通过调解方式结案的（中华环保联合会诉江苏宁沪高速公路股份有限公司噪音污染纠纷一案），其余被告公司均属小型私企。环境公害事件频频发生，大都能见到中石化、中石油等大中型国企身影，但其却游离于环境民事公益诉讼之外。结合原告类型分析，一方面能说明现实中存在选择性诉讼，有“抡起大棒打蚊子”之嫌。另一方面也说明法院有选择性司法嫌疑，法院顾忌于政府庇护国有企业，而不愿受理涉国企环境污染案件。这些综合因素可能是导致我国法院受理环境民事公益诉讼案件总量偏少及大量有影响性的公害事件未进入诉讼结症所在。

从法院受理环境民事公益诉讼案件情况来看，10件由基层法院受理，8件由中级法院受理。18件环境民事公益诉讼案件案由表述各异。有的是依《民事案件案由规定》中的“环境污染责任纠纷”确定案由，有的则是依“环境污染责任纠纷”下位具体纠纷内容确定（如水污染责任纠纷案），甚至还有一起因机动车交通事故引起的土壤污染案件定性为“机动车交通事故责任纠纷”。虽有些法院意识到环境民事公益诉讼案件不同于一般环境侵权诉讼，但鉴于现行《民事案件案由规定》未作特别案由规定，法院法官则依现行案由规定做了处理，在环境侵权案由基础上加上“公益诉讼”，以突出和显示不同于传统环境侵权诉讼案件（如环境污染责任纠纷公益诉讼案）。环境民事公益诉讼案件案由确定不一，一方面是由于环境民事公益诉讼案件案由立法规定缺失，另一方面也说明人们对环境民事公益诉讼与环境侵权诉讼还存在模糊认识。

4.诉争事实与裁判类型

环境民事公益诉讼案件中，原告的诉讼请求集中在污染治理、生态修复、停止侵害、排除危险及完善环境保护处理措施方面，均未主张损害赔偿（区别于生态修复费用）。不同于公益诉讼代表人在提起环境公益诉讼时仅能提起停止侵害之诉这一国际社会通行的做法。对原告诉请，除2例案件请求因诉讼主体资格不合格为由不支持，其他16件案件原告诉请均得到了法院支持。从原告诉求类型及法官对于原告诉请的支持程度可以看出，原告和法官对于环境民事公益诉讼意在维护和保障环境公益目的形成了较为统一的认识。

18件环境民事公益诉讼案件，有10件存在争议焦点，案件争议焦点主要集中在原告主体是否适格及环境污染治理（修复）费用两方面；有8件案件竟然不存在争议焦点（被告完全认可原告事实主张及诉请）。环境侵害因果关系这一公认的环境诉讼中的难点和重点问题仅有1例案件涉及。

在案件处理方面，18件案件中，11件采用判决方式结案，5件采用调解方式结案，2件采用裁定方式结案，未有一起撤诉。研究样本展示了环境民事公益诉讼案件结案方式多以判决为主，但在环境司法实践中并不排斥采用调解方式结案。裁决的类型可以在一定程度上体现出法院的审理态度。经济欠发达三地法院审理的7件案件，3件采用调解方式结案，2件采用裁定方式结案，2件采用判决方式结案。而经济发达地区法院审结的11件案件中，仅有2起案件采用调解结案，其余9案件均采用判决方式结案。经济欠发达地区的法院明显比经济发达地区的法院更倾向于采用柔性和保守的方式处理。

5.裁判理由

法院裁判理由主要是围绕环境民事公益诉讼“三要件”展开的。

第一，法官从维护和保障环境公益目的出发，对法律规定的机关和有关组织主体资格界定在裁判文书中进行了不同解读。针对环境民事公益诉讼适格原告条文规定的模糊，有的法官持宽容的态度，借助环境保护法第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务”规定，对“法律规定的机关和有关组织”进行了扩张解释；有的法官强调作为诉讼原告，如为机关则应由法律规定，对于有关组织则未加以限制；有的法院法官采用法定主义标准确定诉讼主体范围，认为无论是“机关”还是“有关组织”，这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。

第二，污染环境行为，在几乎所有的样本案件中并未作为一独立的要件考量。从样本裁判文书看出，法官对污染环境行为要件存在与造成环境损害事实捆绑适用，使法定的“污染环境行为”要件模式在司法实务中被演化为“污染环境行为造成环境损害”模式，裁判的落脚点重在造成环境损害，笔者将此种情形称为“行为要件事实化”。在裁判理由中，还存在将污染环境与破坏生态联系在一起进行判断，即只要认定了水、土壤等环境要素（或介质）受到严重损害，就认定存在环境污染，就视为生态受到破坏，将生态环境的损害涵盖于环境污染损害中。

第三，对于实施的污染环境行为是否损害社会公共利益问题，当事人几乎没有争议，法院在裁判文书中也不作任何讨论。也许归因于“公共利益”属于含义模糊的“不确定法律概念”。不过根据法官对案件事实认定及裁判理由分析，这里有几点值得指出：首先，在胜诉的16件案件中，法官都默认了损害社会公共利益。法院的态度似乎是，只要实施污染环境行为，造成损害事实并且争议已经诉诸法院，必然会损害社会公共利益，损害社会公共利益要件有被虚置之嫌；其次，尽管污染治理（修复）环境费用是此类案件争议焦点，但从损害社会公共利益认定上与污染治理（修复）环境费用数额没有明显相关性；最后，造成环境损害的程度也没有明显影响损害社会公共利益要件认定。

二、检审与修正：“三要件”立法完善路径

在十一届全国人大常委会第二十八次会议上，全国人民代表大会法律委员会作为制度设计者，表达了环境民事公益诉讼制度出台的“立法意图”在于改变环境民事公益诉讼无法可依局面，使之真正起到保护环境公益、保障程序有序进行、推进司法民主、促进社会进步等作用［2］。问题是，这些理论上的功能在实践中是否得以实现，还要依赖于法院态度。为落实“立法意图”，实现司法助力生态环境保护，最高院以积极的姿态进行了回应。2014年6月23日最高院发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》），2014年12月8日最高院审议通过了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。到2014年底，从最高人民法院到基层法院已经成立环境资源专门审判机构400多个，贵州、云南、海南、福建、江苏等多地法院开展试点工作。环境民事公益司法保护呈现出一幅如火如荼自上而下的图景。然而现实的司法景象却呈现出另一番图景，环境民事公益诉讼案件总量偏少，且地域分布不均，绝大多数地方法院依然处于“零受案率”尴尬处境。最高人民法院新闻发言人孙军工也坦承，自2013年初公益诉讼制度实施以来，其并未发挥预期作用，其中一个重要原因就是各法院对环境民事公益诉讼立法理解不一［3］。

环境公益诉讼是一个处于动态发展中的法律问题，在我国相关法条仍相当模糊和原则化的情况下，有很多细节有待法院在审判中进一步探索解决。我国是大陆法系国家，最终必然要进行系统完备的成文化建设，因此真正的问题是如何进行成文化和如何实施。根据制定者立法意图及该制度功能定位，笔者在实证分析基础上，通过理论分析，从立法层面就环境民事公益诉讼“三要件”提出相应完善建议。

1.诉讼实施能力与主体法定主义

前文提到，环境民事公益诉讼主体争议的焦点在于：哪些“机关”和“有关组织”可以提起诉讼。从实际案例看，法官对法律规定的机关和有关组织主体资格界定在裁判文书中进行了不同的解读。细析这种解读，更多体现出的是法官对法律文本的字词含义的“经验性”争论，而非“理论性”论争。缺乏“理论性”的法律文本分析和适用，必然会疏离立法意图、公共政策和常识意义上的公平正义观念。

环境民事公益诉讼制度设立目的，不仅在于维护和保障实体法上环境公益，同时亦应从诉讼法层面上平衡追求程序利益。赋予机关和有关组织而非公民个人以原告资格，一方面意在强化此类纠纷诉讼主体诉讼实施能力，实现“实体利益与程序利益”平衡追求［4］。另一方面这种限制的理论依据是国家代表权论，环境公益具有公共性，只有国家才能代表这种不可分利益，组织的代表权也是国家所委托的，必须有法律的规定［5］。我国民诉法55条规定赋予“法律规定的机关和有关组织”提起诉讼，显然是遵循了环境民事公益诉讼制度目的进行的设计。至于哪些“机关”和“有关组织”适宜提起公益诉讼，2012年8月30日全国人民代表大会法律委员会关于《民事诉讼法》修改意见报告中提到，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定。可见，我国采用法定主义标准确定诉讼主体，即无论是“机关”还是“有关组织”，只有经法定，才可提起公益诉讼。2014年4月24日修订的《环境保护法》第58条对提起环境民事公益诉讼的有关组织予以明定，回应了环境公益保护领域诉讼主体要求。然现行民诉法第55条与环保法第58条对提起诉讼主体规定不一致：前者含糊，后者明确具体，且分属程序法与实体法领域，难免出现法官适用不一。为避免歧义及适用偏差，笔者以为，有必要基于立法意图，采用法定主义标准，对民诉法55条规定中提起环境民事公益诉讼的主体予以明确，统一提起诉讼主体规定立法。

2.单一性行为要件拓展与案件适用范围增量

针对“污染环境行为”要件，样本案例分析能揭示出的共同事实：一是“污染环境行为”涵盖了“破坏生态行为”；二是“行为要件事实化”。这些情况的出现，反映出法官在处理侵害环境案件中，依然固守民法（含侵权法）及传统诉讼理念及规则，认为污染环境行为涵盖破坏生态环境行为［6］，注重行为的结果性，强调的是一种事后救济。这显然有悖环境民事公益诉讼环境保护功能实现。“污染环境行为”要件原因行为单一性，事实上已造成了我国法院受理环境民事公益诉讼案件范围不足。

在环境法学界，以吕忠梅为代表的众多学者主张，污染环境行为与破坏生态行为是两种相关但不同类的行为，其中从损害形式上看，环境污染行为和生态破坏行为所引起的损害是环境污染和生态破坏［7］。“污染环境”主要是针对水、大气和土壤等环境要素（或介质）的破坏；“破坏生态”是针对环境要素组成的有机统一体的环境生态功能的破坏［8］。环境生态功能的物质载体是环境要素（或介质），虽各自内部表现形态有异，但两者不能截然分开，经常发生转化。这在裁判的案例中体现明显。在特定情形下，“污染环境”并非为“破坏生态”的逻辑起点。破坏生物多样性的行为就是破坏生态的行为，但难说是污染环境的行为。2014年4月修订通过的环保法第58条对污染环境和破坏生态做了规定，以立法的形式表明，二者是有区别的。在案例研究中我们还发现一起因被告非法开采矿山资源造成生态破坏的环境污染责任纠纷案。此案揭示出，非法开采等破坏环境行为也会导致环境破坏（不仅限于污染），情形严重，必然会导致生态破坏。“污染环境”与“（非法开采等）破坏环境”都是人类不合理开发利用环境的结果。遗憾的是，司法实践中的做法并未引起立法者注意。对于这种“（非法开采等）破坏环境”情形，人们更多的是从自然资源保护（经济利益）视角进行立法规制，忽视了环境利益保护这一要义。

环境民事公益诉讼本义在于维护和保障环境公益。然细析裁判文书样本，我们可窥见大量类似环境公益保护私益化应对情形。造成处理畸形原因主要有两方面：一是现行立法及司法解释欠缺环境民事公益诉讼特别规定；二是法院对环境民事公益诉讼与环境侵权诉讼还存在模糊认识。这种认识上的模糊主要源于环境要素（或介质）呈现出的“一体两面”特点：具有公共和私人财产权双重属性，承载着经济与环境双重利益，兼具私益和公益双重性质［9］。环境要素（或介质）的两面性，易遮蔽经济功能和环境功能的区别，导致环境民事公益司法保护的私益化应对，出现私益遮蔽公益。

“行为”要件本身也许不能说明什么，但如果结合环境民事公益诉讼制度立法意图及行为所带来的后果，其暗含的问题意识便昭然若揭。依逻辑推理，会存在“污染环境（或破会生态等）行为→造成环境损害”、“污染环境（或破会生态等）行为→有环境损害危险”或“污染环境（或破会生态等）行为→没有环境损害危险”三种情形，从环境保护及社会危害性角度看，仅前两种情形有进行法律规制的必要性，对第一种情形，反映的是一种事后救济；对第二种情形，体现的是事前预防性环境保护。特定环境侵害的潜在性及不可逆性以及事故发生后难以制止性，呼吁司法提前介入。民诉法55条“行为”要件设置，是为环境民事公益诉讼实现全程环境保护所做的考量。司法实务中“行为要件事实化”，其注重的是行为的结果（造成环境损害），强调的是一种事后救济，显然有悖环境民事公益诉讼制度立法意图，不利于环境保护。

从环境公益保护目的出发，基于“污染”和“破坏”行为两分法，民诉法55条不应再局限于“污染环境行为”单一要件，扩大适用于“（非法开采等）破坏环境行为”、“破坏生态行为”，在立法上拓宽法院受理环境民事公益诉讼案件范围。同时将新增规定纳入环保法第58条规定中，实现程序法与实体法的衔接与立法统一。针对司法实务中“行为”要件片面理解而导致现行环境保护重事后救济，轻事前预防。“行为”要件为实现环境保护预留了很大的空间，为避免“行为要件事实化”对立法和司法的不利影响，有必要基于环境保护的特殊性，在立法中落实环境民事公益诉讼预防性程序规则。

3.环境公益损害判断及法律面向

损害环境公共利益认定是环境民事公益诉讼制度的核心，是法律适用的难点，也是导致环境民事公益诉讼案件审理结果不确定的主要原因。遗憾的是，当事人对此诉讼要件几乎没有争议，法院的裁判文书中也不作任何说明。在这种情况下，借助裁判文书进行统计学研究从而揭示法院对此问题的态度就显得异常重要。

细析裁判文书样本，法院审理认为部分，出现频率较高的是“造成环境损害”、“造成环境污染”、“造成生态环境损害”、和“破坏生态环境”等词汇，鲜有“环境公共利益损害”表述。“公共利益”的法律文本表达与现实需求之间有明显差距［10］。环境公共利益损害是环境民事公益诉讼的逻辑起点，然公共利益的不确定性，使得准确界定其内涵与外延成为不可完成的任务，法院为避免陷入泥潭，表现出极端的消极与谨慎。我国民诉法第55条将“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”的行为视为损害社会公共利益的行为。法院解决“环境公共利益”难题的办法，就通过适用法律“污染环境”即为“环境公益损害”这一思路绕开公共利益的具体判断。就环境民事公益诉讼立法三要件而言：“起诉主体”、“污染环境行为”、“损害公共利益”，在司法实践中却变成了“起诉主体”、“污染环境行为”两要件。损害环境公益要件在诉讼中被虚置。因此，有学者就提出，去除民诉法第55条中的“公共利益”［11］。笔者对此不敢苟同。民诉法55条立法目的在于公益救济，“损害环境公益”是环境民事公益诉讼形式的逻辑起点。“去公共利益化”不仅是对民诉法第55条立法意图的违背，更会导致环境民事公益诉讼与传统环境侵权诉讼界限模糊，出现公益保护私益应对，私益遮蔽公益。笔者以为，民诉法第55条中的“公共利益”不是“去”，而是应如何具体强化问题，使其有更明确的指引和判断标准，避免因公共利益的不确定性而导致环境民事公益诉讼陷入窘境。

公共利益作为法律概念，有着特定的规范目的，因而对公共利益的法律解释不能脱离其规范目的探讨［12］。考察我国民诉法第55条法律文本中公共利益的规范目的，可以更清楚地了解此处公共利益的法律面向。民诉法55条立法目的旨在维护和增进环境公益，预防和减少对环境功能损害。环境公益为一种社会公共利益，其在具备社会公共利益共同品性的同时，也具备自我品性，结合前文分析，我们可以“公共性”、“整体性（或不可分割性）”、“环境利益”及“公益性”对其进行整体性标识［13］。在司法中，将其作为指引和判断标准，校正目前环境民事公益诉讼制度被经济理性所驱使的运行逻辑，使环境民事公益诉讼回归到其本应秉持的环境（生态）理性逻辑上来。同时鉴于环境损害自身的不可逆以及事故发生后难以制止的特殊性，对于潜在造成环境损害的污染（破坏）行为，可能损害环境公益，也应在立法中体现，以获致环境民事公益诉讼环境保护（事前）预防性功能实现。

三、结语

实证分析表明，环境民事公益诉讼制度作为我国应对环境危机举措之一，在现实中已经得到了应用。然法律文本的模糊和原则化，使司法实践中呈现出保守与“摸着石头过河”的局面。实现司法统一，保障环境公益，有必要高举保护环境这一要义，遵循环境民事公益诉讼立法意图及该制度功能定位，在现有制度构架下完善“三要件”立法内容：（1）提起诉讼主体应明确并法定化；（2）拓展行为要件范围，扩大法院受理环境民事公益诉讼案件类型；（3）环境公益识别标准标识化，对于潜在造成环境损害的污染（破坏）行为，可能损害环境公益，也应在立法中体现，实现环境民事公益诉讼对环境（事前）预防性保护。当然，为在诉讼中更好地实现环境公益保护，在立法中还应当注重突出法院在环境公益保护问题上的主导地位，注重依职权介入，以达到预防和减少环境损害，也是该制度得以有效运行的关键。对于已经发生的环境损害，应形成完整的环境损害赔偿体系，使得受害者及自然环境的权益得到实质的保护［14］。环境民事公益诉讼在我国毕竟是一项新的制度，切实保障环境民事公益诉讼制度落实，实现环境民事公益诉讼新常态，迈向生态文明新时代，还需做出更多的尝试和研究。

［1］阮丽娟.环境公益诉讼原告资格的司法实践分析［J］.江西社会科学，2013，（12）：157－161.

［2］全国人大法制工作委员会民法室编.民事诉讼立法背景与观点全集［M］.北京：法律出版社，2012.292－301.

［3］殷泓.环境公益诉讼将成新常态？［N］.光明日报，2015－01－19（10）.

［4］许士宦.新民事诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，2013.24－26.

［5］克雷斯蒂安·冯·巴尔.欧洲比较侵权行为法［M］.张新宝等译.北京：法律出版社，2004.468－470.

［6］王胜明.中华人民共和国侵权责任法解读［M］.北京：中国法制出版社，2010.338.

［7］竺效.论环境侵权原因行为的立法拓展［J］.中国法学，2015，（2）：248－265.

［8］吕忠梅.论环境侵权二元性［N］.人民法院报，2014－10－02（8）.

［9］丹尼尔·H.科尔.污染与财产权［M］.严厚福，王社坤译.北京：北京大学出版社，2009.48－49.

［10］张玉洁.法律文本中“公共利益”的法规范分析——以类型理论为视角［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2014，35（4）：114－119.

［11］杨会新.去公共利益化与案件类型化——公共利益救济的另一条路径［J］.现代法学，2014，36（4）：15－24.

［12］魏德士.法理学［M］.丁晓春，吴越译.北京：法律出版社，2005.92.