安全生产监督管理体制机制建设研究

刘海　冯亦佳　黄黎君

摘 要：2011年中央一号文件发布以来，水利进入了跨越式发展阶段，不断增大的水利工程建设任务，给水利安全生产工作提出了更高的要求。通过分析水利安全生产监督管理现状，以期提出适应水利发展新形势的水利安全生产监督管理体制机制，从而实现水利事业又好又快发展，保证水利职工的生命财产安全。

关键词：水利安全生产；监督管理；体制机制

中图分类号：F23

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）03014703

进入新世纪以来，我国经济发展速度和发展水平越来越高，人们对经济社会发展中的安全生产问题的容忍度开始迅速降低。如果不能妥善处理安全生产问题，往往会引发社会或其他种种问题，影响社会稳定和经济发展。

1 水利安全生产监督管理体制机制现状

2011年中央一号文件的发出加大了对水利建设项目的投资力度，我国的水利事业在国民经济中的地位和作用日益显著，水利逐渐成为国家基础设施建设的优先领域。在这样的发展趋势下，水利建设市场竞争日益加剧，容易引发人们过度追求低成本、高利润，忽视安全、劳动条件以及环境的改善，从而重进度、轻质量，重生产、轻安全，重建设、轻管理。要改善水利安全生产工作形势需要建立合理的监督管理体制和良好的运行机制。

水利部和各级水行政主管部门各自成立了安全生产领导班子和相应的水利安监机构，监督管理实行行业指导和分级负责相结合，综合监管和专业监管相结合的原则。通过部门配合、上下联动、分工协作，专业监管部门负责日常监管工作，综合监管部门对专业监管部门进行综合指导与协调，基本上建立起了水利行业安监管理主体脉络。

2 水利安全生产监督管理运行机制探讨

2.1 推行安全生产宣传和安全教育强制机制

安全生产的行为主体是人，人的安全文化素质高低，直接影响安全生产活动。要加强人员的安全意识，熟悉有关的安全知识，需要在全行业内推行安全生产宣传和安全教育强制机制。

（1）大力开展水利行业内安全生产宣传教育培训工作。

要将宣传普及法律和安全知识当作一项公益事业。一是以“安全生产月”为抓手，组织安全生产巡回演出、主体摄影比赛、知识竞赛、征文活动，增强水利干部职工的安全意识；二是以各种形式营造安全生产的良好氛围，通过专题展览、张贴安全图画等方式，促进水利行业干部职工搞好安全生产的积极性，从而自愿接受安全培训和教育；三是举办各类培训班、知识讲座，有效地提升水利干部职工的安监水平。

（2）强化安全生产技能培训考核和监督管理。

按照《安全生产法》的要求，对水利行业企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行安全培训；严格对高危行业从业人员和特种作业人员的培训和考核，只有取得相应资格证书后，才能任职和上岗作业。

2.2 完善安全生产目标责任考核奖惩激励机制

落实责任是安全管理的核心。水行政主管部门是水利安全生产监管主体，各级水行政主管部门主要负责人是安全生产的第一责任人，对安全生产工作负总责；分管安全生产的领导对安全生产具体负责，逐级落实监管责任。水利生产经营单位是安全生产的责任主体，生产经营单位负责人要对本单位安全生产全面负责，既要承担生产管理责任，也必须承担安全管理责任，做到“一岗双责”，并落实绩效考评中安全生产“一票否决”制度，确保安全生产责任到位。“两个主体”、“两个负责制”构成水利安全生产工作基本责任制度，强化两个“主体责任”是做好水利安全生产的根本途径。

2.3 推动安全生产技术与科技创新机制

科学技术是第一生产力，“高度重视安全生产，保护人民的财产安全”必须依靠安全生产科学技术，尤其是在目前水利安全生产监管措施有限的前提下，应全面落实安全生产“十二五”规划和安全科技规划，加强水利安全监管队伍的技术能力和科技水平，包括：引进安全技术人员，推行中介服务以及建设水利安全生产监管信息化系统。

2.4 加强水利行业与其他行业协调联动机制

《安全生产法》以法律形式规定了在各级人民政府的统一领导下，由安全生产监督管理部门负责的综合监督管理与其他有关部门负责的专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。安全生产监管体制法律化的目的，在于形成负有安全生产监督管理职责的各部门各司其责，相互协作的监管和执法机制，齐抓共管，综合治理，实现安全生产的整体管理。

但是在实际的监管过程中，由于综合监管和行业监管的职能关系经常存在交叉，工作关系没有理顺；综合监管没有各行业部门专业的支持，难以做好监管工作；同样，单靠某个行业部门单枪匹马，离开了综合监管，也很难完成监管任务。因此，综合监管和行业监管只有加强彼此之间的协调，才能真正做好监管工作。

2.5 强化安监管理经费物资投入机制

目前全国各省市水利行业财政预算中，安全生产监管的经费不足，很多省份水利安监机构没有专项经费，或者专项经费较少，不足以开展全年的安全监管工作，导致实际安监工作失效。因此，迫切需要经费投入的支持。

水利安监工作要顺利进行，还需要各种物资设备的投入，如安监执法车辆、办公电脑、打印机、摄像机、照相机、录音设备等等。

2.6 健全水利工程建设全过程安全监管机制和执法机制

（1）完善水利安全建设全过程监管机制。

目前在工程建设的实施阶段，安全生产监管工作仅限于监督检查、排查、安全生产行为检查等，没有其他监管办法。因此有必要专门设立工程建设安全监督机构，对项目实施过程中分部工程验收、单位工程验收、阶段验收、竣工验收进行安全监督，实行“一票否决”，当工程实际阶段不满足安全生产条件的，安全监督机构认为不能验收合格的，需整改完成后验收通过才能进入下阶段施工。同时也应加强安全生产设施“三同时”制度执行力度，通过合理的审批控制、过程控制、验收控制来进行约束。

（2）推行水利安全监管执法机制。

要提高水利行业安全生产监管质量，提升水利安全生产监管的权威性，需要在水利行业内推行安全生产监管执法，只有上升到法的层面，才能真正约束生产经营单位的不安全行为。建议从以下两个方面开展执法工作：

①水利部可以与安监总局联合制定关于水利安全生产监管执法的相关制度，如：《水利安全生产监督管理执法细则》、《水利安全生产监督管理执法办法》等相关办法，各省（直辖市）可以参照该文件并按照各省具体实际制定本省水利安监执法管理办法。

②由于国家安监总局制定了专门的执法办法，并有专门的执法人员持证执法。水利部可以和国家安监总局联合开展全国的水利安监培训，培训通过者取得安监局执法证，地方水利行业也可以向地方综合安监部门申请通过相关考核发证，提高水利安监人员的持证率，保证执法权限。

3 水利安全生产监督管理体制机制建设初步构想

通过对水利安全生产监管体制机制的深入探讨，本文提出关于水利安全生产监管体制机制建设的初步构想。

3.1 以“一个统一”为目标、“两个明确”为路线

（1）水利行业安全生产监管机构统一整合的总体思路。

以水利部安全生产领导小组为水利行业安全监管的最高决策机构，以水利部安全监督司为系统中枢，以各级水行政主管部门安全生产监管机构为纵向子系统，以各级水行政主管部门其他专业部门为横向子系统，形成上下贯通、层次分明、事权一致的安全生产监管工作系统。

（2）水利行业安全生产监管机构统一整合的具体情况。

水利行业安全生产监管由水利部统一领导，由水利部安全生产领导小组统一决策和协调，由安全监督司进行安全生产综合监管，众多专业监管部门共同配合，综合监管与专业监管相结合。安全监督司负责对全国水利安全生产进行综合指导，贯彻实施安全生产领导小组的方针政策，与其他专业部门进行协调工作，其他各司局依照职责对各自负责的专业负有安全生产责任。

在水利部的统一领导下，由安全监督司对全国水利进行安全生产综合监管，按水利部、流域、省（直辖市）、市、县（区）逐层监督管理。各级水行政管理单位对各自管辖范围内的重点水利生产经营单位进行分级指导管理，针对各自管辖水利生产经营单位采取专项、重点监督管理，并对水利生产经营单位项目进行跟踪管理。鉴于大量水利建设项目集中在区、县，区、县作为最小行政辖区，应依照属地管理原则，由区、县水行政管理部门对所有企业进行监督管理，各水利生产经营单位对本单位安全生产工作负责。水利安全生产监督管理体制详见图1。

3.2 以“六项机制”为向导

目前水利安全生产监督管理体制的监理主要依靠以下“六项机制”：安全生产宣传和安全教育强制机制、

安全生产目标责任考核奖惩激励机制、安全生产技术

与科技创新机制、水利行业与其他行业协调联动机制、安监管理经费物资投入机制、水利工程建设全过程安全监管机制和执法机制。

各项机制在实际运行中应相互协调、相互促进，构成一个有机的整体。

其中以水利安全生产管理体制为核心，宣传教育强制机制和考核奖惩机制构成影响机制的外因，经费物质投入保障机制和全过程监管与执法机制构成影响机制的内因，通过信息化建设联系协调外因和内因的关系，达到标本兼治的目的。依靠中介机构和安全技术力量的介入，提升安全监督的技术服务水平，结合安监局以及其他行业安全生产监管模式，采取联合协作的监管办法，通过联合培训和制度建设、联合检查与执法，保证安监管理全面、合理，最终起到机制的向导作用。

机制的关系结构框图如图2。

参考文献

[1]2011年中央一号文件：中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定[Z].

[2]陈雷.关于水利发展与改革若干问题的思考[C].中国水利学会2007年年会报告，2007.

[3]水利部安全监督司.水利安全生产法规文件汇编（2012）[Z].

[4]杨诗鸿.水利安全生产监督管理体制初探[J].安全生产与监督，2011.

[5]詹敏利.浅议水利工程安全生产监督工作现状和发展[J].水利建设与管理，2009.