社区建设中政府主导与居民自治的良性互动研究

刘建新，何 燕，罗 芹

（中共云南省楚雄州委党校，云南楚雄 675000）

社区这一基本概念最早是由德国社会学家F·滕尼斯在其《共同体与社会》中提出来的，他把社区描述为基于亲族血缘关系而结成的社会联合。费孝通先生在引入时把它翻译成“社区”，认为社区是指以地区为范围，人们在地缘基础上结成互助合作的群体。本文综合理论与实践，把社区界定为是以一定的地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。

社区居民自治是指社区居民在党的领导下，在政府的指导下，在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权，依据法律和政策，自己管理自己，自己决定自己的事务。社区建设是在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。

自从国家倡导社区建设以来，随着我国社会经济的发展和改革的不断深入，特别是构建和谐社会和服务型政府建设的提出，各地对社区建设的重视程度显著提高〔1〕。楚雄彝族自治州作为西部少数民族地区，社区建设起步较晚，在社区建设的进程中遇到了不少新情况和新问题。如何处理好政府主导与社区自治的关系，实现二者之间的良性互动，是社区建设进程中需要深入分析和研究的重要问题〔2〕。

一、楚雄州政府主导下的社区建设基本情况

（一）基本概况

楚雄彝族自治州社区建设工作起步于2002年，截至2014年8月，全州共有社区106个，其中县市中心城镇所在地社区95个，乡镇所在地社区11个。社区居民总人口达70.3万，社区干部530人。近年来，省、州先后出台了若干文件，对省、州社区建设作出了部署安排，楚雄州社区建设进入快速发展时期。2011年和2012年先后投入849.61万元和2292.99万元，对全州23个社区办公用房及活动场所进行新建、改扩建，极大地改善了社区办公环境。尤其是近年来，为深入贯彻落实党的十八大精神，进一步加强和改善民生，楚雄州始终坚持以人为本、利民惠民，以加强基层党建为引领，以建设幸福社区为目标，以促进平安和谐为基础，为全州社区建设健康科学发展取得了宝贵经验。

（二）主要做法和经验

1.领导重视，社区建设机制不断完善

楚雄州委、州人民政府历来十分重视社区建设工作，严格按照中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》〔3〕和省委、省政府关于推进社区建设的一系列部署和要求来开展社区建设工作，从2002年起就成立了由分管领导任组长，相关部门领导为成员的社区建设领导小组。2007年8月，召开了全州社区建设工作会议，制定出台了《楚雄州构建和谐社区的意见》，编制了社区建设规划，全面铺开社区建设工作。全州形成了领导重视、部门配合、社会各界大力支持的良好态势。

2.加强社区组织建设，巩固党的执政根基

一是按照便于管理、便于服务、便于社区资源配置、便于社区自治的原则合理划分社区。二是加强社区自治组织建设。在社区建立了居民代表大会、社区协商议事委员会、社区调解委员会等自治组织。三是不断加强和改进社区党建工作。从2010年起，全州从县（市）机关选派熟悉党务工作的干部担任社区党建工作指导员，从县（市）机关、乡镇选派优秀科级干部担任社区党组织负责人。如双柏县聘用313名县级机关党员干部担任村（社区）名誉党组织书记；楚雄市、姚安县从县级机关选派多名科级和科级后备干部，担任社区党组织副书记、书记助理或居委会主任助理。形成了以社区党组织为核心、社区全体成员为主体、社区各类组织共同参与构建和谐社区的新格局。

3.加大基础设施建设力度，社区运行条件逐步改善

一是社区居委会办公条件改善。目前，绝大部分社区都有较为宽敞的办公用房，大部分社区都建有图书室、健身室、书画室、棋牌室等文体活动场所。二是社区基础服务设施建设稳步推进。半数以上的社区都建有“一站式”服务中心，社区居民可方便地享受到各项便民服务。三是社区信息化建设成效明显。全州绝大部分社区都配备了现代办公设备，建立了社区信息服务平台，一些发展较快的社区，如楚雄市鹿城镇学桥街社区，已经在做社区网格化服务管理的前期工作。

4.社区各项事业蓬勃发展，服务体系不断完善

一是拓宽社区服务范围，便民服务网络不断完善。各社区均设有针对低保、下岗再就业、残障人员等方面的服务项目，初步形成以社会福利为基础的公共服务体系。如楚雄市栗子园社区对社区内青山嘴水库移民建立了“十五包”（包对象、包宣传、包动员、包培训、包座谈、包走访、包明察、包化解、包离村、包入室、包稳定、包就业、包就医、包入学、包帮扶）的包保责任制。二是认真开展平安社区创建工作。认真落实治安防范措施，加强流动人口管理，组建社区义务巡逻队，部分社区安装了监控网络，居民安全感普遍增强。三是繁荣社区文化，丰富社区活动。在加大社区公益性服务设施建设力度的同时，积极组织开展丰富多彩的文体、科普等活动，如楚雄市学桥街社区组建了150多人参加的群众性文艺队伍3支，成立了学桥街社区民族民间艺术团，定期联合开展形式多样的文体联谊活动。社区居民在活动中沟通情感、陶冶情操，增强了对社区的归属感、认同感。

二、楚雄州社区建设中政府主导与居民自治良性互动存在的主要问题

在计划经济时代，政府控制了社会治理在内的所有领域，“有事找政府”成为了时代最显著的特征。政府成了社会最具权威的唯一法定主体，社会组织和公众等主体的所有社会行为都围绕政府指令，缺乏主观能动性，主体地位没有得到体现，在社会治理中主体作用未能发挥。社区组织仍然被上级作为一级政府组织来管理，社区被动服从政府管理的现象严重。随着基层社会主体结构日愈呈现出多元化和复杂化态势，基层政府与社区组织之间呈现出诸多的不协调现象，致使双方权责失衡，职能错位，具体表现在以下几个方面。

（一）社区行政色彩浓重

从法理上讲，社区不是一级政权组织，社区与政府不是行政隶属关系。但在目前的管理体制下，基层政府为了实现其行政管理职能，在实际工作中仍然保持对社区的主导和干预，致使社区的运转被政府行政力所左右，政府与社区的关系变成了事实上的行政隶属关系，社区组织的自治权基本得不到体现。

一是硬性指派任务多。目前，楚雄州每个社区平均承担的工作有20大项，110余小项，其中绝大部分是政府各职能部门交办的，此外，还有各种各样的考评。二是各类创建台帐资料多。主要有政府行政工作、党务工作、临时交办工作三个部分。对于这些工作，各职能部门都要求有专门台帐以便于检查，大大增加了社区工作的负荷。三是各类会议、活动多。一些职能部门把本应当由部门承担的工作转嫁给社区，使原本任务已十分繁重的社区工作又增加了很多负担。如楚雄市鹿城镇青龙社区，政府把大量的征地拆迁动员工作安排到社区，社区20个干部和工作人员大部分时间和精力都用于征地拆迁以及失地农民的安置维稳工作，很少有时间和精力开展社区服务工作。

（二）社区服务功能弱

所谓社区服务，是指在政府倡导和组织下居民所进行的自助服务，是以社区为单位开展的社会服务，是一种公益性质的福利性便民利民服务，是一种为提高社区居民生活质量、有偿和无偿相结合的社会服务〔4〕。当前的社区服务主要偏重于政府公共服务，如优抚、低保、救济、组织学习、文体等方面。居民急需的养老、托幼、保健、家政、绿化等方面的服务还很欠缺，社区文化建设、青少年帮教等服务尚未有效开展。有些社区虽然做了事，但由于人员少，服务对象多，为居民提供的服务就不够，由于目前社会力量兴办社区服务缺乏相关优惠政策，积极性不高，志愿者队伍难以形成，服务质量也难以达到居民的要求。

（三）社区居民参与不足

楚雄州的社区建设中，一直存在着严重的居民参与不足的问题。首先是参与方式被动。目前居民社区参与的主要形式仍是动员式被动参与，这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行有效的决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，实质上是一种执行性参与。其次是参与层次较低。目前居民社区参与主要局限于社会和文化活动方面，大多数居民对于社区公共事务和公益事业的决策，对于社区建设与治理规划的制定等很少能够参与。再次是参与率低，参与机制不完善。受传统体制影响，许多“单位人”还未完全转变为“社区人”，他们参与社区活动积极性不高。外来人员由于种种原因被排斥在社区生活之外，无法参与到社区事务中来。最后是参与期望与参与现实存在矛盾。目前社区提供给居民参与的多是低层次项目，居民尤其是青年居民对此没有多大参与期望，而他们期望参与的诸如对社区重大事务的决策和管理、对社区权力的运行监督等基本不能参与，这就削弱了居民参与的热情。

（四）社区中介组织作用乏力

从楚雄州的情况来看，受经济文化发展落后的影响，社区中介组织发展缓慢。已有的传统组织，如妇联、共青团等，由于过于行政化，在现代社区治理中不能很好地发挥治理作用。社区生活中缺少志愿型组织，使得居民参与社区各项事务决策的机会与能力大大降低。许多居民并非不关心自己所在的社区，也希望参与社区的管理，但都苦于没有很好的途径，或感觉自己人微言轻，这种状况已经成为制约社区自治建设的桎梏。

（五）社区工作经费紧张

楚雄州各社区的基础设施条件虽已有较大改善，但社区组织运转公用经费严重不足，乡镇对各社区公用经费调整幅度大，公用经费正常作用难以发挥〔5〕。政府把原先承担事务转移给社区的同时，相应的权力、资源（人、财、物）很多都没有同步移交，“权随责走，费随事转”的要求仍然没有得到完全落实。如新农合、计划生育、综合治理等各项工作，只有任务，基本没有经费保障。随着居民对社区服务和文体活动需求的不断增加，社区提供的资源、服务已难以满足实际需要。随着社区各项开支逐年增长，有限的经费很难支撑社区的正常运转。

（六）社区工作者队伍建设亟待加强

目前楚雄州社区工作者队伍建设存在的突出问题主要有以下几方面：一是社区工作人员年龄偏大，许多社区领导都是工作30多年的老书记老主任，工作主要凭经验，管理手段创新不足。二是文化素质偏低，据调研，楚雄州大部分社区是由村居委会改制而来，工作人员缺乏专业的社区管理知识，极少受过社区工作专业训练。三是社区工作人员待遇低，绝大部分大学毕业生都不愿到社区工作，即使近几年招收了一部分大学生村官，他们也只是把到社区工作作为暂时的权宜之计，造成了社区引进人才方面的困难。

三、社区建设中政府主导与居民自治良性互动的思路和建议

（一）转变政府职能，推进社区居民自治

我国的社区自治是在政府主导下进行的，政府的主导对社区发展有着巨大的推动作用，同时，对于社区发展所承担的责任也是责无旁贷的。这其中，政府应当怎样发挥好自己的职能以更好地促进社区自治的健康发展成为了问题的关键，毋庸置疑，转变政府职能是解决这个问题的关键所在。

1.科学界定政府和社区的权力边界

从民主政治的角度来说，政府与自治组织应该是两个平行的治理主体，两者的关系在法律权利义务规定的前提下是平等的〔6〕。但是，就目前楚雄州的情况来看，社区自治组织实际上是政府机构的延伸，形如行政体系的一条腿。社区没有被真正当作是基层群众自治组织，社区是隶属于政府的垂直单元。而我们现在强调的社区居民自治是要把相关的权力交给社区，让社区自己管理它们的内部事务，政府不再大包大揽或直接插手社区事务。在这样的背景下，政府就必须理清自己和社区自治组织之间的关系，摆正自己的位置，从顶层设计入手，科学合理地进行权力界定。

2.推进社区自治法治化

党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，这对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义〔7〕。随着依法治国进程的不断加快，政府要对社区依法自治加大培育力度，不再把社区视为自己的附属品，充分尊重社区的自治权。要摒弃过去那种以简单强硬的行政命令来进行管理的落后方式，废止那些有悖法治精神的干预措施，用宏观的、经济的、法律的手段重建政府和社区之间的互动机制。

（二）加强基础设施建设，完善社区服务

楚雄州乃至全省的社区建设步伐相对较晚，社区的服务体系以及基础配套设施还比较落后，有些社区的基础服务设施并不属于社区所有，以致在共享方面受到一定限制。对此，政府应当发挥其宏观协调功能，妥善研究解决公共资源的共享利用问题，一方面盘活现有可利用的基础服务设施，另一方面增加投入，新建一批社区居民急需的公共服务项目。同时，广泛协调动员社会各方力量参与到社区公共服务建设中来，可以采取市场运作模式吸引社会游资投入社区基础设施建设，开发既有社会效益又有经济效益的服务项目。政府和社区都要积极开展社会公益活动，不断丰富社区建设的内涵，拓展社区服务，满足不同层次居民的多样性需求，促进社区的和谐发展。

（三）积极培育和提高居民的社区参与意识和参与度

社区居民自治的内在动力是社区居民的自觉主动参与，为此，必须采取有效措施，积极培育和提高居民的社区参与意识和参与度。

1.促进居民与社区之间利益共同体的形成

利益驱动有着不可忽视的作用，我们必须要正视社区事务与居民之间的利益关联。如果社区事务与居民的利益毫无关系，我们就很难想象居民为何要参与社区事务。当居民意识到社区事务和他的利益息息相关，而主动参与能够实现或维护其利益时，其参与社区事务的动机与愿望就会大大增强。要努力实现居民利益社区化，把居民利益分解到社区事务当中，同时不断开发社区的公共服务，培育社区居民对公共服务的信赖，造就社区与居民相互依赖、合作共赢的局面。

2.完善社区参与制度建设，发展增权式参与

所谓增权式参与，就是以社区自治为动力，使社区自治组织成员获得参与的权利和能力，增强居民的参与效能感〔8〕。要制定相应的制度对居民参与社区事务加以保障，并以此提高社区居民参与社区事务的积极性。一是要坚持法制化道路，对于社区居委会的选举和社区重大事项的商议决策等，都应该依法制定明确的操作规程和议事规则，广大社区居民参与社区事务应体现出规范化和制度化特征；二是居民参与的程序要合法公正，社区应根据自身的实际情况，参照相关法规制定出公正严明、具体实用的参与办法；三是保证公开透明，社区事务的运作应该及时向居民告知，以方便居民了解社区工作情况，进行民主监督。

3.扩大居民的政治参与

扩大居民的政治参与是适应中国社会民主化、城市现代化的必由之路〔9〕。强化社区政治参与应从以下几个方面着手：一是提高社区自治水平。自治本身就是一种政治参与，公民直接参与社区公共事务管理是政治文明的体现。二是居民的政治参与主要应围绕公共权力的运作，以决策性、监督性参与为主。三是在公民自愿的原则下，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

（四）大力培育社区中介组织

社区中介组织，是指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的，由居民按照一定的规定自主成立或参加、介于社区主体组织（社区党组织和社区居民委员会）和居民个体之间的组织〔10〕。社区中介组织可以把政府和社区原来承担的繁杂事务承揽一部分过来，使其减轻工作负担，更好地提升工作效率。

1.明确政府、社区和中介组织的权责职能

一般来讲，政府进行宏观指导，社区自治组织自主管理，中介组织起辅助作用。政府职能部门和社区自治组织把原先承担的一些社会性事务剥离出来，交由中介组织去经营管理，不仅能使政府和社区自治组织轻装上阵，同时还能促进中介组织的发展。

2.为社区中介组织提供必要的支持和保障

一方面，政府应将社区中介组织承担的事务列入财政支出，根据社区中介组织所提供的服务项目，不同程度地给予必要的财政支持。另一方面，应根据社区对中介组织发展的实际需要，鼓励和扶持社区中介组织的发展。在社区自治组织的协调下，按照中介组织的规范和要求，培育一批专门性的社区中介组织。例如社区志愿者、社区养老、社区卫生等专门性组织，并使这些组织逐渐走上制度化、专业化轨道，相对独立地承担社区事务。

3.加强对社区中介组织的管理和监督

对社区中介组织的管理和监督由政府、社区和居民三者同时参与进行。政府负责中介组织的登记备案、资质认证以及审查许可等行政性事务，社区负责中介组织的服务内容、服务质量、居民满意度等指标的考核，广大居民对中介组织的服务予以监督评判，并反馈到社区和政府，督促中介组织提高服务质量和服务效率。

（五）加大社区经费保障力度

政府要进一步加大对社区建设的投入力度，应将社区工作经费、社区服务设施以及信息化建设等纳入财政预算，并形成与经济社会发展的同步增长机制。对于社区工作人员的待遇，建议比照村干部岗位补贴保障机制，由财政通过转移支付形式解决一部分。要切实落实“权随责走、费随事转”的规定，明确社区自治组织的主体地位，切实减轻社区负担，确保“费随事转”制度落实到位。要加强对社区经费的管理，社区工作经费应纳入专户，实行统筹管理，充分发挥有限资金的作用。

（六）加强社区工作者队伍建设

社区工作者队伍既是社区服务的直接提供者，也是社区建设的直接参与者，社区工作者队伍的建设与发展是社区服务体系运行机制中的重要组成部分〔11〕。一是增加人员配备。对于新进社区工作人员，可以尝试经人社部门统一考试后由社区自治组织聘任，纳入社区编制，并按照有关劳动法规与被聘任者签订劳动合同。二是提高社区工作者的待遇。社区工作者的薪酬实行基本岗位补贴加绩效奖励的结构，实行工作业绩的定量考核，使社区工作者的薪酬不低于城镇职工平均工资水平，并参照有关标准给予社会保险待遇和住房公积金补贴。三是加强对社区工作者的教育培训。定期对社区工作者进行岗位培训和职业道德教育，这也是社区工作者逐步走向专业化的重要措施。鼓励社区工作者参加在职学历教育，并逐步实行社区工作者资格认证和持证上岗制度。

〔1〕赵晓雷，姚雪莲.治理理论视角下的社区治理：困境与路径选择〔J〕.大理学院学报，2012，11（5）：12-16.

〔2〕杨刚，鲁彩荣.社会治理创新中的多元主体问题分析〔J〕.大理学院学报，2014，13（9）：30-33.

〔3〕中共中央办公厅，国务院办公厅.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〔EB/OL〕.（2005-11-10）〔2015-03-03〕.http：//www.njyhmz.gov.cn/s/11131909/t/223/10/6e/info4206.htm.

〔4〕杨敏，王建民.社区建设与社会认同：基于实地经验的理论阐释〔EB/OL〕.（2009-08-10）〔2015-03-03〕.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/fenleisuoyin/fenzhishe⁃huixue/shequyanjiu/2009-08-10/8557.html.

〔5〕李继云，彭福亮.楚雄州村级（社区）组织运转经费保障情况调查〔EB/OL〕.（2010-05-21）〔2015-03-03〕.http：//www.cxjyzx.gov.cn/Html/200906/094501813.html.

〔6〕解红晖.城市基层政府与社区自治组织的良性互动关系〔J〕.社会科学家，2013（1）：45-48.

〔7〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2014：281.

〔8〕庞小宁，贾心洁.城市社区治理：从政府主导走向协同自治〔J〕.未来与发展，2013（12）：17-20.

〔9〕王义.中国城市社区居民政治参与的特点〔J〕.攀登，2003，22（3）：38-41.

〔10〕张会霞.城市社区中介组织的培育与发展问题研究〔J〕.湖北函授大学学报，2013，26（6）：70-72.

〔11〕金桥.社区工作者队伍建设与发展的反思〔J〕.南通大学学报：社会科学版，2013（5）：77-83.