食品行业失信问题的法律对策研究

2015-03-22韩学平

东北农业大学学报(社会科学版) 2015年3期

韩学平王昭

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

近年来，食品安全问题频发，问题食品从过去单一的粮油肉蛋禽等传统主副食品，扩展到水果、干果、糖酒等领域。虽然政府已进行严厉打击，但距离预期效果还有一定差距。社会对食品行业的信任度越来越低，法律不健全、监管不到位、标准被绑架等质疑声也随之而起。因此，食品安全问题迫切需要“法治”来救赎。

一、食品行业失信的现状及问题

根据国家卫计委2015年2月16日的通报显示，2014年我国食物中毒类突发公共卫生事件160起，中毒5 657人，其中死亡110人。与2013年同期数据相比，2014年食物中毒报告起数、中毒人数和死亡人数分别增加5.3%、1.8%和0.9%。食品安全问题已成为社会广泛关注的重大问题，目前高达65.7%的公众认为食品安全是所有社会活动中最为薄弱的一个环节。

（一）生产过程中有毒有害物质残留

2014年3月国家卫计委联合农业部等部门共同发布食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）。我国食品中农药最大残留限量指标将由现行的2 293项增加到3 650项，新增1 357项。虽然标准要求越来越严格，但有些以种植蔬菜和水果为业的农民单方面追求高产量和高收入，不顾消费者健康安全大量使用法律明令禁止的农药化肥，直接导致水果、蔬菜的农药残留量严重超标，一旦误食会给人的健康带来严重危害。时任农业部农业技术推广中心主任的陈生斗先生曾发表题为《病虫害发生与农药需求形势分析》的调研报告，《报告》中指出，2012年农药需求总量为31.94万吨，科学检测农药使用量的30%将被农作物吸收。最近，国际绿色和平组织在我国北、上、广等地大型超市和农贸批发市场进行常见蔬菜和水果农药残留检测，得出的结果让人难以置信：从这些看似干净透亮的水果蔬菜中随机选取50个检测样品，竟有超9成以上样品检测出农药残留，而且残留的农药种类高达50余种，检测出来的每种问题样品至少含有5种残留农药。以某国际连锁超市的草莓为例，农药残留竟达到13种之多。除此之外，在水果、蔬菜等农产品中使用催熟剂、水产品养殖业中使用激素类药物等，也会随着食物被消费者间接食用，严重危害消费者身体健康。

（二）加工过程中掺杂掺假，甚至故意制造假冒伪劣产品

所谓食品添加剂，联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）曾联合定义，即有意识地以少量添加于食品的非营养物质。相关部门正常认可少量食品添加剂的使用。然而，为最大限度地追逐利润，不法商贩甚至大剂量使用有毒有害的食品添加剂，如在面条中加入硼砂、在馒头制作过程中加入增白剂、在腌肉过程中加入过量亚硝酸钠；甚至添加国家明令禁止使用的工业添加剂，一种名为羊肉粉（或羊肉香精）、牛肉味香膏的添加剂能把猪肉变成“牛羊肉”，而这些“牛羊肉”几乎以假乱真，多数消费者根本无法识别。

（三）销售过程中的虚假宣传

大多数消费者购买产品的判断依据为宣传广告。《广告法》第三条规定：“广告应当符合社会主义精神文明建设要求，且真实、合法”；第四条规定：“广告不得欺骗和误导消费者，不得含有虚假的内容。”最新修订的《食品安全法》第一百二十条也明确规定：任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。虽然我国有明确法律规定广告的内容，但是，很多时候像刷一次就变白的“牙膏”、喝一次就瘦3斤的“减肥茶”、敷一次就变白的“面膜”等虚假广告仍屡禁不止。这其中保健品虚假宣传问题最严重。卖家为追求利润、扩大销量而置行业诚信、消费者利益于不顾，片面夸大产品功效，渲染治疗效果，误导消费者。

二、食品行业法治缺陷

（一）标准落后

我国现行食品安全质量标准过于陈旧，大部分制订于20世纪。专业的检测机构和检测人员相对缺乏，对食品安全保障有一定影响。目前，我国只采用不到25%的国际和国外先进标准应用于我国食品安全标准，如农药残留等达标量远超美国数倍，甚至已被确定存在潜在危害的“植物奶油”在我国还没有质量标准。又如黄曲霉素按照国际标准在粮食类食品中限量每千克为2～5微克，而我国现行标准为每千克限量10～20微克。另外，白砂糖国家标准中允许有适量“二氧化硫”，肉松国家标准“辅料”中允许使用白砂糖，但肉松成品检测中出现“二氧化硫”则视为不合格产品。如此自相矛盾的质量标准使生产经营者在生产中无所是从。标准水平过低或相关标准缺乏不但不利于保护消费者，也使生产者生产的产品质量过低。

（二）食品安全监管难到位

1.监管制度设计不科学。在2013年3月22日，我国挂牌成立了统一的国家食品药品监督管理总局，新修订的《食品安全法》（简称《新食品法》）在监管方面进一步完善，设立了风险监测、评估和抽样检测制度，虽然三种制度并存可以在食品监管方面起到加强作用，但其主体交叉、职能并行的漏洞也显而易见[1]。食药、质监等部门是风险监测制度的执行主体，而风险评估制度是由卫生部门组织实施，抽样检测制度的执行主体又是食药部门，食用农产品的风险监测则由农业部门负责。实际操作中，监管部门多头易导致监管混乱或监管不严。如对某品牌粽子进行检测，按现行制度，要将样品送到三个实验室或被连续三次抽检，三家负责检测的实验室可能会出不同或相同的报告，国家要为同一品牌的粽子承担三次检测费用，制度设计明显不合理。

2.食品源头监管缺失。我国用《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别对食品和食用农产品的源头进行监管，是我国法律体系不完善的突出表现，也存在食品安全隐患。在《农产品质量安全法》中农业部门既出现在监管主体中也在监管检查和法律责任中有所体现，而在监管主体中出现的其他部门则没有对应的法律责任。在农产品生产者的定义中出现了两个概念，即农产品生产企业和农民专业合作组织。易使人觉得生产者和企业为同一概念，但两者又完全不同。另外，在食品的概念、制度安排、监管主体、对象、法律责任等关键问题上两法衔接有断裂，各自为政。使得源头监管形势严峻，其他环节监管再严格也事倍功半。

3.农村监管力度弱。与城市相比农村具有地域偏远、观念落后、人力物力难以企及等特点。农村消费者食品安全意识淡薄，维权意识薄弱，而大部分农村地区食药监部门在人、财、物三个方面低水平的限制下，很难有所作为，这也直接导致农村地区的食品安全问题严重于城市[2]。目前，农村食品市场的监督管理主要由工商所负责，这对于地广人稀的农村而言，显然势单力薄。

（三）食品安全执法有漏洞

1.执法权限模糊。按照《新食品法》规定，食品安全监管部门要建立食品生产经营者的违法行为信息库，并将记录内容向社会公开。情节严重者通报给投资、金融、证券管理机构。宪法第38条规定：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。2014年10月10日实施的最高人民法院的司法解释规定：不得任意公布自然人基因信息、病历信息、犯罪记录等等[3]。法治的基本原则是罪刑法定、过罚适当。已经处罚，再公开信息属于重复处罚，法律上难以找到依据。因此，《新食品法》标准与宪法相矛盾，在执行时如何遵循，应引起有关部门关注。而且违法行为向社会公开的程序、范围、时间都未明确规定，易给执法人员造成困扰，权限模糊、界定不清会导致重复执法或出现执法的真空地带。

2.城乡执法力度失衡。执法力度弱是农村食品安全问题持续发生的重要原因之一。据调查报告显示，城市中一半以上的农副产品批发市场具有质量检验检测室，垃圾、污水都有专门的设施处理排放；60%的农副产品批发市场和大型商超会对出售的商品进行每日抽检，检测蔬菜有机磷含量等。日常巡查、投诉处理、信息公开和自查制度建立完善。与之相反，农村市场执法力度薄弱，城市淘汰、拒绝的食品绝大多数流向农村市场。

3.政府行为的趋利性日益严重。地方保护主义是政府趋利性主要表现形式，尤其是偏远的基层市县区内，当地政府在缺乏有效监管条件下滥用职权，维护和扩张所在地企业的非法利益。如“三鹿毒奶粉”事件，石家庄市政府在掌握确凿证据后未及时上报，事件发生近两个月才上报国家相关部门。当时，三鹿集团还采取手段，限制媒体采访和报道，给调查取证工作制造许多干扰。关乎百姓切身利益的大事，政府职能部门不仅未及时采取有效的整治措施，原因显而易见：三鹿集团是当地纳税大户，一旦曝光垮台，势必影响经济发展。这种地方保护行为虽然为企业和当地谋取了短期经济利益，但其默认甚至纵容不良信用主体在社会中的不良行为，破坏市场经济“三公”法则，扰乱市场经济正常秩序，从地方经济长远发展角度看百害而无一利。

（四）司法惩处力度不足

1.按货值处罚力度弱。《新食品法》第一百二十二条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以下拘留。”由此可见，我国在打击食品安全违法犯罪行为时最常见的处罚方式就是没收违法所得和违法物品，处以罚款也是按照违法经营货值计算，然而在司法实践中，有毒有害食品被发现以后，生产有毒有害食品企业的货值很难从账面上查出，市场上流通多少货物也难以查清，即使能查清货值的企业往往涉案数额并不大。

2.消费者维权难。今年，消费者因食用有害食品身心受到损害的案例并不少见，轻则入院治疗，重则危害生命。因我国司法程序遵循“谁主张，谁举证”原则[4]，很多受害者在维权和取证路上艰辛奔波。而且一些司法部门不作为、慢作为、假作为，司法诉讼途径漫长繁琐，一些地方法院为一己私利对食品行业失信案件处理缓慢、拖沓，人为增加诉讼难度，也打击消费者维权积极性。

3.赔偿金按价款设定不合理。食品安全事件发生后对生产者的处罚不具有实际惩罚性，不能实现对消费者权益侵害的实际补偿。《新食品法》第一百四十八条规定：“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知道是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者和经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿金额不足一千元的，为一千元。”即消费者购买的有害食品价款为1元，按照条款仅能得到10元赔偿金，最多可申请一千元。如果按照损失的三倍进行赔偿，那么损失鉴定的机构和程序都没有明确规定，消费者很可能在大费周章之后一无所获。类似的消费者起诉生产企业要求赔偿金的事件如果发生在美国，法庭在证据充分前提下很容易就会判处企业上亿元的赔偿金，巨额的赔偿金使企业不敢铤而走险。如1981年，美国一消费者因驾驶一款福特汽车，途中汽车爆炸导致车上儿童烧伤。福特公司当时估算如果召回该系列的全部汽车并修复缺陷的成本大概为1亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿20万美元，于是决定不召回。但法庭最后判决福特赔偿其受害人1.25亿美元。

（五）法治宣传教育不到位

全社会食品安全意识有待进一步提高，现阶段食品安全教育内容和形式陈旧老套，内容缺乏创新，并多以电视节目、网络媒体形式零散地进行传播，未形成统一、长效的宣传模式。

1.食品安全知识在民众中普及程度低。大部分人对食品安全法律法规缺乏了解，而且维护合法权益的途径单一、方法繁琐，公众未能形成维护自身权益的主动性与自觉性，对问题食品鉴别能力差，防范意识不足。据调查报告显示，尽管许多食品生产车间都张贴食品安全相关规定条款，但90%以上员工对所张贴条款一无所知。企业负责人也表示，张贴这些条款是上级部门硬性规定，只能机械照办。

2.部分监管部门工作人员选择性监管。很多时候监管人员没有认识到全面监管的重要性，而采取选择性监管，多愿意在成规模的企业监管上下功夫，而位处偏远、监管难度大的零散摊贩则放任自流。安徽某市食品药品监督管理局负责人也曾感叹，因为大型企业管理比较规范，事故发生率低，监管起来更见成效，所以很多部门争着管、抢着管；而对于小作坊、小企业，一是怕管不住、执法成本太高，二是怕没有管好还要承担责任[5]。

3.食品企业负责人诚信意识淡薄。现阶段，我国食品企业的负责人在上岗前绝大多数未接受过任何食品安全法律相关方面的培训和教育，导致诚信意识和法律意识淡薄，对食品安全事故的危害性及严重后果认识不足，在市场经济激烈的竞争环境下，往往只注重经济利益而忽略诚信经营。

三、食品行业失信问题的法治对策

（一）完善食品安全相关法律法规

1.健全食品行业法规标准。可借鉴发达国家食品安全标准、检测和认证经验，加强我国与国际标准化委员会的协商合作。我国是“食品法典”的成员国，“食品法典”是全球范围内食品行业的基本标准参照准则，但目前我国只借鉴不到50%。更改和修订《食品安全法》中设置不科学、不合理的法律条款，积极完善相应的后续配套措施。

健全食品源头监管的法律法规，充分考虑农村现实问题，制定有针对性的法律条款。对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理可以从美国的食品安全现行法案得到启发，放宽对小作坊和食品摊贩这部分小微企业的准入标准，但前提是要保障食品安全。

2.为食品行业诚信立法。借鉴国外经验出台一部专门规范食品行业诚信经营的系统性法规。约束食品行业负责人在经营活动中的行为责任，制定不同标准，判断各种情况下食品企业的失信行为，并明确阐释相关人员的责任、权利和义务、以及惩罚标准。如美国，共有《美国产品责任法》《食品质量保护法》《美国检疫法》《食品、药品和化妆品法》等大大小小17部相关法律法规[6]，规范经营者行为，轻罚重罚，上限处罚几乎司空见惯。而法国在财政部门专设了相关机构，规范经营者诚信经营。

3.统一食品安全法。应将《农产品质量安全法》和《食品安全法》合并成一部法律，在法律层面保持监管制度的统一和完整性，科学设计各部门分工，明确划分农业、工商、卫生、食药等部门的职责范围和法律责任[7]。

（二）健全食品安全监管机制

1.加强社会公众监督。完善监管方式，采取社会监督与政府监督相结合方式，鼓励全民参与监督，设立举报箱、建立举报网站等。监管部门应当建立适当的奖励制度和补偿制度，鼓励消费者在受到问题食品伤害时用法律维护自身合法权益，降低消费者维权成本。充分发挥消费者积极作用，维护消费者权益。

2.统一监管标准。建立统一明确的监管标准，可以通过修改法律或者进行法律条款解释补充的方法，统一各级政府、各区域对食品安全监管的法律规定，对涉及监管方面的法律名词进行精准阐释[8]。如对“食品摊贩”“小作坊”及“食用农产品”等名词做更进一步司法释义。

3.消除监管盲区。通过设立统一的监管部门负责监督管理食品安全监管中的盲区和无人监管区。加强对农村食品安全市场的监管力度，加大力度打击食品行业不诚信行为，实现安全监管无死角，不论哪一个区域、环节和企业层级都有专门监管部门实施监管，真正实现食品安全全过程监管。

（三）加大司法处罚力度

1.引入惩罚性赔偿制度。如90年代美国的麦当劳烫伤事件，仅仅因为咖啡烫伤了消费者，而被索赔286万美元，而此后，在麦当劳内再也喝不到90多度可以烫伤人的咖啡，温度全部下降20多度，而“小心烫伤”字样也随咖啡温度的下降出现在杯壁上[9]。以“损害额”的大小作为赔偿的标准是美国政府实行严厉惩罚措施的一种体现。巨额惩罚性赔偿制度是指通过法律制度规定的由加害人给付受害人超过其财产损害范围的经济赔偿。虽然这项制度自颁布至今仍非议不断，但由于较高的惩罚标准和严厉的惩罚制度起到明显作用，逐渐被越来越多的国家借鉴。

2.引入举证责任倒置原则。在消费者权益受到损害对问题食品提起诉讼时，往往无法提供有效证据证明其所受损害是由问题食品引起，很难实现维权或维权效果不佳。鉴此，应当在食品安全民事诉讼中引入举证责任倒置原则，由食品生产者承担举证责任，切实维护消费者权利[10]。

3.引入责任追溯制度。首先，建立一种从销售终端到生产源头的安全追责机制。尽管《食品安全法》和《农产品质量安全法》中有明确的管理对象和相关责任规定，但仍旧存在漏洞，比如责任与罚则不对应等问题，以上两种法律规定中均未规定监管部门要对食品安全事件进行责任溯源职责，因此建立食品安全追责机制势在必行[11]。其次，建立有效的“尽职无责”的责任追溯管理体制，“尽职无责”是“依法履职”的前提，“依法履职”是“尽职无责”的目的，使“尽职无责”和“依法履职”有机结合，贯穿在食品安全生产、经营和监管几大环节中，从而有效地避免被动担责、以罚代管的现象发生，更好地调动食品生产流通环节各主体积极性。

（四）强化食品安全的执法保障

1.健全风险评估机构设置。大力推进唯一的、详尽的、权威的国家食品安全标准是解决当前混乱的市场中食品安全行为失范的衡量尺度。法律的执行需要支撑条件。我国现在只有一个国家级风险评估中心，各省、市、地还没有与之配合的地方机构，应完善从上到下的机构设置，培养专业人才，发挥执法保障的重要作用。

2.完善问责制。对我国而言有些执法者和执法部门未真正树立“有法必依，执法必严”的指导思想，在主观上还存有与之背道而驰的错误思想，而监管不到位、责任意识缺失，未有保障执法顺利进行的长效机制[12]，这些都是失职渎职现象广泛存在的根本原因。因此，科学问责制度，必须明确个人具体责任，将责任落实到人头，凸显“刚性”；还要充分细化惩戒办法，不能笼统地“严肃处理”；更要针对慢作为和不作为的表现方式和存在条件修订完善问责制度，实现制度建设的与时俱进，用完善的问责机制保障执法[13]。在赋予食品安全监管行政执法部门权力的同时明确各部门责任，还要注重发挥政府、民众及主流媒体等主体的问责作用，出台专门的行政问责条款，对行政问责程序加以规范，并以实施细则和配套程序，引导行政问责制度化、程序化发展。

3.平衡食品安全城乡之间执法力度。加强对农村，特别是相对落后地区的监管和执法力度，将工作重点更多地放在农村，如城乡结合部的市场、超市等大型购物场所，开展执法力度大、覆盖面积广、涉及品类全的专项行动[14]。保障食品安全，除依靠完善的食品安全法律制度、强化食品行业社会责任和企业自律外，更重要的是严格执法、落实法律。因此，要强化和完善问责机制，让执法发挥应有的威慑力，最大程度上避免食品行业失信问题的发生。

（五）加强食品安全法治宣传教育

1.发起食品安全教育“六进”活动。由食品安全相关部门组织食品安全六进活动。开展食品安全教育宣传进校园、进家庭、进社区、进农村、进企业、进机关的“六进”活动，将普法与普及科学知识相结合，以开展丰富多彩的宣传教育活动为主要内容，举办知识竞赛等活动，请专家讲授食品安全知识，发放食品安全常识系小册子等，动员社会各界高度关注食品安全问题，宣传我国食品安全法中的重要内容[15]。通过开展一些列教育宣讲活动，提高食品行业生产者的诚信经营意识，加强全民的食品安全法律意识。

2.加大食品行业经营者的诚信教育力度。让食品行业经营者重树我国传统商业“诚信为本、一诺千金”的良好经营意识和信用理念。对食品行业从业人员进行先培训后上岗政策，系统地对诚信经营理念和经营法律法规进行学习，当地工商部门可以定期组织食品安全知识培训和讲座，提高从业人员的职业道德水平。

3.加强监管人员的职业道德教育。对食品安全监管的有关责任人开展定期的业务培训，及时补充、检测和学习食品安全知识，组织考试并把结果纳入年终考核[16]。提高食品安全监督管理队伍的荣誉感和使命感，建立明确的奖惩制度，树典型、立楷模、调动起工作的积极主动性，激发出监督管理人员的工作热情，还要广泛开展职业道德教育，着力加强对执法一线和监督管理人员的警示教育，开展形式多样的组织研讨活动，不断总结不足和交流经验，创新工作方式方法。

［1］刘兆彬.《食品安全法》修订应瞄准三大缺陷[EB/OL].（2015-01-29）[2015-02-06].http://money.163.com/15/0129/00/AH3 C3CCT 00253B0H.html.

［2］张莉,曾国真.我国食品安全法律制度研析[J].河北法学,2012（7）.

［3］余瀛波.九龙治水监管格局仍未根除[EB/OL].（2014-12-15）[2015-02-05].http://news.youth.cn/jsxw/201412/t20141215_6253679.htm.

［4］周启杰,许雁洁,宋爽.我国食品企业道德体系建设的可行性研究[J].东北农业大学学报（社会科学版）,2013（2）.

［5］肖进中.国外食品安全法律监管对中国的借鉴[J].世界农业,2012（6）.

［6］承欣茂.完善我国食品安全法律体系[J].江南大学学报（人文社会科学版）,2010（6）.

［7］康贞花.食品安全行政检查制度研究[D].长春:吉林大学,2013.

［8］宋同飞.责任伦理视角下的食品安全[D].长沙:中南大学,2013.

［9］段媚媚.引人误解的虚假宣传行为的认定[D].北京:对外经济贸易大学,2003.

［10］徐景和.食品安全综合协调与实务[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2010.

［11］段珊.试论我国食品安全法律制度的缺陷及其完善[J].商场现代化,2012（24）.

［12］颜美雪.论我国食品安全监管制度的完善[D].济南:山东大学,2013.