扩大新生代农民工有序政治参与的制度建构

2015-03-22孙玉娟佟雪莹

东北农业大学学报(社会科学版) 2015年3期

孙玉娟佟雪莹

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

近年来，党和政府高度重视新生代农民工问题，党的十八大报告明确提出有序推进农业转移人口市民化。截至2014年，全国农民工总量近2.74亿人[1]。其中，新生代农民工达1.25亿人，占农民工总量46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力65.5%[2]。作为成长中的重要社会力量，新生代农民工与能够忍辱负重、选择“沉默”的上一代农民工不同：一方面，政治参与意识日益增强、形式呈现多样、范围逐步扩大、工具日趋现代；另一方面，日益扩大的政治参与要求同制度供给和保障不足之间及自身参与素质和能力较低等矛盾，导致参与的非均衡性状况突出，参与主体个体化强、组织化基础薄弱，参与频度、深度和效度尚有局限，参与的制度化程度较低、无序参与倾向严重[3]。因此，把扩大有序参与作为深化政治运行机制改革的突破口，是中国特色社会主义民主政治完善和发展的重要维度。

一、扩大有序参与是新生代农民工政治参与的目标指向和必然趋势

亨廷顿指出：“政治参与的扩大是政治现代化的标志。”[4]中国民主政治的继续推进，必然要扩大公民的政治参与。党的十五届五中全会首次提出：“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与”[5]，标志着执政党对公民政治参与的认可，为其扩大有序参与提供了政治基础。十八大报告特别强调：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点”[6]，标志着执政党对公民政治参与进一步细化，思路更加清晰，成为全党共识。因此，党的文献将扩大与有序相提并论，并视为基层群众自治机制建设的重点，理应成为新生代农民工政治参与的发展方向和必然趋势，需要政府、社会及其自身的共同努力与协同进步。

（一）新生代农民工是扩大参与的最主要社会群体之一

政治参与的程度一般指广度、深度、频度、效度、限度等。扩大是指政治参与的广度、频度、深度，即在畅通现有制度化政治参与渠道、激活现有政治参与方式基础上，不断探寻其他政治参与渠道，创新其他政治参与形式，扩大政治参与客体，增加政治参与主体[7]。政治参与的广度指政治参与所涉及内容范围大小和融入政治活动人数的多少，涉及参与主体、领域和路径的广泛性等。我国宪法规定，政治参与主体非常广泛并受法律保护；参与范围的广泛性包含经济、政治、文化、社会、生态等。公民政治参与的程度，在一定意义上取决于实际政治体系是否供给充分、有效，参与方式和路径是否对等。政治体系的民主化程度越高，为公民供给的参与方式和路径就越多。因此，新生代农民工能否经常性地关注并参加政治的进程，直接影响其所在社会政治参与的广泛程度，是政治参与的频度问题。政治参与的深度指影响政府决策的程度及持续性，涉及公民对整个政治参与进程是否有深刻理解，是否在自愿基础上，积极主动地参与影响政治事物的行为，其政治参与所能到达的权利层次直接关系到参政目标能否完成及完成程度，能否完整准确地表达自己的意见、愿望和要求，进而通过政治参与过程影响政治体系和政府官员，促使公共政策有利于实现其自身偏好，具有一定目标倾向性[8]。显然，新生代农民工政治参与的深度扩展直接反映我国民主政治发展的深度。

（二）有序参与是新生代农民工政治参与的发展方向

有序是政治参与的限度和效度，是以公民对现有制度支持为前提，为推进国家与社会发展、提高政府办理公共事务的能力和绩效，对公民的合法权益进行保护等而进行的各种有序政治活动，是有领导、有组织、有秩序、自立、理性和适度的政治参与行动。包括制度化、规范化、规则化和各种利益表达与维护的方式。因符合现存国家和社会的法律规范，易得到现存政治体系的接受和倡导，利于促进社会的和谐与稳定。我国社会主义民主政治，法律代表广大人民的根本利益，鼓励、倡导和扩大公民合法、有序的政治参与，通过法定的制度化渠道进行，强调秩序。我国宪法虽然赋予公民投票、选举、结社、表达、政治接触等较为充分的政治权利，但是，政治参与是为保障每位公民权益不受损害，在利益主体纷繁复杂的环境下，若每位公民都仅以其本身利益为中心而忽视其他，那么政治运行、利益表达就都无法有序开展，自身利益也得不到保障[9]。因此，公民在进行各项政治参与活动时，必须充分认同现有政治框架的权威性，既要争取自身权益，有秩序地进行民主政治参与，畅通和拓宽制度化的、有序的政治参与渠道，创新其他政治参与形式，又要强调政治参与的限度或边界，即在一定范围内适度参与，要求政治参与增长速度和规模与社会发展程度相适应，必须在现行政治体制框架承载范围内。目前，新生代农民工政治参与明显不足，只有使其明确政治参与的限度并合理规制，实现其适度参与，积极增进其对政治体系和民主程序的了解，使其政治参与水平有所提高，加强对其有序政治参与的引导、辅导和监督，引导其选择切实可行、与其利益密切相关的政治参与形式，才是有序有效的。

（三）新生代农民工政治参与从无序走向有序的现实可能性

市场经济孕育自由、平等、竞争和法治等民主意识。农民工在家乡参与村民自治的实践经历，培育了民主意识和民主精神，在工厂工作过程即是规则、协作、法制等现代意识在其内心积淀和形成的过程。面对大众传媒、新兴媒体的耳濡目染和城市生活的潜移默化，新生代农民工拓宽了视野，提高了认知水平，强化了政治意识，增强了政治参与的自觉性，使其从自发参与走向自觉参与成为现实，使有序参与和扩大参与成为可能。2008年，康厚明、胡小燕和朱雪芹当选全国人大代表，使广大农民工有了最直接的政治代言人，具有里程碑意义。2012年，党的十八大报告强调，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。在2 200多名十八大代表中，来自不同行业和领域的26个农民工代表，占代表总数的1.14%，第一次以群体的形象出现在党代会和全国人民面前，肩负起中国2亿农民工的期盼[10]。表明农民工政治参与从自发走向自觉、从盲动走向理性、从无序走向有序、从零星式走向组织化、从动员卷入走向权利主张，从非制度化参与走向制度化参与、从政治参与的边际走向政治参与的中心。从政治参与的广度、深度、频度、效度、限度出发，提升其层次、拓宽其渠道、丰富其形式，依据宪法和法律，循序渐进，适度参与，使其声音通过现有政治组织形式得到表达，才能避免其无序政治参与。这不仅是社会稳定的客观要求和社会进步的体现，也是其自身权益诉求的主观要求和有序政治参与的目标指向和必然趋势。

二、制度缺失和虚置是扩大新生代农民工有序政治参与的最大障碍

王浦劬认为：“政治参与的影响因素可以归纳为经济发展、政治文化、社会环境、政治机制、公民个体的行为偏好等方面。”[11]其中，政治参与的制度化水平是有序政治参与的硬性要素。当下，“制度缺失”“制度错位”“制度博弈”“制度抵触”等情况常常发生，很多已建制度体系在结构和功能上很不完善，所供应制度的实用性、操作性、可持续性偏低[12]，致使法律赋予新生代农民工政治参与的制度化渠道在很大程度上处于虚置状态。

（一）城乡二元体制是制约扩大新生代农民工有序政治参与的重要制度羁绊

我国在政治参与制度安排上主要以户籍制度为基点设计，而新生代农民工制度化政治参与的主要途径是村民自治。但是，我国户籍制度与城乡二元结构将公民划分成两个截然不同群体，设定了城乡居民分治的鸿沟，而派生出来的住宅、医疗、教育、养老保险、劳动保护等各项社会福利制度又加剧了城乡差异的程度。虽经制度演进有所缓解，但造成的制度差异却未从根本上解决。体制不完善、农民工流动频繁与保险关系无法转移接续等矛盾，致使现行社保制度难以运行，其政治参与权被架空。因为新生代农民工绝大多数时间都生活和工作在城市，大都不愿或不能返乡行使法律赋予的政治权利，在农村的政治参与实际上处于虚置状态。农业户口的身份特点又将其排斥城市公共生活之外，投票、选举、公考、职称评定、入党、提干等制度化的渠道也不通畅，建议、批评等各种参与方式在城市直接或间接受户籍制度屏障的阻碍，在政治上无奈地扮演着城市“局外人”的角色，无法享受平等政治权利，实际上处于制度缺失状态，而这种制度上的两难性严重阻碍了新生代农民工制度化政治参与的正常通道的建设向前发展[13]。

（二）利益代表组织缺失使扩大新生代农民工有序政治参与缺少必要活动空间

新生代农民工组织化的表达，需要依托一定的组织载体来集聚和转述。虽然，目前我国政治体制结构强调对新生代农民工的领导和管理，但是缺乏相应的配套组织对其政治权利的保障，如，城市基层党组织和政治性的社会团体由于自身和外在压力没能充分履行其职责，又将新生代农民工排除在外。据对湘、粤农民工调查显示，只有21.5%的农民工所在单位成立党团组织，16.2%农民工所在单位或社区成立工会；75.6%的农民工没有参加任何打工地组织[14]。工会和信访部门本应是其参与和表达的最快捷方便渠道，但由于其职责、功能、角色一直在理念和实际中纠结，新生代农民工很少选用这个“载体”。调查发现，60.7%的老一代农民工表明单位有安排但不想参加，72.1%的新生代农民工不想参加[15]。制度内路径选择设置不完善，加上很多现实条件的约束，使得农民工放弃制度性参与成为一种“不得已而为之”的选择。在与政府等有关部门争取自身利益时，由于组织化程度低、规模不够大、力量过于弱小，致使农民工缺少发言权，即使有表达出来的意见也很少被采纳，诉求很难得到应有解决，甚至会出现“被代表”情况[16]。

（三）政治参与运行机制不完善影响扩大新生代农民工有序政治参与的深度和广度

亨廷顿指出：“政治是否稳定主要取决于政治制度化与政治参与的关系。”[17]但现阶段，政治、经济、文化、社会发展水平和发育程度不高，我国已建立的人民代表大会制度、基层民主自治制度、信访制度等多项政治参与的途径和形式，因缺少有效保障，导致运营机制不完善，新生代农民工这个群体找到合适的利益表达途径十分艰难。一是人大选举制度不健全，与宪法规定有较大距离。在选举方式、对象、层次、过程、结果等方面，没有完全实现其被宪法赋予的政治功能，对于流动人口政治权利的保障未完全到位，导致新生代农民工在城市和农村的选举权都很难实现[9]。二是协商民主制度不完善，应有的参与性明显不足。虽然政府为公民参与政治过程设立了政治协商会议、信访制度、领导接待日、听证会及各种不定期的座谈会等制度性渠道。但是，新生代农民工对政治协商制度的作用认知水平不高、商谈意识较弱，人民政协对其加入政协的组织力度不够，政协界别建设滞后，使其在政策制定过程中应有的参与性明显不足。三是基层群众自治制度不完善，政治参与行为少、比例低。由于“人户分离”、选举时间安排不合理、参与成本较高、信息不透明等原因，新生代农民工在村民自治范围内的事务基本上很难有机会参加。在城市居民心理排斥和政策排斥的推力下，城市社区内的政治参与比例相对较低。四是信访制度功能缺位，立法相对滞后。《信访条例》对信访受理范围的相关规定过于模糊，信访机构之间缺乏统一的工作联系和协调，导致互相推卸责任，影响处理效率，无法充分发挥信访制度应有的功能和优势，致使新生代农民工采取集体上访、越级上访、重复上访等无序政治参与的方式表达利益诉求。五是缺少必要的相关法律制度，面临法律困境。平等本是宪法赋予每一位公民最基本的政治权利，而新生代农民工因其身份和职业分离，丧失最基本的参政议政权。目前，我国只有《工会法》，没有《农会法》；《劳动法》《劳动合同法》执行不力，使其无力承受返乡政治参与的高成本；《户口登记条例》二元户籍性质，对其城市政治参与身份排斥；《选举法》缺乏对其针对性规定，而制度性的轻视，挫伤其政治参与的积极性、主动性和自觉性[18]。

三、扩大新生代农民工有序政治参与的社会空间和制度空间

在当今世界，衡量各国民主化水平的主要依据就是政治参与的程度与制度化。因此，通过有效的制度设计，最大限度地满足社会各阶层日益高涨的政治参与愿望，既可让新生代农民工政治参与归于有序，在民主和法治的制度框架下良性运行，又可使其利益表达更为有力，进而为参与式民主建设增添鲜活的现实注脚[12]。

（一）改革户籍制度是扩大新生代农民工有序政治参与的基本前提和基础

现有户籍制度是具有福利身份区隔和歧视性的制度，是农业转移人口融入城镇的主要制度性障碍，也是致使新生代农民工政治参与和权力表达难以真正实现的根本症结。党的十八届三中全会提出，逐步将符合条件的农业转移人口市民化。2014年《国务院对于进一步推动户籍准则改革的定见》取消农业与非农业户口差异，提出建立有效的支持社会管理和公共服务，依法保证公民权利，以人为本、科学高效、标准有序的新式户籍制度。通过建立统一居住证制度，让户籍与福利有效剥离，拉平原来身份差异造成的公共服务差距，实现同城同权。根据城市差异进行梯度安排，遵循先易后难、因城而异、因群而异、存量优先、自愿选择的准则。通过政府切实的柔性服务弥补由制度和市场造成的社会裂痕，不能把农民工视为城市的“二等公民”。由于双重门槛形成的历史积累，要实现农民工市民化，必须循序渐进，既不能忽视留在城里的农民工意向，也要合理规避给城市发展造成冲击的风险。只要完全变革城乡差别二元户籍制度，撤销一切附加在户籍制度上的约束性功能，突破户籍制度的民主政治权利属地原则，实行城乡一体化管理，给予新生代农民工以市民身份和权力，使之拥有进入国家政治生活、真切获得当家作主的政治地位，积极参与城市政治，维护自身权益，平等的政治民主权利就不会被空置[19]。

（二）培育利益代表组织是扩大新生代农民工有序政治参与的组织依托和支撑

亨廷顿认为：“组织是政治自由的前提。”[4]处于社会分层底层的新生代农民工，要想争取政治生活的话语权，必须依照一定规则建立起一定的社会组织网络，作为新生代农民工与政治系统之间的联系中介，以完善其工会和党团组织为抓手，提升其政治参与规范化程度，让民间非政府组织为其“代言”，使其本身合法权益得到有效维护。各级党组织应扩大范围，在除国有以外的其他企业中也建立基层党组织，创造条件让其参与正常组织生活，使其成为政治上成熟的公民，发挥先锋模范作用。各级工会、共青团、妇联组织应动员其加入组织，热心解决其实际问题，在一定程度上变成其利益保护者和权益代言人[13]。鼓励新生代农民工成立非政府组织作为其利益代表，如新生代农民工协会等相关组织，并纳入制度轨道，使其权益表达渠道合法化，既为其利益表达提供空间平台、组织载体和体制通道，又在很大程度上防止或减少非制度性政治参与行为发生的可能性，有利于实现其主动、有效、有序参与，使社会处于相对均衡状态。正如李普塞特强调：“建立正常的渠道使一些相冲突的利益得以表达。”[20]

（三）完善政治参与运行机制是扩大新生代农民工有序政治参与的制度安排

新生代农民工政治参与的根本政治制度和基本政治制度框架已经确立并处于不断完善之中，在坚持完善选举和信访等主要参与渠道的同时，不断进行制度创新，拓宽政治参与渠道，丰富民主形式。

1.完善人大选举制度是最基本的制度供给。党的十七大报告首次提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，为扩大新生代农民工在人大代表中的比例提供政策依据。人民代表大会制度是公民行使政治权利的制度性保证和最主要途径，人大工作是新生代农民工有序政治参与的最重要平台。强化新生代农民工对人大工作的融入程度、密切代表与其联络、推进基层民主为要点，做好宣传引导、指导监督的作用，提高其政治参与的质量和水平。健全完善选举、信访、意见公开征集、听证和旁听等公民直接参与的有关制度，充分保证公民的知情权、参与权、表达权和监督权。健全人大选举机制，改善人大代表结构，增加新生代农民工在各级人大代表中比例，逐步实现城乡人口同票同权。放宽人民代表与选民的联系渠道，适当扩展直接推举的层次和范围，逐步推行人大代表的专任制和常任制，既是我国社会主义民主政治发展的价值取向和体现，也是执政党政策的基本要求。

2.完善政治协商制度是最必要的制度支持。梅维·库克认为：“毫无疑问，检验政治原则和公共政策问题最恰当的方法就是协商。”[21]在人大工作中应将实践选举民主和协商民主相结合，创新公共决策机制，最大限度地容纳多种利益诉求，为完成其最广泛政治参与提供较为宽广的公共空间。在制定公共政策过程中，但凡涉及其切身利益的公用事业，应经过公开听证、洽谈协商、媒体评论、决议计划咨询等多种方式，让各方利益主体参加评论，在不同意见的对话和洽谈过程中形成一致意志，加强政府公共决议计划的民意支持，经过立法方式保证和完成包含新生代农民工在内的全体人民决议参与权、监督权，保证决策的民主性、科学性和合法性。合理调整和优化人民政协界别设置，扩大政治参与覆盖面，使界别组织向下延伸，触角延伸到基层新生代农民工群体，使其利益表达更加科学合理；树立政协委员与农民工集体的联络、沟通、商谈机制，使政协变成充分表达民意、保护公民权力、发扬协商民主的主要方式[22]。

3.完善基层民主自治机制是最广泛的制度保障。只有在社会基层，新生代农民工政治参与所必需的素养才能得到培育和发展。改革开放以来，中国大力推动基层民主制度化建设，已建立59万个乡村村委会和8.9万个社区居委会，制定了村委会组织法和居委会组织法，乡村已经展开8轮以上村委会换届选举，城市展开6轮以上居委会换届选举，充分关注城乡居民的知情权、参与权、表达权、监督权是否得到保障，社会主义基层民主建设获得重大进展[23]，为扩大新生代农民工有序政治参与提供了适宜土壤和平台。正如密尔指出，只有在地方层次上，参与的教育功用才能得到真实体现，……正是经过在基层的参与活动，个人才“学会了民主的方法”。因此，要完善各类公开办事制度，推动信息公开，把公共事务尽可能向大众公布，增强基层组织的透明度和公信力，使新生代农民工按公共生活的共同需求和意愿，运用恰当方式，参加公共事务、表达利益需求、处理利益矛盾[22]。

4.完善信访制度是最现实的制度设计。我国在2002—2004年曾发生过“信访洪峰”，由此引发信访制度的废存之辩。实践证明，信访制度蕴含着“从群众来，到群众去”和“密切联系群众”的中国特色，有其深厚的群众基础，在公民利益的表达与维护、监督政府行为、收集民智、疏通公民参与的功能尤为凸显，在社会矛盾日益突出的转型期还不能废除。因此，要重构信访体系框架，整合不同来源的信访信息，进行优化分析。重新确定信访的功能目标，完善权利救济机制，弱化其行政救济功能，确保司法救济的权威性，使司法、信访各归其位，各司其职，以此达到制度间的相互协调、相互配合；建立基层信访工作机制，做好主动及时下访，使之成为联系新生代农民工与有关领导机构的桥梁与中介，以提高信访机构处理其利益表达要求的效率[24]。

5.建立相关法律制度是最有效的制度平台。扩大新生代农民工有序政治参与，应依据法治原则，规范其相关立法，按法律规定的方式和程序进行。政府应进一步修订、完善并确保《选举法》《户口登记条例》《村民委员会组织法》《劳动合同法》等已有法律赋予农民工的政治权利落实。研究和制定《听政法》《政务公开法》《农会组织法》和《农民工权益保护法》等相关法律、法规，尽快出台《公民政治参与法》，细化其政治参与的具体权限（包括内容、途径、方式、程序、步骤、渠道等）以及参与的广度和深度，用法律形式规范化地把其知情权、参与权、表达权、监督权确定下来，确保其政治参与的法定性和可操作性，避免抽象化和空泛化。做好普法宣传工作，增强其法治意识，逐步学会用法律来保护自己的政治权益，以实现草根阶层的政治参与梦想。

［1］2014年全国农民工总量近2.74亿人比上年增长1.9%[EB/OL].（2015-04-29）[2015-02-25].http://politics.people.com.cn/n/2015/0429/c1001-26923073.html.

［2］薛志伟.新生代农民工渐成市场主力[EB/OL].（2014-05-13）[2015-02-25].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201405/13/t20 140513_2802915.shtml.

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［6］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2012-11-09）[2015-02-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-11/17/c_123965681.htm.

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