论竞争中立政策及其对我国的影响

白 明 史晓丽(教授)

一、竞争中立政策的提出与推动

澳大利亚是最早提出竞争中立概念的国家，它在1992年发布的“希尔默报告”中正式提出竞争中立概念。澳大利亚认为，竞争中立是指“重要的政府商业活动在与私营部门进行竞争中，不能因政府所有或控制而享有净竞争优势”。

在澳大利亚提出“竞争中立”概念后，欧美国家在多边层面积极推动经济合作与发展组织(OECD)和联合国贸易和发展会议(UNCTAD)对竞争中立政策进行研究并制定具体标准。为此，OECD和UNCTAD自2011年以来就“竞争中立”政策发布了多份报告。例如，2012年，UNCTAD发布了《竞争中立项目报告》，OECD发布了《竞争中立:建议、指引和最佳实践纲要》。在区域层面，欧美在“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)和“跨大西洋贸易和投资伙伴协定”(TTIP)谈判中也积极推动制定竞争中立规则。“竞争中立”政策的提出与推行体现了美欧与以中国为代表的新兴经济体经济发展模式之争。根据OECD在2013年3月发布的《国有企业:贸易影响和政策含义》，在各国前十大企业中，国有控股企业占比较高的国家依次是:中国(96%)、阿联酋 (88%)、俄国(81%)、印度尼西亚(69%)、马来西亚 (68%)、沙特阿拉伯(67%)、印度 (59%)和巴西(50%)。正如美国首席副助理国务卿黛博拉·麦卡锡于2012年在美国－亚洲商业峰会的演讲中所阐述的:“一些新型经济体一方面享受国际贸易和投资自由化带来的益处，另一方面则通过控制和补贴本国企业特别是国有企业，使其在国际市场上不断进行扩张，从而损害了欧美自由经济体私营企业的利益。因此，国际社会有必要在多边和双边领域推行竞争中立规则，维护公平国际贸易与投资环境。”此外，欧美国家推行“竞争中立”政策的另一目的是希望重塑国际经济规则，继续掌握国际规则制定的主导权。众所周知，以欧美为首的发达国家在第二次世界大战后极力推行贸易自由化，并在其主导下建立了世界贸易组织(WTO)，欧美通过主导WTO规则获益良多。但是，随着中国、印度、巴西和俄罗斯等新兴经济体加入WTO，欧美国家的主导权在减弱。因此，欧美国家希望通过重塑多边规则尤其是通过区域规则 (如TTP和TTIP规则)，在更高的标准上继续主导国际经贸规则的制定。

二、“竞争中立”政策在国际和国内层面的实施

“竞争中立”政策提出后，一些国家和国际组织开始在自己管辖范围内予以实施和推行。目前主要有澳大利亚、欧盟和OECD三种实施模式。

(一)澳大利亚模式

澳大利亚模式的核心是规范政府从事的商业行为，消除其净竞争优势。澳大利亚的竞争中立政策涵盖了如下内容:第一，政府应该在商业竞争中保持中立，即税收中立、信贷中立、规则中立、同等水平资产回报率、合理分摊成本等。所谓同等水平资产回报率是指政府商业行为要与私营企业一样，在市场上获得竞争者平均水平的资产回报率和利润空间。合理分摊成本是指政府商业行为的商品和服务价格要充分反映其成本，该成本要与政府其他非商业行为区别开来，单独核算，避免交叉补贴。第二，实现竞争中立政策的方法是消除政府商业行为的净竞争优势。“净竞争优势”是指因所有权或政府控制等因素导致的竞争优势与劣势相抵的结果。“优势”是指在贷款、税收等方面获得优于私营部门的待遇。“劣势”则指因政府从事商业行为所承担的退休和行政负担等公共服务成本。为了消除净竞争优势，澳大利亚确立了账户分开和合理成本调整的原则。账户分开是指公共服务账户和从事商业行为账户应独立、各自核算成本，避免交叉补贴。成本调整是指对政府商业行为的净竞争优势进行调整。例如，当政府提供的担保使得国有企业获得的商业贷款利率低于私营企业贷款利率时，该国有企业应向政府公共账号补缴利率差额。

澳大利亚专门设立了“竞争中立申诉办公室”，负责受理相关利害关系方提出的相关申诉和调查工作。截至2014年12月，该办公室发布了15个调查报告。澳大利亚实施的竞争中立政策提高了政府商业活动的透明度，约束了政府不当竞争行为，保证了公共资源的有效配置。

(二)欧盟模式

欧盟模式的核心是约束各成员国对特定企业或产业提供资助行为。《欧洲联盟运行条约》(TFEU) 107条第1款明确规定: “由某一成员国提供或通过国家资源给予的任何资助，不论方式如何，凡优待某类企业或者某类产品的生产，以致破坏竞争或者对竞争产生威胁，从而对成员国之间的贸易产生不利影响时，应被视为与共同体市场相抵触。”除此以外，欧盟还在2006年制定了《关于成员国和国有企业财务关系透明指令》(2006/111/EC)。概括而言，欧盟约束国家资助的制度涵盖如下内容:第一，各成员国政府对特定企业或产业的资助行为应该受到约束。一项措施具备如下条件，即构成国家资助行为:行为主体为政府或公共机构;行为方式是利用国家资源对特定企业或产业实施资助，从而使得这些企业获得不当的竞争优势，例如，赠款、优惠贷款等;行为的后果是扭曲了竞争和贸易，从而损害欧盟共同利益。第二，对国有企业的行为给予特殊规范。国有企业一方面承担一些公共服务职能，另一方面又由于和政府的特殊关系而更容易隐性地获得政府不当支持，从而规避法律约束。欧盟制定的《关于成员国和国有企业财务关系透明指令》确立了以下两个制度安排:一是财务关系公开，即政府与国有企业之间的资金流动特别是可能对国有企业进行不当资助的资金动向，应及时向欧委会公开;二是独立账户，即国有企业应根据商业行为和非商业行为设立不同的账户，对不同行为的收入和成本进行分类管理。

尽管欧盟没有明确提出竞争中立的概念，但是，约束国家资助的制度正是竞争中立政策的主要内容。通过实施该制度，欧盟避免了成员国间的“补贴竞赛”，维护了统一的自由竞争的内部市场，有利于欧盟整体经济利益。

(三)OECD模式

OECD主要通过关注国有企业治理推动竞争中立政策的实施。OECD认为:“竞争中立是指这样一个规则框架，即国有企业应遵循与私营企业相同规则，不能因为其与政府之间的关系使其获得优于其他市场参与者的竞争优势。”OECD国有和私有化实践工作组在2012年发布的《竞争中立:建议、指引和最佳实践纲要》中提出了竞争中立的如下七项优先领域:政府商业行为组织化，严格区分政府商业行为与非商业行为;保证国有企业从事商业行为与非商业行为成本分摊合理透明;合理确定国有企业从事商业行为的回报率;国有企业从事公共服务行为补偿要透明充分;政府规则中立;融资和信贷中立;政府公共采购透明和公平等。

尽管三种模式侧重点和对竞争中立的定义不尽相同，但究其本质，并无实质区别。商业角度的“竞争”是指生产和销售相同商品的主体在市场上为争夺客户所进行的对抗或竞赛。 “中立”则是指在对立的双方之间采取的不偏不倚的政策或态度。 “竞争中立”就是要求政府平等地对待市场上的每一主体，保证其获得公平的竞争环境，不能因为政府实施的某些行为使得部分主体获得不当的竞争优势。包括以下基本要素:第一，政府应中立。即政府在制定规则和实施政府具体行政行为时 (包括税收、融资、信贷等行为)，应平等对待市场主体，不能给予特定主体不当的财政支持或补贴。第二，国有企业的某些制度应公开和透明。由于国有企业与政府的特殊关系，国有企业应该严格区分其商业行为和公共服务职能，并对上述两个行为分开管理。第三，建立监督和救济制度。澳大利亚和欧盟设置一套较为完善的监督和救济制度，以便有效地纠正扭曲市场竞争的行为。

三、竞争中立政策对我国的影响与应对

我国是国有企业占比最多的国家，国有企业对我国经济的发展影响巨大。如果这一理念在不久的将来变成具有约束力的国际规则，将大大增加我国国有企业“走出去”的成本，影响到我国整体外贸环境和经济发展，甚至对我国现有的发展模式和制度形成新的挑战。

其一，在双边领域，美欧已经开始贯彻其竞争政策的理念。在多起对华反补贴调查中，不仅将我国的国有企业视为政府补贴的受益者，而且视其为“公共机构”。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第1条的规定，构成可诉性补贴的要件之一是成员方境内存在由政府或任何公共机构提供的财政资助。在反补贴调查中将我国的国有企业视为“公共机构”后，直接导致我国生产企业只要从国有企业购买过原材料或设备或者从国有商业银行获得过贷款，都有可能构成财政资助，从而被采取反补贴措施。

其二，在多边领域，积极推动建立新的规则。欧美希望通过竞争中立政策在TTP和TTIP建立一套新的“标杆”，使其成为多边具有约束力的国际规则。这种为我国国有企业“量身定做”的规则，很可能成为一条变相的“非市场经济地位”条款，极大地增加我国企业“走出去”的成本。此外，该规则也会对我国的经济发展模式和制度构成直接的挑战，如果我国遵守这一规则，就需要交上令其满意的“学费”，按照其设定的标准和模式进行改革。如果我国满足不了标准，将会被边缘化，经济发展受到影响。据国外学者估算，TTP和TTIP直接或间接影响中国GDP 2.3个百分点。由此可见，欧美提出竞争中立政策在经济目的外也有一定的政治目的。

然而，竞争中立一些理念和制度安排，如约束政府直接干预经济的行为，推行规则中立，加强公司治理，提高国有企业透明度等，对我国国有企业改革和产业政策调整具有促进意义。我国要利用好外部压力，继续推动国有企业和产业补贴政策改革。

针对美欧推出的竞争中立政策和实践做法，我国应该做好以下工作:

首先，着手与欧美在多双边领域就竞争中立政策进行对话。尽管我们与美欧有着不同观点和立场，但解决问题的关键是协商和对话，而不是指责和回避。特别是应该加强对TTP和TTIP的跟踪，积极主动接触并进行有效评估。在对话中，我国应紧紧抓牢国际经贸规则中“非歧视性”这一核心原则，即企业主体不能因为所有权而受到歧视性待遇。在此基础上可以就改善国有企业公司治理、提高透明度等方面进行磋商，力争取得共识。在对话中，还需要加强与我国有共同利益的其他发展中国家 (如印度、巴西、俄罗斯等)的协调和配合，充分依靠“同盟军”的力量。

其次，加强对竞争中立理论和国有企业参与国际贸易和投资方面的研究。与20世纪80年代国际上对跨国公司的批评类似，竞争中立理论也是伴随新兴经济体的崛起，国有企业在国际市场开始占据重要角色而产生的。欧美和OECD推出的这一理论和指控表面上符合逻辑，但实际上并没有得到实证支持，即国有企业在多大程度上获得了政府的支持，这种支持在多大程度扰乱了国际市场秩序，又有多大必要制定新的国际规则。要回答上述问题，就需要加强在这一领域的研究，为我国今后参与磋商和对话提供支持。

再次，积极运用WTO规则，限制和压缩美欧在双边领域滥用现有规则的空间。WTO在企业所有权问题上采取中立的立场，其规则的约束力也被广泛认可和遵守。2008年和2012年，我国分别将美国对华发起的16起反补贴案件诉至WTO争端解决机构(DS379和DS437)。最终，WTO对“公共机构”进行了限定解释，在一定程度上支持了我方的立场，认为“国家控制和多数股权”不是判断国有企业是否为“公共机构”的唯一标准。今后，我国需要继续提高运用规则的能力，约束美欧在双边领域滥用规则的行为。

最后，利用外部压力，继续推动国有企业和产业补贴政策改革。借鉴规则“中立”的理念，加快推进政企分开、政资分开、减少政府对微观经济运行的干预。在税收、融资、信贷、政府采购等政策和制度上，保证国有企业和私营企业在市场上公平竞争;参考OECD《国有企业治理指南》制度设置，继续提高国有企业公司化水平，特别是增强企业运行和财务的透明度;合理设置产业补贴政策。目前的产业补贴和地方的一些招商引资政策较为混乱，补贴政策设置原则不统一、不透明、专向性明显，容易授人以柄，也会扭曲市场竞争和资源的有效配置。我国应合理借鉴澳大利亚和欧盟约束地方政府或成员国参与商业行为的制度设置，科学规范产业补贴政策。