新公共服务理论阐释及其政府治理改革的启示



新公共服务理论阐释及其政府治理改革的启示

姚贱苟（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541004）

[摘要]《新公共服务：服务，而不是掌舵》作为新公共服务理论的代表作，是公共行政管理思想的继承与弘扬，具有鲜明的理论发展的历史逻辑，尤其是对新公共管理的反思和批评的结果。新公共服务理论来源包含着民主权利、公民社会、人本、后现代等理论资源，其以公民、公共利益、服务、责任等为理论内核。这些合理的内核从理论和实践两个方面推动了我国政府的管理模式向公共服务型政府发展，并产生了很大的影响，但作为脱胎于西方的公共行政理论，应注意其理论局限和应用限制。

[关键词]新公共服务；新公共管理；中国政府改革

一、新公共服务理论产生的历史逻辑政府管理研究从政府诞生之日起到政府消失

前，是一个持续的过程，只不过在19世纪末到如今近一百多年的时间里，政府管理的研究，才作为一个独立的领域或成为一个独立的学科，从萌芽到如今的相对繁荣，期间也经历了很多次政府实践和理论的双重转型；每一次双重转型不仅意味着实践和理论的相互制约和促进的过程，更是在对前后历史不同时期政府管理实践的借鉴和对理论扬弃的基础之上形成的。任何理论的产生都不是偶然的，更不是凭空想象出来的，社会时代的迫切需要和以往理论对实践的回应无力往往成为理论产生的两大推动力。新公共服务理论就是在以往的公共行政理论和现有的公共行政实践双重困境的情况下应时代而产生的，当然，在其过程中绝不能否认众多学者的主观学术努力和卓越的贡献，尤其是作为新公共服务的始作俑者和集大成者的登哈特夫妇，是这一理论能产生的直接依据。

尽管在整个人类历史的进程中政府曾使用过复杂的管理和组织结构，但公共行政作为一个独立的研究领域和实践领域普遍被认为始于19世纪末20世纪初。它表现为当时伍德罗·威尔逊的一篇著名论文，他有感于贯彻一部宪法比制定一部宪法更困难。政府的行政任务不仅越来越多而且越来越复杂，为了更有效地管理政府，政府应该建立行政当局，进而从本质上控制官僚组织并且把实现最可靠且最有效率的运作当作其可能的目标。随后经过古德诺、古利克、泰勒、怀特、韦伯和西蒙等一大批早期的管理学家和实际管理工作者的补充和完善，使早期的公共行政理论逐步建立和发展起来，并对当时的公共行政实践作出了显著的贡献，其主要作用受到赞誉，使政府管理能够有效地应对当时社会产生的复杂的难题，尤其是在实现政府管理效率方面取得了成功，同时，也基本上使政治问题和行政问题能够保持一种相对的平衡。

但是，传统的公共行政模式是以官僚制为主要特征的一种政府管理模式，是适合社会内外环境相对稳定的条件下的一种模式，当社会发生重大变化，尤其是社会和政府出现自身危机时，这种模式就遭到越来越多的攻击，尤其遭到了新公共管理支持者的攻击。由于西方社会从上个世纪70年代开始经历了一系列的经济、政治和社会各方面危机，政府迫于其官僚制弊端明显、效率低下及财政危机等方面的压力，也正积极寻找管理的良方来应对困境和提升政府的能力以及国际竞争的国力。代表一系列的当代政府管理的思想和实践活动的新公共管理一经产生就很快风靡全美乃至全世界，欧美国家的公共部门实施了许多积极的变革，尽管各国改革的方式和技术有所不同，但共同的主体都是主张像工商企业那样管理政府，充分加强对市场机制和市场术语的运用，以市场为基础、用竞争驱动的策略来取代传统的以规则为基础、由权威驱动的过程。其最集中体现在戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《重塑政府》这本书中关于企业家政府的理念和原则上，以此为政府改革提供了方向和操作模式。奥斯本和盖布勒总结出的“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争、把控制权从官僚机构那里转移到社区，把服务的对象重新界定为顾客，宁可要市场机制而不是官僚主义机制”[1]等观点，其核心就是以市场的优越性来取代政府的垄断性，是以公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论等为基础提供智力支持的。在公共行政理论的丰富、完善和公共行政实践方面都作出了不可磨灭的贡献，甚至到今天在世界很多国家的政府管理中仍然发挥强大的作用。由于新公共管理推崇市场价值和企业管理技术及民营化改革而成为“新管理主义”，这对民主社会和民主政体的重要价值观产生腐蚀和破坏，尤其是放弃划桨而掌舵操纵社会发展方向的“行政中心”的模式忽视了对现代民主社会公平、正义、自由、代表和参与等重大价值的关注。许多学者和实际工作者对新公共管理理论模式的内在缺陷以及在实践中产生的问题表示质疑和批判。尤其是新公共管理的主张和实践与公共行政天然本质的公共性的疏离甚至排斥，导致公共行政丧失了它应有的本质和价值，这样，在理论和实践的双重呼唤下，代表着公共服务、民主治理和以公民参与为中心思想的新公共服务理论便应运而生。

二、新公共服务理论的思想体系

新公共服务理论为响应时代之需而兴起，对公共行政管理的理论和实践来说，登哈特夫妇《新公共服务：服务，而不是掌舵》是一部具有世界性的划时代意义的著作，它对传统理论有力的批判进而在很多方面进行创新，改变了公务员（包括行政官员）传统听命于政治的隶属角色，也使公务员从专注于私营部门管理的学习而转向民主治理理论的学习，并回归到最能体现公共行政价值和精神的正确角色。它不仅帮助我们重新认识公共服务的公共性，更使我们重新认识公共服务的多元化。它是一个充分重视民主、公民权和公共利益服务的理论框架和政府治理模式，是一个对建立在规则和权威基础上的传统科层制和基于经济理论和自我利益的新公共服务主导模式进行批判而逐渐构建起来的。因此，新公共服务理论所体现出来的思想从时间上既有对传统和现有理论的批判和吸收，也有对公共行政实践现实的回应和解释，更有对将来公共行政实践和理论发展的前瞻性的思考。从空间上来看，丰富多彩的理论和实践为它提供了充足的理论养料，更在公共行政众多的领域中讨论了广泛而又有机联系的各种重大的主题，使得各种关键的问题在新公共服务的思想核心和理论体系中浑然天成地关联在一起。

新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，要求公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，其既不是掌舵也不是划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。它的思想体系主要包括以下几个方面。

（一）新公共服务理论的来源

一是民主公民权的关注为引发新公共服务理论提供了前提，一个公民复兴的社会，要求提倡一种基于公民利益而非自身利益的公民权，因为这种公民权的实现会促进公民关注广泛的公共利益，积极地参与公共利益的实现并且为别人承担责任，这同时要求“公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系”[2]。二是社区与公民社会的模型为新公共服务理论的产生和应用提供了中介载体，由于建立社区的基础是关怀、信任和协作，并通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统地结合在一起，社区的互动本性在个人和集团之间起着调节作用，并且使个人与集体保持一致，进而成为个人和社会之间有益的中介结构，公民在社区建设的参与和政府在建立、促进和支持公民与其社区之间的关系过程中参与都是关键性的。三是组织人本主义与新公共行政为新公共管理提供了思想的历史根据，由于人的发展是一个不断完善和自由的过程，个人的品行、人格以及自我实现不是应该而是客观的需要，导致任何组织的管理必须关注人性的关怀或以人为本，价值观在管理中尤其在公共管理中的重要性是凸显而不是中立的，追求社会公平正义的新公共行政的精神与追求新公共服务理论的精神相得益彰。四是后现代公共行政为新公共服务理论的建立提供了方法论的途径，实证主义方法并不能完全解决公共行政的问题，尤其当面临一些重要和根本问题的时候，需要的不是“科学”，而是相互理解和公共对话，靠的是对人类行为意义的理解和相互换位的移情思考来达成共识，并去解决公共行政的很多问题，其中需要的不仅是理性，更包括感性、经验、直觉和情感共鸣。正如福克斯和米勒指出：“不是科学而是多种相抵触的隐喻、比喻、类比、策略性巧妙论证以及修辞策略才是真正的政策决定因素。”[3]

（二）新公共服务基本理论内涵

一是服务于公民而不是顾客，要正确地界定政府与公众的关系，是政府与公民之间的关系，并不是企业与顾客的关系，虽然“顾客至上”的观念有一定的进步并对政府有制约，但从保障公民权利和满足要求来看仍然不足，更为重要的是把公众当顾客实际上是限制了公众的主体性和公民美德在社会公共服务中的参与及贡献，当然从传统公共行政对待当事人来看更是两次巨大的进步。二是公共利益应该是公共行政关系和过程中的首要利益，而不是客观上的附带着的利益，尽管公共利益的界定有很大困难，但以不同形式体现着的共同利益是客观存在的，甚至可以这么说，由于当今社会的高度依赖性，公共利益不仅牢牢地镶嵌在个人利益中，更是个人利益实现的保障。因此，从新公共服务理论来看，公共利益和共同价值观是公共行政的基础，甚至可以把公共利益解释为民主政体中公共行政角色并使之合法化的根据。三是政府的职能是服务，而不是“掌舵”，这点要求公务员的主要角色就是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。尤其是随着公民积极参与到社会管理中，公共官员将要扮演的角色不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员，新角色需要各种协商和调停冲突的新技巧。四是优先关注人而不是生产率，与以控制来实现效率和激励来实现生产率所不同的是，在新公共服务中，处于核心地位的人类行为要素——例如人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识要优先考虑公正、公平、回应性以及尊重，授权和承诺作为政府工作的价值标准应该是超越效率的标准，人之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务价值观所促使，是因为更高层次的动机和价值观体现一个公民或公务员在建设一个美好社区和为他人服务中拥有的人生价值。五是公共行政的责任不是以简化的方式存在，而是一整套责任系统，与对上级选举官员负责和对市场负责的责任形态不同的是，新公共服务理论中要求行政官员应该关注我们复杂治理系统中的职业标准、公民偏好、道德问题、公法和最终的公共利益，尤其把公民权和公共利益置于公共行政过程的舞台中心。六是战略性的方案和民主性的行动充分结合，公共行政官员和公务员不仅要成为社会发展大方向确定和执行中的参与的关键角色，更有责任和义务通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，激发出人们的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与愿望。有效的参与让政治领袖和公民领袖能够确保政府具有开放性和可接近性，具有回应力并能为公民服务。七是公民所有比企业家所有更能反映治理的本质和合法性，互动参与虽然替代了控制，但政府所有权的归属从根本上可以决定参与互动的广度和深度，也可以决定参与的层次，更可以决定参与互动的自豪感和成就感。新公共服务的民主评议和民主谈话方式的本质所展现的是说、听、思考、感觉、反思、行动和感情共鸣，还有助于维持自主权、目睹事实、表达思想、重新阐明观点和认识新事物，最为重要的是有助于社区建设，有助于创造公共利益和培养积极的公民。

总之，从新公共服务理论的历史逻辑和思想体系所包含的丰富内涵来看，这是一个重视民主、公民权和公共利益的理论体系，既可以代替传统的行政管理模式也可以代替目前占主导地位的管理主义的新公共管理的模式，是一个反映了公共管理理论及其实践的现实与未来希望的模式。

三、新公共服务理论在中国政府治理改革的意义与局限

新公共服务理论既是对传统公共行政和新公共管理理论的反思与继承，也包含民主的公民资格理论、社区理论、公民社会理论、组织人本主义、新公共行政以及后现代公共行政等，它本质上是一种民主行政理论。当前民主诉求越来越高，全球背景色彩越来越浓，各国内外社会治理关系趋于复杂，政府管理的理念、模式、职能以及相关政府人员管理都将发生重大的变革和进行科学的定位才能满足社会的要求。科学地构建一种涵括公民美德教育、公民参与、共同价值观的并以公共利益实现为中心的政府模式，合乎世界各国的政府改革和社会发展的需求。新公共服务理论是西方语境下理论和实践的产物，对中国无疑也具有重大的理论和实践意义，但同时也具有不同背景下的理论局限性。

（一）本土化的公共行政理论研究呼应新公共服务理论

新公共服务理论是应新公共管理理论局限而提出的，时间发生在新公共管理运动之后，是对新公共管理的批判和重塑而形成的一派，并对整个世界产生了深远的影响，尽管无法代替新公共管理的理论和实践，也无法成为世界各个普遍主导的政府治理和服务模式，但对中国而言，其影响也是很大的。在新公共服务理论传播到中国之前，我国有学者提出过“服务行政”的观点，在上个世纪末一些学者开始在理论上探究服务行政的模式及构建问题，尤其是对比中国的传统行政，比如统治型和管制性行政的反思，主张建立公共服务型或服务型的政府模式。这其实是对新公共服务理论主张的回应。世纪交替之际，张康之教授用公共管理中的“服务导向、公正导向、价值观照、合作信任整合机制、德治、行政合理性、行政裁量的道德制约及超越回应的前瞻性”[4]来界定服务型政府，并指出政府与社会的关系，提出自由放任性政府职能模式与干预型政府职能模式都不能适应我国当前的需要，而是应该逐渐建立一种引导型政府职能模式。具有代表性的是刘熙瑞教授，他提出对服务型政府的两个方面的内涵，一是对服务型政府的目的进行界定，服务型政府更应该明确其是为了实现公民利益，而不是为了实现政府自身利益，公民利益作为政府行为的一切的起点和归宿，服务型政府是公民本位的；二是政府提供公共服务，对政府决策最终的意志决定者是人民主权的体现，而不是政府意志的体现。井敏老师认为服务型政府，本质在于服务，服务是责任，只有做好服务，政府才具有充分的合法性，也规制了政府服务人员的职业精神。另外有的学者也在探讨政府模式和政府职能的关系，围绕“政为谁服务、如何服务”等方面进行了充分探讨。中国本土化理论的进步，尤其是服务型政府理论的进步表明了新公共服务理论在中国的广泛接受性和适应性，也反映了新公共服务理论的价值在中国的借鉴，既促进了西方公共管理理论的域外发展，吸收了西方理论的精华，驱动了我国公共行政理论的发展，也对我国公共行政的教学与研究产生了重大的影响。

（二）中国政府改革实践创新对新公共服务理论的现实回应

尽管我国政府改革一直处于进行时，但全面性、根本性的政府改革难以在短期内取得成功。而西方具有价值的公共行政理论一旦出现，都会对我国公共行政实践产生或多或少的影响，尤其是作为表达当代社会、政治、文化等变化的新公共服务理论，加上本土化公共行政理论研究的推动，致使我国公共行政实践也大为改观。

中共十六大以来，党中央继续把推进政府职能改革和大部制改革提上日程，并且在对待政府与市场两者的关系时，目标和路径逐渐清晰。特别是2002年十六大第一次确定政府的四项职能，简洁和清晰地表现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；尤其中国社会世纪之初遇到一些自然性的危机并成功度过，在这些危机管理和处理之中，总结政府管理经验并逐渐从理念上确立科学发展观，把“以人为本”贯彻到政府管理的实践工作中。2004年温家宝总理在中央党校省部级领导干部会上，提出“树立和落实科学发展观”，也在专题研究班结业会上正式提出“建设服务型政府”的口号；同年温家宝总理在十届人大二次会议期间，提出“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务”；2006年10月，中共十六届六中全会进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；2007年10月在中共第十七大报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。在地方层面，地方政府的治理改革往往还走在前沿，一些重大的政府改革往往是西方公共行政理论的启发和应用，比如早在新公共管理理论风靡时，地方政府在探索经济体制改革时就改革了政府管理的方式和模式，尤其是为了逐渐适应地方市场经济的更快发展，大力进行建设服务型政府的行政改革。随着新公共服务理论的引进和学习，各地方政府在治理理念和操作模式方面，比如设立各种便民的“政务超市、阳光大厅、一站式服务、审批中心、公共听证、公众讨论和评议”等，都可认为是对新公共服务理论的实践反映，这种政府改革的反应，促进政府管理与政策的预期目标的实现，也反映了政府服务方水平的提高和服务方式、服务态度的改善，展现了新公共服务理论的某些魅力。

总之，我国公共行政理论和实践都取得了不少成绩，也为未来的政府管理和促进社会经济发展提供了基础，这其中的缘由与新公共服务理论的生命力密切相关，新公共服务理论之所以对我国的影响是全面的和多层次的，说明其主张和模式也与我国政府的性质与目标有内在的关联性，也具有较强的协调性。从毛泽东的全心全意为人民服务，到邓小平的“三个有利于”标准、江泽民的“三个代表”、胡锦涛的科学发展观、“以人为本”的马克思主义中国话的思想有一定的关联，也展现了新公共服务理论契合时代的品质与特色。因此，其作为西方公共管理理论代表性的一种，对当今中国政府的改革与实践都有很强的借鉴意义。

（三）新公共服务理论在中国的引进和运用的限制

由于新公共服务理论的来源和现实批判、所面临和解释的问题以及对未来社会的治理期望，都是在西方社会语境下的产物，该书作者也是生长在一个社会制度、文化背景以及政治价值都与我国有很大差异的国度里，注定了其理论与中国国情有不少差距，中国的公共行政治理系统既不能割舍自己历史的渊源，也不能割舍中国的具体现实，更不能超越中国特色社会主义的发展道路。所以任何理论的拿来，必须既要具有吸收和批判的理解，更要有建立和发展适合中国国情又能对世界产生影响的理论的行动。

参考文献：

[1]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁,等,译.上海:上海译文出版社, 2006:16.

[2]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2010:32.

[3]查尔斯·J·福克斯,休·T·米勒.后现代公共行政—话语指向[M].楚艳红,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002:110.

[4]张康之.把握服务型政府理论研究的方向[J].人民论坛, 2006(03/A).

（责任编辑：覃华巧）

On the New Public Service Theory and Government’s Administration Reform

Yao Jiangou

(College of Politics and Administration, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China)

Abstract:Newpublic Service: Serving, not Helming, amaster work onthe NewPublic Service Theory, is an inheritanceand developmentof thethoughtsof public administrationandithasadistincthistorical logic of theoretic development. Moreover, it is theresult of criticismof newpublic administration. Thesourceof the NewPublic Service Theory covers thetheoretic sources of democratic rights, citizensociety, human- orientationandpostmodernism, etc., withcitizen, public interests, serviceand obligation being thecores. Thesecores push thegovernment of our country todevelop intopublic- serviced government in a theoretic way and a practical way, giving very great impacts. However, sinceitisoriginatedfromwesternpublic servicetheory, attentionshouldbepaidtothetheoretic shortnessandapplicablelimits.

Key words:Newpublic service; Newpublic administration; Governmentreformof China

[作者简介]姚贱苟（1976-），男，江西吉水人，广西师范大学政治与行政学院讲师，法学博士，主要研究方向：公共管理与公共服务。

基金项目：国家民委青年项目（2014- GM- 078）；广西高等学校科研项目一般资助项目（201203YB026）；广西师范大学校级青年基金项目“政策执行的博弈论分析”师政科技[2011]9号；广西社会科学重点课题（gxsk201412）

收稿日期：2015- 01- 10

[文章编号]1673- 8535(2015)02- 0054- 06

[文献标识码]A

[中图分类号]D630.1