审判权运行机制去行政化路径探索

杨方程，沈成燕

(1．中南财经政法大学，湖北武汉 430200;2．贵州省黔东南州中级人民法院，贵州凯里 556000)

公平正义是司法追求的根本目标。法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正性至关重要。在影响司法公正的各种因素中，法院内部管理模式是影响司法公正的一个重要因素。当前，被广为诟病的法院“行政化”管理模式，直接影响了法官独立行使审判权，很大程度上影响了法院审判职能作用，影响了司法权威和司法的公正。正如江平教授所言，改革审判行政化的趋势或者去行政化是保障司法独立和法院公正审判的一个很重要的环节。最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》将消除审判权运行机制的行政化问题作为审判权运行机制改革目标。①最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》第一条第一项:“1、审判权运行机制改革试点的具体目标是:(1)严格落实相关诉讼法的规定，建立符合司法规律的审判权运行机制，消除审判权运行机制的行政化问题……”

上海市第二中级人民法院也将去行政化作为审判权运行机制改革目标，该院印发的《审判权运行机制改革试点实施办法》第一条第一项规定:“严格落实相关诉讼法的规定，完善合议庭运行机制，强化合议庭负责制，合议庭法官切实担负起审理案件、裁判案件的职责，并对作出裁判的案件承担责任，努力消除案件审判过程中的行政化因素。”

十八届三中全会把司法改革作为全面深化改革的一个重要组成部分。司法改革主要着力于去行政化和去地方化。最高人民法院“四五”改革纲要把审判权运行机制改革作为司法去行政化的着力点和突破口，真正把“审理者裁判，裁判者负责”落到实处。

一、审判权运行机制行政化表现及原因分析

(一) 行政化表现

1．案件审批制度行政化

当前，法院案件裁决采取行政化审批模式，即案件经独任审判员或合议庭审理后，由独任审判员或合议庭提出对案件的处理意见，并逐级向所属业务庭负责人和主管院领导请示汇报。若相关领导不同意独任审判员或合议庭的意见，则要求对案件进行复议。也就是说案件如何裁判，不是由审理案件的法官决定，而是行政领导说了算。

2．审判委员会制度行政化

目前，审判委员会对案件如何裁判有最终决定权，审判委员会可以推翻合议庭(独任法官)的裁判意见，审委会决议合议庭(独任法官)必须执行。审判委员会是法官之上的法官、审判组织之上的审判组织。审判委员会的构建更像一个行政组织。审判委员会委员通常都对应一定行政级别。各级法院的审判委员会通常都是由正、副院长和各审判业务庭庭长组成。

3．法官地位行政化

《公务员法》将法官作为公务员管理。公务员管理是一种行政化管理模式。当前，我国法官的地位也已经被行政化，法院在编人员都会被纳入统一的行政等级体系中，一个法官的业绩是否能够得到承认，主要表现在他的行政级别是否得到了提升。虽然《法官法》规定了法官的等级为十二级，但该法官等级没有真正与法官待遇挂钩，与法官待遇挂钩的是法官的行政级别。法官看重的是他的行政级别，而不在乎他的法官等级。同样，社会对法官的评价也主要是法官的行政级别。现行法院对法官的管理跟公务员完全一样，一切听命于上级，审判员服从于审判长，审判长服从于庭长，庭长服从于主管院长，主管院长听命于院长。

4．上下级法院关系行政化

根据《法院组织法》，上下级法院之间是监督与被监督的关系。但在实际运行中，上下级法院之间更像是一种行政指导关系。上级法院之间的行政化主要体现在:上级法院审判意见对下级法院影响较大。司法实践中一直沿袭内部请示和批复做法，一方面源于下级法院害怕案件被发回重审或改判，另一方面下级法院怕担责，把矛盾上推。现行法院考评机制中，案件被改判和发回率，直接影响下级法院的考核排名，造成下级法院就想方设法与上级法协院调沟通协调，最明显的做法就是内部请示，以减少案件被发回重审或改判。

(二) 行政化主要原因

1．传统司法理念的影响

古代中国没有专门的法院，更谈不上独立的审判权。当时的审判权只是专制集权模式下的一种司法分工，寓于行政权之中，由行政长官行使，行政长官集行政权与司法权于一身，司法权是行政权的附庸。我国近代意义上的独立的审判权，始于清末。纵观我国司法权的发展可以看出，新中国司法权的建立，是在肩负一系列救亡图存的历史使命的过程中逐步发展起来的，缺乏必要的文化、心理、制度等因素的支撑，极易受到各种因素的影响而导致出现反复。在这种历史背景下建立的审判权，无法摆脱中国自古以来司法行政不分传统理念的影响，行政化的烙印亦植根于现代司法中。

2．审判管理与行政管理混同

当前，法院审判管理与行政管理之间缺乏合理的职能划界，使得法院行政管理极易与审判管理混为一体，二者常合二为一。现行审判业务管理沿用了行政管理的传统模式，审判管理高度行政化明显。庭长作为业务庭负责人，肩负对行政事务和审判业务的双重管理，也就是通常所说的审判行政一肩挑，二者又经常混同。同时，法官也与法院行政人员混同。当前，我国没有形成职业化的法官队伍，在法院内部，法官与行政人员没有实质区分，法官既可从事行政事务，行政人员(具备法官身份)也可从事审判，二者的岗位经常互换。法官与行政人员职责在客观上的混同，使得审判活动与行政活动容易混为一体，导致法院审判活动呈现行政色彩。

3．权力本身对行政化的亲近性

审判权运行机制跟行政权力过于亲近和高度关联，使得审判权运行机制行政化问题严重，造成审判权运行机制权力意识浓厚。诺贝尔经济学奖得主熊彼得以经济学家的语言这样定义“权力”:权力即对资源的权威性分配。行政化不仅是一个习惯的问题，行政化意味着领导享有支配大量资源的权力，享有对审判工作的话语权。审判权依附于行政权。行政权力一家独大，缺少制衡，造成整个审判权运行机制按照行政的逻辑来运转，缺乏独立性。

二、行政化审判权运行机制的弊端

(一) 降低审判效率

行政化管理导致案件流转时间长，历经环节多，直接造成审判效率低下。法官办案需要经过层层审批，这种审判行政化的模式，导致我国的司法效率整体低下。与世界司法制度较成熟的国家相比，我国法官人数众多，但人均年结案数却低于司法制度成熟的国家，就其原因审判权的行政化管理是一个重要因素。仅就案件的流转程序来看，合议庭或者独任法官在作出裁判结论后，需要依次提交副庭长、庭长、分管院长，甚至院长审批。而院、庭长由于不熟悉案件情况，需要进一步熟悉了解案情(查阅卷宗或听取承办人汇报)，加之基于行政事务的原因，不一定能及时地审批案件，对案件的处理必定会造成一些延误。

(二) 影响法官独立行使审判权

法官依法行使司法审判职能时，他们是审判业务的管理主体，但他们又是法院行政管理的客体，客观上需要服从来自行政的指令和管理。这种行政化的管理模式会对法官从事正常的司法审判活动产生干扰，影响法院审判管理活动的正常运作，影响法官或合议庭独立办案。现行案件审批制、审判委员会制度，一定程度上是司法行政权对司法审判权的干预，造成“审者不判，判者不审”，也造成出现问题没有责任主体。

(三) 不利于司法公正的实现

司法公正是现代司法的核心价值取向和终极价值目标。司法权作为明断是非的判断性权力，只能通过从制度上真正明确其独立性、中立性才能确保其实现裁判的公正。然而我国审判权运行机制的行政化，法院审判业务和司法行政业务的合一化，很大程度上影响了司法公正的实现。

一方面，审理、判决相分离的两张皮模式，可能导致裁判错误。“判的人不审，审的人不判，这种行政化的倾向是造成审判不公正的重要因素。”在行政化的审判模式下，真正审理案件的法官没有独立的裁决权，不能根据查明的案件事实据实作出裁判，而案件的终级判决权往往掌握在没有参与庭审的庭长、院长甚至审判委员会手中。“审理者不裁判，裁判者不审理案件”，最终拥有裁判权的人不查阅案件卷宗，不参与庭审，无法全面地掌握案件事实与证据，有可能做出不正确的裁判。另一方面，审判权责不一，不利于错案责任追究。对于法官来说，一旦习惯了只审不判的方式，就已经将自己置身于流水线工人的角色，不需要独立思考、独立判断，更不需要对案件的裁判结果负责，因为案件的裁判结果不是法官说了算。对于经审委会讨论的案件，一旦造成错案，往往在追究责任时，因为是集体决定的，是按照少数服从多数作出的，导致了集体负责谁也不负责，集体思考谁也不思考现象的出现，错案追究责任制度无法得以贯彻与落实。

(四) 不利于构建健康的审级监督关系

从法理上说，上下级法院之间应当是一种纯粹的审级监督和指导关系。但由于法院存在的行政级别，特别是管理上的行政化，使上下级法院之间形成实际的业务领导和行政隶属关系。根据法律规定，下级法院不能就个案事实问题向上级法院请示，请示内容仅限于法律适用问题。但是，当前法院实际运行中普遍存在着下级法院向上级法院汇报工作、请示个案的现象，这不但造成下级法院法官对上级的依赖性，而且使法律规定的“两审终审制”变成了“一审制”，“两审终审制”形同虚设，上级法院的监督职能也就成了摆设。正如江平教授所言“下级法院请示上级法院的制度，这种请示制度，如果请示完后还有什么二审可言?实际上当事人的上诉权被剥夺了，已经请示了上级，上级已经给我答复了，我上诉到二审法院岂不是形式主义?”

三、审判权运行机制去行政化的对策思考

“权力如果越界，不受制约，缺乏规范，就会放弃自身的服务职能，明火执仗谋取私利，甚至会成为伤人的猛兽。”最高人民法院制定了《关于审判权运行机制改革试点方案》并确定上海市第二中级人民法院等31家法院作为审判权运行机制改革试点，这些试点法院的许多措施旨在消除审判权运行机制去行政化问题。审判权运行去行政化要着力在以下几方面下功夫。

(一) 转变思想观念，提高“去行政化”认识

审判权去行政化，首先必须在思想观念进行转化，改变传统的司法权行政化认识。转变思想观念，必须彻底根除司法活动中的封建特权思想和集权观念。封建社会虽早已成为历史，但是几千年来所形成的封建特权思想和集权观念一定程度上仍影响司法活动，特别是影响司法权的运行。只要司法活动中存在着封建特权思想和集权观念，审判权运行机制行政化倾向就很难避免。只有改变认识，改变传统观念，革除封建集权思想，在思想认识层面去除司法行政化。

另外，注重加强公民的法治意识建设。我国的审判权运行机制行政化现象，与公众缺乏法律信仰有密切联系。长期以来，民众有崇拜权力的习惯而缺乏信仰法律的传统，崇拜国家政权的强制与威慑，而常常忽视作为法律主体的社会公众的主体理念与自我意识，以及在此基础上对法律的自觉认同和尊重。“信访不信法，信大不信小”便是对司法行政化的顶礼膜拜。当前，改造和重构公众法律文化的心理和价值观念不容忽视，要努力培养公众对法律的信仰，对司法裁判的信服，使他们自觉遵守法律和自觉维护司法权威。

(二) 完善审判权运行机制

1．回归上下级法院的监督指导关系

上下级法院应是纯粹的审级监督关系，不应存在任何行政性关系。每个法院只对法律和事实负责，而不是对上级法院负责。理顺上下级法院关系，回归法律规定的监督指导关系，要严格规范下级法院向上级法院的请示、汇报制度。下级法院向上级法院请示的问题应限于抽象的纯适用法律方面的问题，而不得请示具体个案，更不得就案件的事实认定问题向上级法院请示。上级法院对不符合请示范围的事项要说“不”，对此类事项不予答复，杜绝下级法院的对上级法院依赖思想。要按照十八届四中全会关于各级法院职能定位的要求，科学设定各级法院的职能。例如，不再简单以诉讼标的额作为确定民事案件级别管辖的标准，绝大部分案件的一审放在基层法院解决，中级法院主要负责二审案件和司法管辖区域内重大疑难复杂案件的一审。要突出最高法院和省高院的指导性功能，着力强化对下监督指导。这样有利于将矛盾化解在基层，也有利于最高法院和省高院腾出时间和精力进行调研和指导。

2．还权独任法官和合议庭

新一轮司法改革的目标是还权于合议庭和独任审判员，充分发挥审判组织的作用，逐步取消院长、庭长未经审判程序个人决定案件的做法。①最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》第六条:“审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。助理审判员独任审理的案件，裁判文书应由其所在合议庭的审判长审核后签署。合议庭审理案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长以此签署。院、庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。”切实把审判权关进制度的笼子里，真正落实好“审理者裁判，裁判者负责”。没有参与案件审理的院庭长不再签发审批法律文书，把审理的裁判权真正交给审理案件的法官或合议庭。所有裁判文书，包括调解书、裁定书和判决书，由独任审判员和审判长审核签发，并要求他们对案件处理程序和实体结果负责。裁判文书签发权的下发还原，不仅是审判权力的回归，更是责任的明确。对独任法官或审判长来说，行使的不是行政权力，而更多的是责任的承担。独任法官或审判长为了确保案件质量，必然会用“心”做，会深刻钻研，深入调查，认真审理，慎重裁判。才能让审理者真正对案件事实负责，对裁判结果负责，对法律负责。

3．强化审判委员会的专业化、职业化建设

“去行政化要真正做到审判的人有独立的权力来判案，首先要改变审判委员会的权限，现在审判的人不能自己决定，还要提交审判委员会讨论，而委员会本身就由各方面人员组成，有些人士并不专业。”新一轮司法改革对审判委员会制度进行改革，减少审判委员会讨论案件数量，且审判委员会讨论案件只负责法律适用争议，不再讨论案件事件和实体处理，真正还裁判权于审理者①最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》第十二条:“审判委员会讨论重大、疑难、复杂案件，应当严格限定范围，且仅限于法律适用问题。”上海市第二中级人民法院《审判权运行机制改革试点实施办法》第一条第二项:“限缩审判委员会讨论案件的范围，进一步规范审判委员会讨论案件的程序规则。”。审判委员会作为讨论法律适用的专业委员会，更强调委员法律功底深厚，专业功底扎实。在审判委员会组成上，应当由资深法官组成而不由担任领导的所谓法官组成②最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》第十一条:“人民法院院长提请人民代表大会常务委员会任命审判委员会委员时，应当按照一定标准和条件，通过竞争性遴选与全体法官推选相结合的方式提名人选。被提名的人选应当包括若干名不担任领导职务，政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高，具有法律专业高等学历的资深法官。”。审判委员会工作重点要从研究案件转到总结审判经验和监督、指导、管理审判工作上，消除审判委员会“集体负责其实谁也不负责”的弊端③最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》第十七条规定:“审判委员会委员在讨论或者表决案件时发表意见，不受追究，但违法违纪和违反职业道德的行为除外。”该条的规定虽然有利于审判委员会委员在审判委员会议上大胆发表意见，但同时也有一定的弊端。按照现行体制，审判委员会对案件形成的决定意见，案件合议庭和承办人必须执行，审判委员会委员对案件发表的意见十分重要，若审判委员会委员不用对自己发表的意见负责，可能有部分委员对案件持无所谓的态度，对案件和当事人不负责，随便发表意见，甚至是随他人意见，容易导致裁判不公。同时，也更易出现关系案和人情案。应在规定审判委员会委员发表意见不受追究的同时强调审判委员会委员对所发表意见负责。。在当前《人民法院组织法》还没有修改之前，审判委员会只对法律规定必须由审判委员会作出决议的个案进行讨论，原则上不讨论其他个案，对其他个别案件的讨论审判委员会不作决议，其意见仅供独任法官或合议庭参考。同时要求审判委员会委员审理一定数量的案件，避免脱离审判实践④如上海市第二中级人民法院《审判权运行机制改革试点实施办法》规定，审判委员会专职委员担任合议庭审判长，审判委员会委员全年审理案件数不少于8件，对于特别重大的案件，可以由审判委员会委员组成案件合议庭。。让审判委员会成为一个实实在在的实体审判组织，而不是行政权的象征，更不是解决行政级别的组织。

4．理顺法院内部的“四级三个关系”

根据《人民法院组织法》的有关规定，法院内部形成了由院长、庭长、审判员、书记员构成所谓“四级”。而在这四级之间形成了“三个关系”，即院长与庭长、庭长与审判员以及审判员与书记员的关系。这“三个关系”在当前的司法实践中都是领导与被领导的上下级关系，是一种行政化的组织基础。这种组织基础与当前审判权运行机制去行政化改革不符，必须予以改革。

虽然《法官法》第七章规定，法官实行等级制，但在司法实践中与每个法官联系最为密切的却是“行政职级”，而且是与行政机关工作人员别无二致的“行政职级”。法官职业化的专业等级制没有真正落到实处。在明确各自职责的基础上，我们要改革法院现行人事管理制度，彻底废除法官的行政职级制度，走法官专业化、职业化道路。法官晋升不应是行政级别，而应是专业职级，把法官专业职级与工资待遇真正挂钩。否则只会使我们的法官热衷于职级的上升，对审判权运行机制行政化的种种表现无动于衷，甚至麻木不仁。

5．建立领导过问案件留痕制度

确保审判权独立行使后，并不是院庭领导绝对不能过问法官办案。院、庭领导的监督过问，应仅限于程序监督，对案件的实体监督应严禁过问。为防止领导由于惯性过问甚至干预案件办理，应建立领导过问案件监督留痕制度，要求领导过问案件必须采取书面形式或者其他方式记录在卷，以确保审判责任的落实。具体而言，如果主审法官按照领导的意见办理，若出现问题，则由指示人承担责任。

(三) 完善配套措施，约束和保障法官独立司法

1．⑤上海市第二中级人民法院在努力提高法官待遇、等级、职级，推进法官职业保障方面积极作为。其印发的《审判权运行机制改革试点实施办法》第45条规定:“按照法官职业化建设的方向和要求，努力提高法官在待遇、等级、职级等方面的保障水平。积极与相关部门协调沟通，在原有与职级、职务等相关的工作奖金之外，加快建立与法官等级相关联的法官职业薪酬保障机制。”

建立法官薪酬制度

新一轮司法改革后，法官这个专业队伍，走的是职业化、专业化道路。实行法官员额后，现有法官数量将大为减少。按照中央批复的上海司法改革方案，法官员额将为现有法院工作人员的33%。在法官数量减少的同时，相应法官工作量必将增大。同时，根据司法改革的方案，必将进一步完善法官办案责任制，法官办案实行终身负责制。如果法官的社会地位和政治经济待遇没有相应的提高，并与之承担的工作量和责任量匹配，那么谁愿干法官?可能会出现辞职潮。当前，法官辞职从事律师就是一个明显的例证，这与国外律师转行去干法官恰恰相反。用更少的法官办更多的案件，应改革法官薪酬，在现有工资收入基础上较大幅度提高法官待遇，做到“责、权、利”相统一，促使法官坚持不懈地努力出“精品”。

2．完善法官办案责任制

在法院内部应当完善和严格落实法官办案责任制，这是审判独立的必然要求。①最高人民法院《关于审判权运行机制改革试点方案》将落实法官办案责任制纳入审判权运行机制改革目标，第一条第四项规定:“严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到‘权责利统一’。”并在第十条作出具体规定:“在保障独任法官、合议庭依法独立行使审判权的提前下，按照‘权责利统一’的原则，明确独任法官、合议庭及其成员的办案责任。(1)法官违反职业道德基本准则的，视情节后果予以诫勉谈话、批评通报;情节严重构成违纪违法的，依照相关纪律和法律规定予以追究。……”强调法官的办案责任，把错案责任追究真正落到实处，必然会增强法官对办案的责任。法官在权衡利弊之下，不得不抵制院、庭长等领导对案件的行政干预，真正对案件事实负责，对法律负责，对自己负责。按照“权责利统一”的原则实行法官办案责任制，责任与审判权配置比例关系的确定应遵循两个原则:一是科学性，即尊重审判权的运行特性，符合审判规律。二是合法性，只有在法官违背法律规定造成错案才能被问责，在法律没有禁止性规定的情况下不得问责，避免束缚法官依法独立办案。

3．强化司法公开力度，监督审判权独立公正运行

2013年11月，最高人民法院印发《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，要求各级法院全面推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，增进公众对司法的了解、信赖和监督。最高法院着力推进司法公开，让司法权在阳光下运行，让社会公众有效监督案件审理，用公开来保证司法的公正。这些举措在一定程度上提升了司法公信力。

今后人民法院要将司法公开作为促进司法公正的重要手段之一，“司法运行的公开应当比政府权力运行更加公开”，在审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大公开平台的基础上，加大司法公开的力度，主动接受社会各界的监督，坚决防止滥用审判权和违法审判行为的发生。

我国新一轮司法改革中，审判权运行机制去行政化是司法改革的突破口和着力点，是切实推进司法改革，实现司法公正需要。审判权运行机制去行政化需要破除思想禁锢，采取符合司法规律和审判运行规律的措施，真正实现“审理者裁判，裁判者负责”。

［1］江平．［蓟门决策58期:新形势下司法改革与中国法治愿景］实录［EB/OL］．［2014 －08 －19］．http://blog．sina．com．cn/s/blog_6f34c4e20101cyhz．htm l．

［2］丁永勋．“去行政化”的精髓是规范行政权力［EB/OL］．［2014－08 －10］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010 － 06/08/c_12194267．htm．

［3］许晓平．“权力相对”现象与组织行政化［EB/OL］．［2014－08－10］．人民网 http://theory．people．com．cn/GB/49150/49152/9179940．html．

［4］江平．2014，依然“谨慎的乐观”［EB/OL］．［2014－08－19］．新浪网 http://news．sina．com．cn/c/z/2014qglh/sibian2．html．