新预算法下我国的预算公开改革*

◆李翠兰 ◆李 丹

中共十八届三中全会提出了“建立现代财政制度”的财政制度建设的总目标，预算改革是其中关键环节。预算改革关系到新一轮财政体制改革的成败，同时它对于推动国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义和作用。预算是财政的基石,是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。预算最初是维护民主责任的重要措施,后来发展成为政府的财政收支行为合法性的简单而直接的证明。预算经过一个多世纪的发展, 已经成为财政控制的综合性工具, 它是一个涉及权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程，并在国家政治生活中占据重要地位。①叶 姗：《财政赤字的法律控制》，北京：北京大学出版社,2013 年版。②爱伦.鲁宾著：《阶级、税收和权力：美国的城市预算》，林琳,郭韵，译，上海：格致出版社,2011 年版。③Aaron Wildavsky，Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes，Boston: Little, Brown and Co.，1975.预算是民主政治的产物，因此在进行国家预算时应遵循亚当·斯密在“廉价政府”理论里所提出的公开性原则。自2010 年我国已经成为全球的第二大经济体，我国政府预算公开不仅可以使本国民众能更多地了解财政运行情况，更好地实施监督权利，同时也为世界人民认识中国、了解中国社会经济的发展与走势提供了一个窗口。2014 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定，并于2015 年1 月1 日开始实施,这意味着预算公开在我国取得了较大的进步，符合中共十八届三中全会提出的建立公开透明预算的方向,符合财政体制改革方向，也符合社会发展需要。

一、预算公开的文献研究

对预算公开的定义，在国内外的相关研究中并没有一个完全统一的回答。从众多学者的研究文献来看，对于预算公开的含义有两类。一类主要是指预算的透明、信息的公开，其中对于预算信息的范围，也没有确切界定，但是多数学者是将政府预算中所反映出来的财务信息作为预算自信的范畴进行研究。另一类则是直接引用国际货币基金组织在2007 年①Manual on Fiscal Transparency，Washington,D.C.，International Monetary Fund,2007.所采用的 Kopits 和craig(1998)②Kopits George,Jon Craig，Tansparency in Government Operations.Washington,D.C.，IMF Occasional Paper, 1998.对财政透明度的定义，即向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户和财政规划。从这两方面的定义来看，预算公开都是指预算透明度或是财政透明度。就研究内容而言，两者的内涵是一致的；就研究的范畴而言，国际货币基金组织定义的财政透明度比预算公开更加宽泛，财政透明度的完整要求并不仅仅局限于狭义的财政活动上。③刘笑霞，李建发：《中国财政透明度问题研究》，《厦门大学学报哲学社会科学版》,2008 年第6 期。而现实中大多数研究者在实践研究中还是把预算公开的问题聚焦到了政府财务信息的问题上。

针对如何构建预算公开透明的指标体系并对各国的预算公开程度进行评价的研究在国内外都有较为丰富的研究文献，包括国际货币基金组织、国际预算项目合作组织以及清华大学、上海财经大学等较为知名的机构所做的众多研究。除此以外，国外学者对于预算公开透明的研究也取得了较多的研究成果，研究内容主要集中在三个方面：一是预算公开透明的定义（Heald(2003)④Heald,D.,Fiscal Transparency：Concepts, Measurement and UK Practice, Public Administration, 2003,81,(4).；Benito 和Bastida(2009)⑤Benito,B.，Bastida，Budget Transparency, Fiscal performance and Political Turnout：An International Approach, Public Administration Review, 2009,69,(3).）。二是预算公开透明的决定因素(Alt et al.(2006)⑥Alt,J.E.,D.D.Lassen，S.Rose，The Causes of Fiscal Transparency：Evidence from the US States,IMF Staff Papers, 2006.；Renzio 和Masud(2011)⑦Renzio,P.，H. Masud.Measuring and Promoting Budget Transparency：The Open Budget Index as a Research and Advocacy, Governance,2011,24,(3).)。三是预算公开透明所产生的影响（Bellvetr和Kaufmann（2005）⑧Bellver Ana,, Kaufmann，Transparency：Initial Empirics and Policy Implications，Policy Research Working Paper, World Bank,Washington,DC,2005.；Hameed（2005）⑨Hameed,Farhan,Fiscal Transparency and Economic Outcome, IMF Working Paper, Internatioal Monetary Fund, Washington, DC, 2005.）。国内学者对政府财政预算公开问题的研究主要从两个视角展开：一是从国家治理与政府职能的角度出发研究财政预算公开的现状、存在的问题及相关建议。比如，张玲和凌岚（2015）从细化全口径预算体系下的公开内容、完善网络预算公开手段、强化人大监督等方面提出了完善我国政府预算公开制度改革的相关建议；⑩张 玲，凌 岚：《国家治理与现代预算公开制度改革》，《经济与管理研究》，2016 年第2 期。高宏贵和魏璐（2010）则从政府职能转变的角度讨论了财政预算公开的根本原则。k高宏贵，魏 璐：《论财政预算公开原则——以政府治道变革为视角》，《江海学刊》，2010 年第2 期。二是从法律和制度角度研究财政预算信息公开改革路径。陈穗红（2008）认为要通过加强有关法制建设促使政府提高财政信息的供给意愿,通过推进有关制度和技术改革增强政府财政信息供给能力。l陈穗红：《我国财政信息透明度的改善途径探析》，《中国行政管理》，2008 年第9 期。黎江虹（2015）m黎江虹：《预算公开的实体法进路》，《法商研究》，2015 年第1 期。、甘功仁（2012）n甘功仁：《预算公开的目标及其实现路径》，《法学杂志》,2012 年第2 期。、张昭（2012）o张 昭：《预算决策信息公开法律问题研究》，《宏观经济研究》,2012 年第12 期。等学者则从法律制度的角度对预算公开的目标及实现路径进行了深入研究，并从预算内容、过程、方式等方面对构建预算公开法律体系提出相关对策。

二、我国预算公开的现状评价

1.来自国际预算项目合作组织公布的调查结果①Open budgets Transform Lives：The open budget Survey 2015,International Budget Partnership, Washington,DC.，2015.

国际预算项目合作组织是一个旨在推动各国政府预算公开的非政府组织，他们发布的预算透明指数被公认为是判断预算是否透明公开的国际标准。预算透明指数主要包括三个指标：预算透明度、公众参与程序和机构监督。2015 年该机构对全球102 个国家的财政预算透明度进行了分析，结果显示：中国以14 分（满分100）的得分位居第92 位，远低于全部受调查国家的平均分45 分，不仅与发达的欧美国家相差巨大，在金砖国家里也是排名最后，与亚洲其他国家比较也是排在最后。

预算开放的调查评估主要是看每个接受调查的国家的中央政府是否向公众提供8 个关键预算文件,以及这些文件所包含的数据是否全面、及时和有用。预算开放调查109 个问题中95 个问题的得分被用来计算每个接受调查的国家的相对透明度的客观分数和排名,这些综合得分构成预算开放指数 (OBI)。这套方法由经合组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）开发，这是世界上预算透明度唯一独立的、公认的可比标准，也是预算公开认可度最高的一种标准。

表1 中国八个主要的预算报告内容及公开状况

上面8 个主要预算文件的内容囊括了从预算开始到预算结束的全过程，不仅包括了相关的报告，还有制订过程中的预案、预算和年中的审查。从国际预算伙伴组织进行调查的结果也可以看出，我国相对更重视年中报告、年终报告及审计报告的公开，有关财政预算及提案仍只供内部提供使用；对于预算前的报告、公民预算以及年中的审查资料，公众是无从知晓的。从这些文件的公开情况以及文件的质量计算出来的结果来看，我国在世界100 个国家的排名中位于较后的位置。这一方面说明我国的预算公开程度还太低，另一方面也说明我国政府有很大潜力提高预算的透明度。

2.来自上海财经大学发布的调查结果②郑春荣，蒋 洪，彭 军：《中国财政透明度评估（2014）》，《上海财经大学学报》，2014 年第12 期。

为了更好地推进我国财政信息公开，了解我国省级财政透明度的现状与问题，上海财经大学公共政策研究中心依据《中华人民共和国信息公开条例》及国际规范自2009 年起连续六年发布对中国财政透明度状况评估报告，这一报告在国内外形成了较大的影响。课题组在保持五年来评分标准不变的前提下，对以往评分方法进行了优化，通过向有关部门提出信息公开申请、网络搜索和文献检索等多种方式全方位调查省级财政信息的公开程度，用九项信息要素对省级财政透明度进行评估，下表为2014 年财政预算透明度的信息及得分情况。①Benito,B.，Bastida，Budget Transparency, Fiscal performance and Political Turnout：An International Approach, Public Administration Review, 2009,69,(3).

表2 2014 年财政透明度各信息要素的得分情况

从上表中我们可以看到，除被调查者态度这一主观得分达到及格水平以外，其他内容均未达到及格线。在客观信息得分中最高的平均分是国有企业，公共预算、政府性基金预算和社会保险基金的信息内容得分在30 分以上，得分最低的是政府部门资产负债、财政专户预算、部门预算及相关信息，其中政府部门的资产负债仅为5.53 分。这些数据说明，我国国有企业的信息较为公开，一般公共预算近年来的预算公开也有较大的进步，但是具体细化到政府部门的财务报表时则可获得的信息非常少，对未纳入一般预算的财政专户预算以及政府一直要求各部门公开的预算信息的公开程度都较低。

三、新预算法为预算公开的改革与发展提供新的契机

（一）新预算法中预算公开的具体条款

在新预算法中，涉及预算公开的内容并不多，但能将其写入法律条文中则是飞跃性的作用。新预算法中直接相关的只出现在第1 条、14 条、89 条和92 条中，另外有三条间接相关的内容出现在第32 条、44 条与第45 条中。首先在总则的第一条就开宗明义地写明公开透明的预算制度作为经济社会健康发展的保障之一，突出了预算公开透明对现代预算管理制度、财税制度以及国家的治理与发展的重要意义，明确了其立法宗旨，指明了预算法的本质，实现了准确的定位。同样在总则中指明对预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表以及各部门的政府采购情况要及时向社会公开并进行相应的说明，将有利于公众对各级政府及各部门的收入与支出有及时准确的了解，以便进行更好的监督与反馈。具体在预算的编制、审查与批准过程中，新预算法则通过向相关机关、选民以及社会民众征求意见的形式对预算进行间接的公开；在监督阶段，预算执行与审计工作报告应当向社会公开，让公众参与预算的监督过程。最后是对于没有按照上述内容进行相应的预算事项公开与说明应承受的法律责任的认定，责令改正，并追究相关责任人员的行政责任。

（二）新预算法中预算公开的进步性

1.将预算公开以法律的形式规定下来

经过多年公众及相关机构的多方努力，在新预算法掷地有声地落地时,预算公开正式写入了这部法律条款中,这是一个质的突破与飞跃。预算公开的立法已成为各国的共识，并成了一项基本原则而存在。不仅发达国家将其规定在法律中，不少发展中国家还将其写入宪法中，这不仅有利于民众对政府的收支行为有清楚的了解，更有利于对各个机关部门进行更好地监督。

2.对预算公开的内容有了明确规定

预算公开并不只是一句口号，或是一个框架，而应该是一个实在的过程，公开的内容应该不只是一个静态的结果的公开，更应该是一个动态的过程的公开。新预算法规定，将预算、预算调整、决算、预算执行情况等向社会进行公开。这是预算公开坚实的一步，也是重要的一步。这部分内容的规定使得预算公开不是一句空话，不只是让公众看人大审议后的报告与结果，而是让公众能参加到预算的过程中，并进行实时的监督。

3.对预算公开的时间有了明确规定

在预算法中规定，对中央及地方部门的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20 日内由本级政府财政部门向社会公开，并对相应的情况等重要事项做出说明。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的30 日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。由此可让相关机构及公众及时获得预算过程中的相关信息，并参与其中，真正做到对财政活动的监督。

4.对违反预算公开的要问责处理的规定

预算是该政府的公民可以要求某种问责的预算。①Manual on Fiscal Transparency，International Monetary Fund,Washington,D.C.，2007.政府部门公职人员、人大代表具有决定财政收支活动的权利，同时也应该承担相应的责任，有多大的“权”就担多大的“责”。问责制是针对问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。对那些未履行预算规定的直接责任主管人员要追究其行政责任，并写入预算法中，可以确保相关政府部门和官员的权力始终处于一种负责任状态，杜绝行使权力的行为脱离法定责任机制的监督与管控。

（三）新预算法中预算公开的局限性

1.在立法上，政府主动公开的意愿不强

从预算法中所提及的预算公开来看，只有2 条直接相关的内容出现，真正在预算过程中的信息公开并没有直接出现，这也是国际预算伙伴组织进行调查时，我国开放预算指数得分较低，排名靠后的原因，如表1 中对8 个文件的分析也可以看出，我国仅对预算的报告，也只是结果通告、公开给公众，并没有真正让公众参与其中，在预算的过程中透明度极差，这也从一个角度说明我国政府主动公开预算的意愿并不强。

2.在预算过程中，链条不完整

预算公开不仅是静态的公开，更应该是全过程的动态的公开。预算法仅对预算过程的编制、审查与批准三个阶段有提及听取选民和社会各界意见，这可以视为公众参与预算的尝试，但范围还太小，程度还不深，并没有让纳税人真正参与到预算的整个活动中。

3.在预算信息上，碎片化严重

在预算法中规定各级政府财政部门负责本级政府预算、决算的公开，各部门负责本部门预算与决算的公开，这使得预算的信息变得非常分散，碎片化现象严重，需要分别从各个部门或是单位逐一搜寻相关信息，并进行整合分析，这样的过程不利于相关机构组织以及公众对于预算信息的了解，更不利于进行有效的监督。

4.在公布方式上，形式单一，不规范

在预算法里，并没有具体规定对预算公布的方式，也没有统一的规范与格式。从以往的预算报告公布中可以看到，我国公布预算的主要途径是在各级政府以及部门的官方网站上进行文字或图片式的公开。由于没有统一的格式，各个部门公开的预算信息大相径庭，无论是横向还是纵向都无法很好地进行分析与比较。

四、在新预算法基础上加快预算公开的建议

（一）加大预算公开力度，列出负面清单

从外部机构对我国预算公开程度的评价看，拥有绝对信息优势的政府行政部门既不愿意将预算信息全部及时地提供给立法机关,也不愿意提供给公众，这是我国预算公开程度在全球排名靠后的主要原因。政治意愿与决心是制约国家公共部门预算管理透明度的最重要的因素，同时这也是国际预算项目合作组织给我国政府的重要建议。尽管现在新预算法已将预算公开写入法律当中，但是为了更好地执行预算法，政府应加大推进预算公开的力度，制订出负面清单，要求相关部门按规定、按时对预算进行公开，这样不仅可以提高民众的监督能力, 提高预算的透明度，还能提高政府的办事效率。

（二）完善预算公开链条，注重公布的内容细节

在新预算法中除了规定了在预算编制、审批需要公开外，更应加强整个公开的程序与链条的完整，注重在事中与事后的公开透明。新预算法虽然已规定按支出功能与经济两种分类同时公布，这样更有利于公众进行查询与监督，但是按照支出功能分类只是为了更好地与国际接轨，有利于将我国的相关预算数据与其他国家的数据进行比较分析，如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、医疗卫生等支出；在向公众公开预算时，还应该按经济分类进行公示，如工资、福利、购车、接待等支出，这样才有实际感受，才能形成真正的监督。

（三）成立专门部门对预算进行公开

由于在政府与民众之间存在天然而明显的信息不对称，加上预算的信息是由各个部门自己公开，这就造成信息的碎片化严重。为了弥补这些缺陷，以保证预算的公开透明，可以考虑独立并扩充预算工作委员会及其他相关部门的研究职能，专门成立一个预算研究组织来搜集、整理、提供和公开预算信息，这对于预算信息的公开与透明将起重要的促进作用。这样不仅能提高预算公开的效率，还可以更好地促进民众的监督，使预算支出真正发挥作用，使民众的需求得到满足。

（四）预算公开形式丰富多样

在互联网时代，预算公开应采用最新的“互联网＋”模式，除了用传统方式，在各部门的官网上公开自己的预算报告等文件，还应充分发挥具有互联网特征的自媒体的作用,通过发帖,微博,微信等形式对预算进行公开，这样能起到更好的公布与宣传的作用。此外，国家应统一建立专门的官方网站来公示预算，各部门财政预算采取统一格式予以公布，并提供PDF 版下载服务。公开的形式应丰富多彩一些，包括通过微客、网上广播、漫画、图片对预算方案、预算案重点及过去财政预算案等多个栏目进行解说，方便不同需求公众查询、阅读，这样可让公众对于预算开支主要内容及去向有清楚的了解与掌握,为监督政府的预算提供重要的保障。