“互联网+”背景下公民有序参与和立法的民主化

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

“互联网+”背景下公民有序参与和立法的民主化

蒋南成

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

立法代议制民主存在困境，时代召唤以公民参与立法为核心内容的社会自治民主观，而公民参与立法与我国现有的政治制度，在宪法规范、民主原则和价值目标上有天然的契合性。公民参与立法在改变公民的被动角色、扩大民主的效果和合理分配立法程序等方面可以对代议制立法作出修正。“互联网+”公民参与立法的民主生态系统，可以在立法方面有效地重塑开放结构、增进平等协商、加强信息的对称，促进社会接受。同时，这种立法系统也要保证有序性，而尊重立法参与者和保持公民参与程序的中立性是网络法治的目标。

“互联网+”；立法代议制民主；社会自治民主观；公民参与立法

在今年的政府工作报告中，李克强总理明确提出“互联网+”行动计划。“互联网+”行动计划正成为一种行动原则和国家战略。在移动互联网、云计算、大数据、物联网等现代网络媒介不断推动我国市场经济发展的同时，国家治理和政府治理等领域同样可以借助“互联网+”技术，促进管理制度的创新。在面对社会利益日益多元，传统代议制民主出现困境的情况下，“互联网+”技术适应时代的需要，为公民有序参与立法，扩大立法民意提供了有效的条件，能够极大地推进方兴未艾的“网络民主”的蓬勃发展。①

一、立法代议制民主的困境

代议制民主在坚持法治原则下，倡导由经选举产生的代表在严格界定的地域内行使权力以“代表”人民的利益，这在当今世界成为民主的主流理论和主导方式。由于世界近代民主实践的影响和我国的国情，我国人民不可能像小国寡民中全民直接参与的方式进行国家管理，因此，我国《宪法》选择了代议制民主制度。根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会作为国家立法权的主体，虽然不是唯一享有立法权的国家机关，但是，它们是我国立法活动和构造我国法律体系的核心主体。②因此，我国的立法是以选举民主和代表投票为特征的代议制民主来实现的，其法律规范的民意基础和正当性来自代议制民主。但是，立法代议制民主在发展过程中也存在现实的困境。

(一)“人民民主”转为“代表民主”

代议制民主表现为以选举为特征的制度安排，成为实现宪法民主制度的最重要间接民主形式。但是它的民主重心从“人民”转向了“代表”(或政治家)，从“人民参与国家管理”转向了“选举代表进行管理”，人民的统治也最终由代表所代替。[1]P4因此，代议制民主在实现“人民主权”的制度安排上，其间接性直接影响了人民主权理论与人民利益实现之间存在脱节的巨大风险。

(二)人民的利益被多数人的利益所代替

代议制立法所体现人民的意志和利益，现实中为由选举产生的代表投票表决认可的利益，这种利益由于代议制民主的性质，体现为多数人的利益，当然不能完全等同人民的利益。况且，这种多数人的利益是建立在选举和代表的投票表决机制上的，所以又表现为选举的利益，这里选民的利益当然也不能等同于人民的利益，也不能代表该地域所有选民的利益，根据少数服从多数的表决原则，选民利益也只是多数派选民的利益，对于少数派选民的利益，显然不是多数派选举出来的代表所首要考虑的对象。

(三)代表的利益具有地域性

代表一般具有严格的地域性，代表最终要向选区内的选民负责，代表所表达的利益一定程度上应该是选民的利益，但是地方立法却可能涉及本区域外公民的利益，但是碍于地方利益的考虑，作为利益相关方的地域外公民的民意表达十分困难，他们的利益容易被忽视，虽然这个法律规范可能与他们有切身的利益相关。有的时候人民的利益也可能体现为公共利益，不是区域内的选民或代表所能完全代表。

传统民主理论在强调“多数人统治”的正当性时没有摆脱统治理论的影响,造成了人民主权说与多数人统治之间的矛盾，代议制民主立法的困境也就在所难免。面对社会发展过程中利益的不断多元化，我国要通过立法缔造和谐的宪法法律秩序，就有必要在立法中形成最大的民意，体现法律规范的正当性。而我国立法依赖人民代表大会制度，立法中所体现出来的代表民主、多数人的利益、选举利益或地域利益同样与人民民主与人民的利益有一定的现实鸿沟。

二、公民参与立法的正当性

代议制民主的困境，主要是缺少“公民参与”所造成的。第一，忽视了公民个人在立法中直接参与的能力和作用，公民作为民主的主体，它的主动性和积极性在以全国人民代表大会为立法核心的制度中没有得到完全的体现；第二，由于身份、社会地位、信息，甚至法律制度等方面事实存在的不平等，使宪法规定的公民普遍的平等权在我国立法过程中得不到完全的体现；第三，国家在立法民主制度安排上，没有制定相应的制度支持公民直接参与立法。注重公民参与的“社会自治”民主观也就受到时代的召唤，这种民主观强调所有的个体在社会共同体中以某种方式参与政治决策,并对社会共同体的政治决策产生一定意义上的意志影响作用.这种社会自治观实际上是依宪治国的核心理念。[2]我国立法民主化的进程需要“社会自治”民主观作为有效补充，以“公民参与”为核心内容的“社会自治观”在我国的政治制度理念上也具有天然的契合性。

在我国立法中实现公民参与立法并不困难，因为在我国人民民主的土壤中并不缺乏公民参与立法民主的规范、实践和理念。

(一)宪法规范支持

我国宪法第27条就规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”从中我们可以得出，人民参与国家的治理是人民当家作主的基本方式，国家机关，当然包括立法机关的决策取决于人民的接受，因此它们应该主动让人民参与，在参与过程中倾听人民提出的意见和建议，并接受监督，并且指出国家机关的活动的目标是为人民服务，也就是实现人民的利益。

(二)民主原则相符

公民参与立法的民主原则，与社会主义立法民主原则并不相悖，它们之间的理念和传统是一致的，社会主义立法民主从来就注重立法中人民的参与。列宁就曾经指出当时苏维埃民主组织原则的重要内容就是“使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论”。[3]P194参与式民主与我国民主传统所奉行的“群众路线”也是相吻合的，彭真在论述我国的立法民主制度和方法时，就提到“要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众的意见。”[4]P304

(三)价值目标一致

它们之间所追求的立法价值目标也是相一致的，立法不能简单地理解为“多数人的利益”，而应该是人民的共同利益。我国社会主义立法要集中人民的意志和利益，就是要肯定人民的民主权利，也就是肯定人民的整体利益、共同利益，而不是用立法的形式保障每一个人随心所欲。[5]P160社会自治民主观将公民参与立法的各种观点融入讨论协商过程中，立法机关以公正的态度和标准对各种观点进行权衡取舍，将代表个人和部分利益且不具有说服力的观点加以舍弃，为实现共同利益找到各方能够接受的立法决策。有的学者把这种共同利益表述为“公共理性和普遍利益”。[6]P11随着我国经济的不断发展，社会中人民内部利益冲突不可避免，如何保证立法中体现人民普遍利益，是我国立法民主亟待解决的问题。

三、公民参与立法对代议制立法的修正

公民参与立法就是通过讨论的方式来实现人民的统治，在立法形成的决策阶段，公民对立法的各种观点及诉求的优劣利弊展开各种讨论。[7]P134这种讨论式的民主方式就是参与式民主和协商式民主。参与式民主和协商式民主是直接民主的一种方式，区别于代议制民主，其特征就是强调公民直接介入政治决策的意义。③在立法过程中，参与式民主和协商式民主就是要求公民在选举代表之后能够继续主动进入立法程序发表意见和建议，通过公民及公民团体的平等参与对话，影响立法最后的决策。

参与式和协商式民主作为现代民主形式在立法过程中的出现，其目的并不是取代代议制民主，它们只是试图修正代议制民主的不足和缺陷。有学者就指出，选举民主与参与民主处于政治过程的不同环节，它们不能相互取代。[8]而且公民参与立法以多数人的意见作为逻辑前提，公民参与立法过程中，在少数人的意见没有被接受之前，还是以可能存在错误的多数人意见作为正当性基础。[9]P379-380

我国公民参与立法的目的就是在代议制民主的基础上，把公民直接参与的民主方式介入立法程序中，作为对以全国人大及其常委会为核心的立法制度的补充，尽可能使我国立法中人民当家作主的逻辑条件能够更充分一点。

但是公民参与立法与代议制立法毕竟是两种不同的民主方式，公民参与立法有自己的特点，在纠正代议制立法的缺陷中有着不可替代的作用。

(一)公民参与立法能够改变代议制立法中公民被动角色

我国立法的核心主体是人大，虽然人大时常也在听取群众的意见，但是在操作层面一般是自上而下的过程，在公民参与主体、范围、内容和程序等方面的安排都是由人大决定，公民处于被动参与的状态。而作为参与式民主方式的公民，其参与立法则是一个自下而上的主动推进过程，从立法议题的选定、立法的程序中意见和建议的表达等方面都是在一个自由、开放、有效和有序的平台上运行，公民或公民团体在立法过程中处于对自己利益的关心，其态度必然是主动和积极的，也是富有成效的。譬如：环境保护和清洁能源的立法议案主要是由我国民间推动，而且每年都占据人大议案的多数。

(二)公民参与立法能够扩大民主的效果

代议制立法中公民参与局限在选举代表的阶段，在正式立法程序中主体变成代议机关和代表，公民参与的程度十分有限和间接。而参与式立法中公民的参与扩大到立法决策过程，而且参与的公民也不再限于地域内的选民，并且每一个参与立法的公民的意见都要求被同等尊重和对待。有学者就指出，只有公民个人或公民小团体的参与才是真正的和有意义的参与，因为公民参与的有效性和真实性同参与者的数量成反比，几万分之一或总数为几千万分之一的选举参与，已经使参与失去了意义。[10]P127-128

(三)公民参与立法促进了立法程序权利的合理分配

公民参与立法可以有效影响代议制立法的决策和纠正代表个人的偏好。在代议制立法中，立法权的主体是代议机关，最后的立法决策属于多数代表的意见，而代表在表达选民的意见时，也会在不同程度上将个人主观态度带入讨论和表决中。显然，多数人的意见在利益指向上与人民的利益有一定的距离，代表个人的偏好也会造成立法决策偏离人民的意志。公民参与立法之后，立法程序权利重新得到分配，公民的意志也会被立法所吸收，因此，立法所体现的民意在程序中被加入了更丰富的社会成分，即使最后仍然是多数人决定，但是，立法的意志因为公民的参与已经摆脱了多数人意志的范畴，慢慢向社会共同理性靠拢。

四、“互联网+”增强公民参与立法的有效性

民主的主要特点，不在于它是一种选举代表的方法，而在于它还是一种形成意见的过程，即大部分人积极参与形成意见的活动。[11]P132而移动“互联网+”时代，微博、微信、论坛、客户端、搜索引擎、政府网站等网络载体，以跨越地理距离的限制、成本低、受众广、开放度高、交流性强、信息量大、传播速度快等独特优势，把公民参与立法的活动推向更深更广的活动空间，网络民主极大保障了公民参与立法的有效性。

(一)重塑公民参与的开放结构

立法过程通过公民参与，公民的意见和建议在平等和协商的基础上影响立法的决策，使立法体现参与者的意志，并从中实现立法的共同理性。立法协商的充分性是立法获得正当性的重要条件。“互联网+”可以把官方和公众的网络媒介连接成立体式互通系统，能够为公民的参与提供最大限度协商讨论的开放平台。“互联网+”公民参与立法可以打破原有公民参与立法的身份、地域等方面限制，立法话语权和立法程序都会随之带来根本性的变化。第一，在公开的“互联网+”的技术环境下，立法主体预先设计参与主体的条件范围会受到公众的监督，而立法区域内的非选民和立法区域外的公民自愿进入立法讨论的程序会十分容易和便捷。至于像现实中时有发生的立法参与者被被动安排进入立法听证程序的现象也能有效减少或杜绝。第二，互联网可以打破传统代议制立法中立法主体和代表的统治地位，对立法程序权利进行重新分配和分工，可以运用互联网技术加重公民参与协商的成分。

(二)增进立法过程的平等协商

公民在立法程序中，在立法议题的设定、讨论、决策等程序中享有平等参与的机会，是实现公民自由与追求立法民主的根本保证。在“互联网+”时代，互联网与公民参与立法有机结合所创造的立法民主新生态，能够有效推动立法的平等协商和防止特权的发生。第一，互联网能够最大程度保证公民的表达自由，公民能够在广大的互联网空间，展现对自己生活和生存环境进行控制的能力，虽然这种能力最后并不总是能够实现；[12]P6第二，互联网更能提供公民平等参与和协商的机会，每个参与的公民可以很容易倾听和学习他人的意见，提出自己的建议，并在讨论和意见融合过程中，为立法议题的深入探讨和达成共识做出贡献；第三，互联网能够增进参与者和立法者之间的良性互动，促进立法机关快速便捷地接受、处理和反馈公民的意见和建议，为立法者的最后决策提供更广泛的民意基础。第四，互联网也能增强参与者对立法者的监督制约，使立法者的决策能够兼顾各方的利益。

(三)加强公民参与的信息对称

在“互联网+”的环境下，公民对立法信息的全方位获得的障碍会大大减少，即使是官方的网络平台也无法做到垄断，信息的扩散呈现几何级数的增长，官方和公众的信息几乎是无缝对接，在博弈后可以做到充分对称。信息充分对称的效果也是显而易见的。第一，能够打破立法主体的信息垄断，促使立法主体认真对待立法参与者的权利和意见，防止或降低社会特权的发生；第二，通过互联网，公民的充分参与，可以集思广益，融合社会各方的智慧，便于立法创新；第三，通过互联网，立法机关与公民的信息不断快速对称，能够弥合他们之间的距离，立法机关的偏见能够得到有效纠正；第四，在“互联网+”的背景下，参与者之间，参与者与立法机关之间，参与者与立法代表之间在信息交互和对称的过程中，建立互信，信任是弥合立法中社会多元的利益，达成社会妥协的社会基础。

(四)促进立法的社会接受度

只有被社会所接受的立法才是有效的。[13]P364这样既保持了立法的稳定性，也降低了立法实施的成本。通过互联网，社会各方更能自由表达各自的利益，在立法意见的吸收、整合、反馈、调整和决策的过程中更容易实现社会妥协，立法也能被社会最大程度的接受。具体作用如下：第一，互联网技术可以减少传统立法中人的恣意因素，保证立法协商能够在平等而不受干扰的情况下找出最具说服力的观点；第二，参与者在互联网开放平台中相互学习，在冲突和矛盾中帮助立法者搭建解决问题的理性平台，即使是少数派的意见也能够进入立法筛选程序，同样得到足够的尊重，从而可以打破多数人的理性可能造成的社会利益失衡和社会矛盾冲突，使立法意志更加符合人民主权的内在道德；第三，开放的互联网可以促进程序公正，权利保障和权力监督，对立法程序的认可，自然会降低社会成员对立法结果的分歧。

五、“互联网+”公民参与立法的有序性

互联网不是法外之地，公民参与立法也有局限性，在创立“互联网+”公民参与立法系统过程中在追求有效性的同时，也要结合有序性。这就要求公民参与立法在网络民主和网络法治之间寻求平衡，存利除弊，不能失之偏颇。

要创立“互联网+”公民参与的有序性，以下几个方面值得考虑：

(一)要以尊重立法参与者为目标

“互联网+”公民参与立法要进入有序性，不能简单通过约束公民的行为来达到，否则公民参与的自愿和主动的态度就会改变，公民不愿参与其中，则其参与立法的有效性也就无法实现。互联网力量的强大最根本的源泉来自尊重人性，对参与者人性的最大限度的尊重，对人体验的敬畏和对人创造性发挥的重视。[14]依笔者之见，“互联网+”公民参与立法的有序性是对国家或立法机关提出的更高要求，“有序”的目的应该是更好地实现公民的参与，这就要求国家或立法机关有义务通过法治的原则，设计完善的制度来支持和保障公民在互联网环境下有序参与立法，对公民的参与有所约束也应该是在法治范围内加以限制。而且，对参与者的约束也只能存在于交往的预设和论辨的规则中。[15]P379

(二)保持公民参与程序的中立性

公民参与立法的程序安排不当，如果倾向性明显就会失去中立的立场，立法的结果就会引起社会各阶层的质疑，引起社会多元利益的冲突而导致矛盾的激化，造成社会的不安定，立法的社会妥协就无从说起。

要做到参与程序的中立性，第一，坚持程序的开放性和平等性，这是“互联网+”公民参与立法系统生态的内在要求，真正让参与者来推动立法的进程，就会改变立法以立法代表的多数派意见为皈依的结果，让立法有更多的选择，能够离人民的意志和利益会更近。第二，程序中所有提供的网络信息要尽可能“客观真实”，尽量排除偏好，这是参与的有效和有序的前提，让参与者能够在客观的信息内容下自愿和主动的获取和选择信息并作出判断。第三，立法机关在处理公民所提的建议或意见时，也要做到及时和全面的整理和反馈，对待立法过程中的所有意见，尤其反对意见要以一定法律的形式加以记录，辩论和回复，各个程序环节都贴上法律的标签并在一定时限里加以确认和说明。

六、结语

公民参与立法，保证立法过程中公民的知情权、表达权、监督权是立法民主进程中的必然选择，而“互联网+”又为实现这种参与式和协商式民主提升极大可能性。早在2010年中国社会科学院发布的《中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书中就已经指出“互联网成为新闻舆论独立源头，网络结合手机成为最强舆论载体”。[16]我国许多省份也越来越多地通过互联网开放立法的程序，主动吸引公民参加立法的讨论，包括立法项目的公开征集，立法内容的讨论，吸纳立法意见等。这种被媒体称为“网络民主”的形式也正从地方逐步地走向全国，在国家法律制度层面确保其有效性和有序性也成为当务之急。

注释：

①早在2009年，浙江省人大常委会在制定《浙江省流动人口居住管理条例》过程中就提供网络平台，吸纳全国网民的建议，增加地方法规的民意基础。

②根据我国《宪法》和《立法法》的规定，我国立法分为人大立法和行政立法,立法主体有全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、国务院各部委和省级人民政府等。而无论是行政立法中国务院的立法活动，还是地方人大立法中的省级人大的立法活动等都要受到全国人大及其常委会的直接监督，包括解释、审查和撤销等。

③参与式民主产生于20世纪60年代后，代表人物有卡罗尔·佩特曼等，协商式民主产生于20世纪后期，是参与式民主理论的重要发展，代表人物有罗尔斯和哈贝马斯等。

[1]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论(推荐序言)[M].上海：上海人民出版社, 2006.

[2]莫纪宏. 现代民主与宪法之关系新论[J]. 江苏行政学院学报, 2007,(2).

[3]列宁. 列宁全集(第27卷)[M]. 北京：人民出版社,1959.

[4]彭真. 论新时期的社会主义民主与法制建设[M]. 北京：中央文献出版社, 1989.

[5]周旺生. 立法论[M]. 北京：北京大学出版社, 1994.

[6]卡罗尔·佩特曼. 参与和民主理论(推荐序言)[M]. 上海：上海人民出版社, 2006.

[7]哈耶克. 自由秩序原理(上)[M]. 北京：三联书店, 1997.

[8]俞可平. 民主与法治是硬币的两个面[N]. 法制日报, 2009-03-19.

[9]哈贝马斯. 在事实与规范之间——关于法律与民主法治国的商谈理论[M]. 北京：三联书店, 2003.

[10]乔·萨托利. 民主新论[M]. 北京：东方出版社,1998.

[11]哈耶克. 自由秩序原理(上)[M]. 北京：三联书店, 1997.

[12]卡罗尔·佩特曼. 参与和民主理论(推荐序言)[M]. 上海：上海人民出版社, 2006.

[13]哈贝马斯. 在事实与规范之间——关于法律与民主法治国的商谈理论[M], 北京：三联书店, 2003.

[14]百度：“互联网+”词条[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=EXn3WEl7R3QigZ-Jew-OYB23EOVhyF22HgqvIavddQ-RXFH-gM556LBdW48Pz

J9uDPKkB6LV6uyiuQVCO8XtQK.[2015-10-18].

[15]哈贝马斯. 在事实与规范之间——关于法律与民主法治国的商谈理论[M]. 北京：三联书店, 2003.

[16]汝信, 陆学艺, 李培林. 2010年中国社会形势分析与预测[M]. 北京：社会科学文献出版社, 2009.

TheDemocracyoftheCitizens’OrderlyParticipationandLegislationundertheCircumstancesof“Internet+”

JIANG Nancheng

Because of the dilemma of democracy in the representative legislative system, the public is requested to participate in legislation so as to materialize Chinese democratic political system and the principles, values and goals of Chinese democracy. The system of “Internet +” citizens’ participation in legislation is regarded as a feasible approach to assuring orderly legislation, respecting legislative participants and maintaining the neutrality of participation procedures.

“Internet +”; representative legislative system democracy; social self-rule democracy; citizens’ participation in legislation

D911.01

A

1003-6644(2015)06-0165-07

2015-08-10

蒋南成，男，汉族，浙江东阳人，中国社会科学院研究生院2013级博士研究生。

责任编辑：杨正万