多中心治理理论下的县域财政预算路径

罗 莹

（贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳550025）

多中心治理理论是以诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆夫妇为核心的公共经济学家、政治学家提出并发展的理论模型，这一模型取材于美国现实的公共行政实践，但是也加入了必要的理想化成分，可以称为是治理的理想模型。它是以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，并通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，提高各决策的科学性，强调了治理主体的多元化［1］。县域财政则是国家五级财政（中央、省、市、县、乡五级）的基础环节，在政府财政预算的过程中，无论是出于何种路径的思考，或是出于对工作重心的把握，预算的编制及选择都必须从多个方面进行考虑。从国家财政收入的来源来看，税、利、债、费构成其来源的基本路径。但是，在政府的编制过程中，往往又会存在“第二财政”［2］的问题，尤其是在县域财政的编制过程中，它除了受自身因量或变量因素的影响，同时又受到了来自于上层与下层诸多外部因素的影响。如何把多中心治理理论的多元化运用到财政预算上，对县域财政的预算路径进行探索，使政府财政预算的多中心治理得以实现，是值得我们思考的问题。

一、多中心治理理论内容及逻辑分析

多中心治理理论基本的理论假设主要包含以下几点：第一，治理中存在多个权威或中心；第二，社会的活力在于社会治理中多中心因素，多中心允许个人决策者之间依据公共制定的法律规则自主治理；第三，政府组织的结构与组织规模也应该是多样性的，这与政府的产生与政府发展的过程相关，也与社会权威的分化与整合的过程相关；第四，多个治理中心的存在必须要求有一个多元状态下的统一，或是在多元状态下形成一个具有动态平衡的运作模式。但是多中心并不是在任何条件下都可以适用的，一是在相关行为者持续利用全部范围的选择方案，才能使多中心秩序得以维持；二是多中心的存在需要的并不仅仅是多个权威中心，更关键的是要有多个机会；三是多中心是根植于经济、政治、文化、社会及生态等制度的联合安排下的［3］。

罗森布鲁姆基于多中心视角提出多元行政观，认为对于公共行政（或是公共管理）领域来说，公共行政关切的焦点在于公共利益，他指出看待公共行政应该从管理、政治和法律三个中心，并且从组织结构、对个人的观点、认识途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等角度分别对公共行政研究的管理途径、政治途径与法律途径进行阐述，进而相应地提出公共行政研究应该对政治、管理和法律这三处不同的途径进行整合。因而，多中心治理并不意味着多个中心之间是相互独立，互不干涉的，而实质上多个中心是一个完整的逻辑体系，是在多个中心之间进行价值的选择，故而多个中心间也存在着竞争与冲突。多中心理论强调的是一种公平、公开基础上的协作与竞争［4］。

二、多中心治理理论对县域财政预算的影响

多中心治理理论强调的是治理主体的多元化、治理权力的非垄断性和治理方式的民主性。政府财政预算的多中心治理实现的是政府财政预算主体的单一化向多元化转变，治理路径的单向性向多向性转变，治理过程的模式化向灵活性转变。在县域政府财政预算编制的过程中，运用多中心治理理论，从经济、政治、文化、社会以及生态五个视角出发，是全面把握预算编制的基础，对县域财政预算的编制有着直接的影响。

1、经济视角下的县域财政预算

经济对政治的影响会直观的体现在政府的财政预算过程中，使政府在财政预算过程中从数据上直观的体现出来。县域经济发展水平往往决定了县域财政预算的分配，经济水平高的县与经济水平低的县在财政预算也体现出较大的偏差，如东部发达地区县域在财政预算上体现出较为平衡的发展，在文化事业及生态环境保护上也较为重视。而对于西部经济发展水平低的县来说，其财政预算多是在基本的财政开支的维持上，并且多数情况上要靠上级的转移支付来维持，且美其名曰“吃财政”。县域经济的发展速度也会对县域的财政预算产生较大的影响。对于一些发展速度快，步子迈的较大的县来说其预算在新项目的投放要大。新项目的上马，新区的开发等等都会使政府在预算中进行倾向性投入。

2、政治视角下的县域财政预算

政府通过财政预算，使人们了解到政府活动范围和方向，也可以体现政府的政策意图和目标。县域政府的财政预算必须恰当的反映县级政府活动的范围及县域政府的服务方向，以期达到县域治理的政治资源的有效性配置。

对于政府来说，其财政预算的首要目标是要体现其政权统治性，要保证国家机器在各方面正常运转所需要的正常开支，用以维护县域的正常社会秩序。其次，县域财政预算必须是县域政府各部门之间相互协调或是博弈之下形成的一种在资金分配上的良性政治生态平衡。各部门之间在维系机构运转的同时，也在对财政预算之外的份额有着多方面的诉求，以期能在预算体系之外在备用预算经费上能多分到预算份额。最后，县域财政预算的投放往往是与县域发展所处的阶段性需求相关，很多县域政府的重大项目或重大活动，会导致县域财政预算产生政治性倾斜。

3、文化视角下的县域财政预算

从县域财政预算的路径看，文化对财政预算的需求要看县域的文化环境及人们对文化的诉求程度，一个县域的精神文明生活、人们的素质程度及人们的文化层次在很大一方面也决定了政府在预算上的价值取向。诸如在一些以文化产业为主的城市中，人们一定会看到精神文化丰富及政府在公益设施投入上的比例。而一个文化需求层次较低的城市，其社会发展也多处于在物质需求层面上，政府财政预算的投入在文化层面上的比例亦会较低。此外，文化力的影响也同样会对政府的预算产生较为直接的影响，因为以文化打造城市品牌往往会使政府形成一种逻辑惯性［6］。

4、社会视角下的县域财政预算

社会是人类在创造物质生活与精神生活的过程中形成的共同体，在社会的良性运行中，个体总是依存于组织，将个体的意志上升为集体意志，进而形成具有代表性的公意性促成政府将此公意纳入到政府的政策制定过程中，而财政预算恰恰是此公意在经济数据上的体现。社会对县域财政预算的影响也可以从社会组织与公民个体两个方面来分析。

社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如在县域治理过程中存在的经济组织、教科研组织、宗教组织、群众组织等。这些组织通过自身的活动将其组织意识不间断地表达出来，以期得到政府的关注，从而获得政府在财政上的支持。

个体同样会对县域政府的财政预算产生影响，个体的影响也往往会通过社会组织这个实体来表达出来。个体通过在政府中担任角色，增大影响，同时亦借助社会组织与政府组织成为某一领域的“权威”或是“意见领袖”［7］，使其主张得以表达，从而获取政府在财政上的支持。

5、生态视角下的县域财政预算

十七大会议以来，国家对生态问题的重视程度持续升温。胡锦涛同志在党的十八大报告中强调“五位一体”，即经济、政治、文化、社会和生态五大建设，一起抓，并列于中国特色社会主义的理论体系之中，成为“一体”。［8］党的十八大三中全会也提出建设生态文明，用制度保护生态环境。国家治理理念的转化，县域政府的治理亦会随之调整。在对于县域的生态问题、生态建设都要投入大笔的经费，这就需要在财政预算上进行适度的平衡。

三、统筹协调县域财政预算的多中心治理路径

对于县域财政预算单位，不仅要解决好内部财政的分配性问题，更要处理好与“上”与“下”的关系，同时更要兼顾到社会各利益团体在财政扶持上的利益。这就要求在进行财政预算的过程中综合考虑经济、政治、文化、社会和生态这五方面因素，全面做好财政预算工作［9］。

1、注重经济利益分配，促进政府职能部门的积极发挥

经济是血液，是动力。政府各部门预算是市场经济财政预算管理的基本组织形式，对于政府的职能部门来说，没有经费的预算，就不会有效的发挥其职能。预算的分配无论是在经常性预算还是在建设性预算上都必须是保证机构运转的前提下进行分配，而恰恰是政府的行为导致预算平衡的重新调整。这一点在各级政府的实际运转过程中有着明显的体现，如突发性事件的出现，政府大型经济活动的开展。

县域政府的财政预算当然会考虑到政府运转过程中的问题。但是，从当前我国县域政府“土地财政”的现状来看，政府有“破产”之危，县域政府的财政问题在其自身是不可能得到较完善的解决［10］。因而，政府应注重经济利益分配，使各部门应尽其责，积极发挥其作用。

2、注重政治利益平衡，加强政府各部门之间的合作

从政府的角度来看，稳定与发展是永不褪色的主题。政府的稳定是发展的前提，发展又反过来促进政府治理的稳定性。而在财政预算上则体现为把政府的每一笔支出都要合理的分配到各职能部门，使各职能部门有效的发挥其作用，以保证政府机关的正常运转。只有稳定和谐的政治环境，政府才能安心于发展政治、经济、文化及社会事业，才能致力于推动社会的全面协调可持续发展。

县域政府在我国五级管理体系中处于管理中的基层，其对于管辖下的各方利益是交织状的，是一种“斩不断，理还乱”的状态，这种状态不但决定了其在治理难度上的级别，更是为基层的治理设置了障碍。因而，在治理的过程中不仅要协调县域政府内部机关的关系，更要协调好与上级机关及下级乡镇政府的关系，通过这种中间地位的调整，极大发挥其“政治中间带”的作用。

3、注重文化事业发展，培育文化产业，增强文化竞争力

文化是内在精神的外在反映，政府治理过程中会形成自身的治理理念、治理制度、治理模式，并能完整的体现其地方特色，各县域政府在治理过程中亦呈现出区域性差异。对于文化事业的发展，在总体的经费开支上，政府总是按照固定的比例进行经费划拨，以保证各文化事业的正常开展。对于县域政府，文化事业的发展要结合区域特征，培育成具有县域特色的产业发展渠道，最终形成一种文化竞争力。

4、注重培育社会组织，发挥其扭带作用

当前国家治理过程中不断下放权力，旨在激活社会活力。从传统的政府治理理念看，“大政府、小社会”模式长期存在，即使今天政府的许多政策旨在改善这种状态，但是也不会有实质性的变化，社会的角色及功能的发挥仍处于政府威权的统辖之下。改革开放以来，我国的社会组织在经济、政治、文化等领域发挥着越来越重要的作用，成为党和政府与人民沟通交流的重要桥梁与扭带，成为经济建设过程中一支不可或缺的力量。但也应看到由于政府角色的定位不明，经常“缺位”或“越位”，加之政府对社会组织的治理过程中存在严重的个体意志性，造成了某些社会组织损害政府威权的现象的发生。因而，要切实加强对社会组织的领导，完善社会组织管理机制，完善社会组织自身建设，正确发挥社会组织在政府治理过程中的参与、监督作用。在政府财政预算过程中才能有效的发挥其作用，使政府的每一笔经费都能用在刀刃上，使社会团体或个体在社会组织的协调下得以体会政府的制度关怀。

5、注重生态环境建设，走绿色发展之路

构建“五位一体”的改革布局，其中重要的一环就是生态。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，做到“既要金山银山，又要绿水清山”。

县域政府的政策是最能反映国家层面的政策意向的，顶层设计的每一项政策的执行都必须在县域这个中转带上得到切实有效的落实，才能使政策“落地”。而政府政策最直观的体现则是在财政预算的比例上，在注重经济效益和社会发展的同时，更要注重生态保护力度的投入。“兵马未动，粮草先行”说的就是这个道理。

小结

文章意在通过多中心治理理论的视角对县域财政预算进行多元分析，通过经济、政治、文化、社会与生态五个视角对县域财政预算的影响进行分析。不足之处于对这五个视角较高层面的认识还有待深入研究，对于多中心治理政府在县域政府财政预算中的应用还有待深化，对于多中心治理理论的横向与纵向分析拓展还有待进行实证性的分析与探讨。目的是要结合专业知识对县域财政预算进行公共治理视角的探索性思考，为今后的进一步研究奠定良好的理论基础。

［1］王兴伦·多中心治理：一种新的公共管理理论［J］.江苏行政学院学报，2005（1）.

［2］朱光磊·当代中国政府过程［M］.天津：天津人民出版社，2008：213.

［3］刘伟红·多中心理论视野下的社区发展路径分析［J］.广东行政学院学报，2011（2）.

［4］（美）罗森布鲁姆·公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.张成福译.北京：中国人民大学出版社，2002.

［5］郑杭生·社会学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［6］屠凤娜·多中心治理理论对我国城市治理的启示［J］.经营管理，2012（2）.

［7］李景鹏·权力政治学［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［8］胡锦涛·高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012－11－9（A1）.

［9］张国庆·公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2007：369.

［10］马骏·中国公共预算改革：理性化与民主化［M］.北京：中央编译出版社，2005.