农业转移人口市民化进程中政府行为的外部性

柳 杨

（集美大学诚毅学院，福建 厦门361021）

我国农业转移人口的市民化问题，和收入分配问题一样，虽然是经济学问题，但其中政治学的色彩十分强烈，也与政府行为，特别是执政者的政策导向有着非常密切的联系［1］。在研究我国农业转移人口的市民化，不妨考虑在政府行为外部性这个角度上进行理论切入，尝试着探讨政府行为在农业转移人口市民化这个领域的外部效应，推动农业转移人口的市民化进程，实现经济发展与共同富裕。

一、农业转移人口市民化进程深受政府行为影响

1、政府具有推动市民化进程的动力

农业转移人口的市民化是城镇化的重要内容，政府推进农业转移人口市民化，是促进消费扩张，缩小城乡差距、促进经济增长、维护社会稳定的必由之路。具体来说，农业转移人口的市民化，为城市的发展提供了廉价劳动力；提高了城市各种产品与服务的数量和质量，改善了城市居民生活；推动了输入地GDP的增长以及财政收入的增加，同时有效地带动了输出地乡村经济的发展［2］。因此，改革开放以来，中央政府逐步建立并完善市场制度环境，相对灵活的劳动用工制度，不断创造宽松的环境促进农业转移人口进城务工。

2、政府推动市民化进程的意愿和能力不足

（1）政府的推动意愿不足

改革开放以来，尤其是财政分权后，地方政府成为相对独立的经济利益主体。地方政府在财权与事权上出现严重不对等的现象，一方面财政收入受到约束，另一方面财政支出责任过大。同时，官员政绩主要不是由民生改善情况，而是由当地的GDP增长水平决定。因此，基于自身利益，地方政府就会有选择地执行中央政府的政策，推进农业转移人口市民化的主观能动性不足。

（2）政府的推动能力不足

我国政府在行使社会服务职能方面相对缺乏经验，推动农业转移人口市民化进程的能力不足。其中，公共财政能力有限是重要的一个方面。相关数据表明，帮助一个农业转移人口成为市民，所需的总成本（包括社会保障成本、住房成本、公共管理成本、城市基础设施成本、生活成本、随迁子女教育成本、个人教育培训成本和机会成本）为14304.4638 元，政 府 需 支 出104147 元，占 总 成 本 的72.81%［3］。2013年，我国政府为1900万人的农业转移人口（占总人口136072万人的1.4%）市民化支出了19787.93亿元的总成本，占政府相关的最大支出总量的29.18%，将近三成［4］。但是目前国家财政预算中还没有对农业转移人口的专项拨款，政府也难以按此比例承担。

三、市民化进程中政府行为外部性的表现

1、政府行为对市民化的影响主体是“经济人总体”

一般而言，外部效应的行为主体都是经济个体，而政府行为对农业转移人口市民化的影响主体——政府，则是政治领域的“经济人总体”。作为非人格化的管理组织，政府行为也具有“趋利性”。由于推进农业转移人口的市民化有利于经济发展和社会稳定，中央政府制定一系列政策推进农业转移人口市民化。中央政府在这一过程中可以看做是参与公共决策过程的“经济人总体”，构成政府行为外部性的选择主体。而地方政府在分级管理下成为了维护本地利益的博弈主体，一方面为了弥补当地劳动力资源不足，允许外来劳动力流入；另一方面又以户籍制度为借口，对流入地的农业转移人口在福利方面予以限制。在此过程中，地方政府则可以称之为政治市场上施行公共决策的“经济人总体”，从而也就构成了政府行为外部效应的实施主体。2、政府推动行为的外侵性和强加性

外部性具有外侵性和强加性。因为在很多经济活动中，一些利益相关者在决策过程中被排斥或不参与决策或不完全参与决策，却不得不承担决策的后果。而政府行为对农业转移人口市民化进程的影响也是外侵的、强加的。无论是中央政府主导的制度变革，还是地方政府的政策偏好，对农业转移人口市民化进程无论是推动还是阻碍，都对不参与或是不完全参与决策过程或者制度变革的一般民众施加了极其重大的影响。虽然也许上述政府行为与每位公民的切身利益休戚相关，但由于政府的强制力，不管他们对政府的方案是否满意，都被迫接受政府行为的后果。

3、政府推动行为的非市场联系

外部效应不通过市场交换形成，而是作用于他人却没有为之补偿的损失或支付的收益。政府行为对我国农业转移人口市民化进程的影响是不同经济体之间的一种非市场联系。因为政府行为对我国农业转移人口市民化进程的影响，无论是推动了我国农业转移人口市民化进程还是阻碍了我国农业转移人口市民化进程都不须为此从中获利或是为此进行补偿。由于政府行为外部性受众不仅分散而且独立，无法形成赔付的市场，也就无法完成交易。政府行为外部性在非市场性条件下，必然无法进行追索或赔付。

4、政府推动行为的管理型交易特征

政府行为对农业转移人口市民化进程的影响是在政府进行管理型交易或者是原有的“游戏规则”被政府改变时产生的。建国之初，我国为了发展重工业，实行城市偏向政策，最终导致城乡二元结构，阻碍了城镇化进程。由于重工业资本密集，人均占有资本远高于轻工业，因此吸纳就业的能力十分有限。于是，政府通过人民公社制度将农村人口控制在农村，通过票证制度保障城市基本生活品和社会福利供给，以保证政府战略的有效执行。改革开放以后，当扩大内需成为保持经济平稳增长的动力，城镇化成为扩大内需的最大潜力之时，政府又具有推动农业转移人口市民化进程的动力。“游戏规则”的改变对我国农业转移人口市民化进程产生的影响是政府行为外部性的表现。

四、结论和启示

第一，政府行为外部性是政府为弥补市场缺陷而行使公共服务职能、制定公共政策过程中产生的副产品，它是在政治过程中产生的、通过改变产权控制或交易规则的方式对其他主体给予无需补偿的收益或强征不可补偿的成本的现象。与一般的私人决策过程和市场主体行为一样，公共决策过程和政府行为也会产生外部性。政府的“经济人”假设是政府行为外部性产生的前提。第二，城镇化是扩大内需，保持经济平稳增长的最大潜力所在。因此，政府具有推进我国农业转移人口市民化的动力。然而，为防止市民化造成的城市居民福利流失，政府可能继续保持城乡分割的状态，维持以户籍制度为基础的城市二元教育、医疗、社保、住房、就业制度，阻碍了我国农业转移人口的市民化进程。以政府行为外部性为理论出发点对农业转移人口市民化进行深度剖析，可以得出：政府行为深刻影响农业转移人口市民化，而这正是政府行为外部效应的体现。第三，政府行为外部性分为正外部性和负外部性。只要社会公共成本与政府自身成本、社会公共利益与政府自身利益存在不一致，政府行为外部性就永远存在。但是为了在一定的程度上缓解政府行为的负外部性，可以尝试对政府行为负外部性进行矫正和预防。因此，矫正与预防政府行为负外部性，可以考虑作为推进农业转移人口市民化的一种思路。

［1］朱光磊·中国的贫富差距与政府控制［M］.上海：上海三联书店，2002：1.

［2］［3］余小英·农业转移人口市民化成本分担及政府角色研究［J］.劳动经济，2015（6）：26－27.

［4］财政部·2013年全国公共财政收入决算表［EB／OL］.中华人民共 和 国 财 政 部 网 站，http：／／yss.mof.gov.cn／2013qgczjs／201407／t20140711＿1112026.html，2014－07－16.