新型城镇化视域下发展小城市的契机与着力点

金　玥　夏　琦

（合肥市行政学院，安徽　巢湖　238000）

新型城镇化视域下发展小城市的契机与着力点

金玥夏琦

（合肥市行政学院，安徽巢湖238000）

当前中国新型城镇化的根本内涵是“以人为本”，重要途径是发展小城市，推进就地城镇化，从而有效破解均衡城镇化难题。因此形成我国小城市崛起的诸多契机和可行条件。文章立足小城市的现实困境，提出要把握好的着力点包括：调整行政区划，构筑产业体系，推进户籍等系列改革和谋求生态城镇化。

新型城镇化;就地城镇化；小城市

1　新型城镇化的重点演进途径——“就地城镇化”

1.1城镇化演进途径分析

城镇化是一个国家和地区由农业社会走向发达的工业社会必经的社会变迁过程，也是伴随中国改革开放的自然社会演变。其演进途径有两条：“就地城镇化”和“异地城镇化”。与多数发达国家无异，中国在城镇化的初期，“异地城镇化”为主导实现模式。为了扩张早期的城市规模，必然大力推进市政工程建设，在城市显性及隐性提供大量工作岗位。由此吸引大量农民走出原住地，走向城市，实现城市的规模化集聚。此外，中国长期的城乡二元经济收入落差对异地城镇化构成进一步强力推动。因此，改革开放以来，中国城镇化率快速递增，2012年达到52.57%，基本接近世界平均水平。

但正如徐绍史在国务院关于城镇化建设工作情况报告中指出，我国城镇化质量不高的问题也越来越突出。由此，推进新型城镇化的指导性《规划》及时颁布，结合地区特点、多维推进的城镇化发展战略，成为新一轮历史变迁期的研究焦点。伴随中国的“大城市病”日益凸显，在“拉美陷阱”的警示下，大城市难以继续承受农村人口的大量涌入，然而尚需将5亿多农村人口转移为城市人口。时代命题之下，农民离土不离乡型的“就地城镇化”以其内在优势和独特魅力，成为中国新型城镇化的必然选择[1]。观今宜鉴古，美国位列当今世界城镇化最高水平，二战后同样因大城市过度膨胀，转将郊区和小城镇设为城镇化中后期的发展依托，并以其实践清晰折射出“就地城镇化”的必要性及可行性。

1.2新型城镇化的落脚点与“就地城镇化”

新型城镇化的落脚点在“以人为本”，这一科学论断的完全明确是基于对旧型城镇化的深刻反思。反观中国近三十年来的城镇化发展，虽然平均速度高居世界最前列，但粗放的“异地城镇化”模式已经积淀出许多矛盾和问题。

农民工的非完全“城镇化”问题。中国快速城镇化的过程，离不开庞大的农民工人口红利和艰辛付出。目前流动在城市的2亿多农民工及其家属，已被纳入城镇化率计算范畴，并占据城镇人口的32.89%。然而由于实质上的户籍歧视，他们无法均等享有流入地基本公共服务及社会福利。同处城市中的差异化生活状况，无疑凸显了城乡差距，更易于激化社会矛盾。农民工无法融入城市，自然无法割舍乡村，于是出现了难以化解的春运难题。

大城市“沉重的负荷”与小城镇“无奈的衰落”。在近些年政府较少干预情形下，作为增长极的大城市，其极化效应占支配地位，加速度集聚人、财、物和政府的政策倾斜，不断拉大与小城镇的经济发展差距；经济的两极分化加速形成人口聚集和产业聚集的两极分化，造成环渤海、珠三角和长三角三大城市群以不足4%的国土面积，集聚了全国18%左右的人口和全国37%的GDP总量[2]。意味着这些地区以有限的自然物质基础承载了过高的社会发展压力，伴随而来的是环境污染、交通拥堵和住房紧张等一系列“大城市病”。另一方面，亟需发展的小城镇在缺资金、缺人才、缺项目的窘况下，不断地衰落。

农业现代化与农村的“空心化”。作为农耕大国的中国，“三农”问题位列经济工作的重中之重，同时决定社会稳定和国家富强。目前"三农"改革的突出“短板”是农业现代化进程缓慢，明显滞后于城市化，更滞后于工业化。然而在前一阶段的城镇化进程中，近半数的农村强壮劳动力，尤其农村中学习和创新能力最强的青壮年劳动力纷纷远离农业和农村，带来农村“空心化”问题[3]。“空心化”可谓直接导致农业现代化严重缺失高素质的农民，即最核心的推进主体。此外，“空心化”引发的多米诺效应直接冲击农村的 “以人为本”社会发展。

以上分析不难看出，旧型城镇化发展模式难以真正打造出宜居城市群和美好乡村网。因此，党的十八大报告明确指出了对新型城镇化的宏观要求，即保持“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。在“四化”同步发展的命题下，“就地城镇化”必然跃为新型城镇化的重点推进维度。

2　“就地城镇化”的战略实现途径——发展小城市

2.1发展小城市契合新时代需求

中国作为传统的农业大国，农村幅员辽阔、居民分散。在农业现代化刚刚起步，农村公共服务水平有限的现状下，城乡之间的居民收入及公共服务差异仍较明显，农民依旧会积极追逐城市梦。同时，当前中国保持经济增长的关键是扩大国内需求，城市化正是扩大内需的最大潜力。因此，未来中国需进一步努力推进农民的市民化。然而，因大、中城市快速膨胀引起的资源紧张，在住房、教育等方面的生活成本急剧上升，与小城市相比甚至高达十多倍。对经济基础本就薄弱的广大农民而言，落户小城市更为现实。况且小城市基本具备城市功能，一定条件下，同样具备聚集生产和生活的集约化效应。因此，只要能够创造足够的工作机会，保障进城农民的基本生计，小城市自然能够成长为城镇化进程中的重要新极点。

毫无争议，新型城镇化的发展重点要“以人为本”，要侧重城镇的内涵性发展，就是要让城市居民能够在就业、生活及居住条件各方面获得更好的综合收益。处于初级开发阶段的小城市虽然暂时的硬件条件尚待完善，但多数在环境、交通和居住等方面具有天然良好的基础条件。人文生态方面，小城市重视亲情和特色文化的传统仍较浓郁，加上竞争压力远低于大城市。因此，不断发展的小城市，以其安逸的生活、适宜的节奏等生活质量重要指数，与精英汇集、竞争激烈的大城市相比，具备特有的优越性。进而在未来分流大城市人口和吸纳乡村人口上，必然产生强大的内生吸引力。清华大学社会学系2013年在四川德阳和河南舞钢两个地区进行的农民城镇化意向调研发现，两地农民在选择城镇化的理想地时，96.4%青睐附近的小城镇和县城；另据清华大学经济社会数据中心同年进行的全国性大样本调研证明，尚有绝对数量的生于50-70年代的外出农民工计划返乡就业，并定居临近县城[4]。

结合数据分析和知网核心期刊许钧为作者的文献分析，笔者又进一步从209篇中选取141篇核心期刊作为研究语料。其中翻译活动29篇，翻译理论、翻译批评和翻译方法分别为23篇、7篇和5篇，文学翻译、《红与黑》和《追忆似水年华》分别为12篇、11篇和10篇，翻译学科13篇、翻译过程8篇，翻译家和翻译工作者分别为8篇、5篇，通过归纳和梳理发现：许钧近年来研究的热点大体划分为翻译活动、翻译理论、翻译批评、文学翻译、翻译主体、翻译学科等，具体结果如下：

2.2发展小城市基于可行性研究

广大农民“就地城镇化”的必要条件是，有大批小城市完成快速发展，从而具备更高程度的人口承载和吸纳能力。伴随中国经济的高速增长，接连打造出从长三角、珠三角、京津冀到中三角及西部成都等系列经济增长极。在增长极极化效应和扩散效应的交互作用下，以上区域极点的突进发展自然引发其辐射面的连带发展，具体表现在辐射区域的小城市迅速崛起。即便发展相对迟缓的中、西部地区，近几年在中部崛起和西部开发等国家战略下也不断跨越发展。因此，全国百强县的格局被逐年刷新，从2010年至2014年，中、西部的席位从22席迅速增至31席。折射出不同的经济地理条件下，各地小城市仍旧可以并日渐快速发展。进一步解析小城市的发展机遇，可以发现从国家的宏观环境到小城市的微观竞争力，合成了大批小城市即将崛起的充分条件。宏观环境而言，东部大城市必须加大产业梯度转移，“一带一路”发展战略又将开局，以及交通信息等技术的深刻变革和运用，为小城市发展提供了良好的外部环境；从微观竞争力而言，众多小城市从基础设施、优惠政策、公共服务到产业载体都在不断优化，不断营造吸引企业“落地”，构筑城市产业体系的优良内在环境；不难预想，在这些充分条件下，大批小城市的纷纷崛起，铸就了农民就地城镇化的现实基础。

回顾世界城市化的发展历史，发达国家与较发达国家都纷纷经历了小城镇振兴过程，德国最为典型。德国在城镇化过程中，按照“小城市”配合“多中心”的发展理念，形成82个10万人口以上的中心行政区，吸纳德国总人口的30%；其余1900多座小城市，分布均匀、设施完善、经济发达，人口规模多在2000—10000人[5]。与之形成鲜明对比的是拉美的城镇化陷阱，一度拉美的农村人口以爆炸性速度流入以首都为主的少数城市，形成“超火城市”的同时，也致使一系列的“混乱城市”问题。尤其是这些涵盖经济、社会乃至环境各方面的问题在拉美国家大城市均普遍存在却长期难以解决[6]。

3　发展小城市的若干着力点

3.1科学调整行政区划，集聚小城市发展能量

行政区划是便于国家机关进行行政管理的国家结构形式，其区域划分的主要参数包括地域经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等。由于行政区划具有历史连续性，因此历来调整和变更不明显。然而区划结构终究与经济发展紧密关联，随着中国经济的腾飞，地理经济及传统行政区划均日渐束缚一些地方的发展。于是近年来，上海、天津、沈阳包括合肥等大、中城市都通过“撤市设区”“撤县设区”等形式，陆续进行了大手笔行政区划调整。在城市的发展空间和规模得到明显提升的条件下，这些脱颖而出的大都市在区域经济发展中不断展现更新、更强的城市竞争力，而被调整区域社会发展也进入更高层次的水平。

联系到以县为主体的小城市，却发现中国的小城市呈现出多、小、散的主要特点。以县级市为例，全国仅有45.2%的县级市面积在2000平方千米以上，且大多分布于人烟稀少、地域广阔的西部地区。而中、东部的小城市往往由于城区规模小，城镇布局凌乱，辐射带动能力弱。在小城市规模局限的状况下，城市建设资源有限，建设水平普遍较低，不具备招商引资方面的吸引力。在仅有求发展的主观意识，缺乏客观条件的困境下，县域经济特别是二、三产业发展滞后，成为小城市发展的 “软肋”。为了集聚小城市发展能量，推进行政区划科学调整势在必行。不妨借鉴成功的城市区划调整做法，结合各个小城市实际，建议坚持全域规划的理念，综合考虑现有产业发展和基础设施条件，在功能和区位等多方面，构建分层次、分职能的城市空间布局。首先，分拆“小”城市。对于经济发展相比周边城市长期弱势的地级市，依据地理条件和经济联系分拆合并至周边城市，从而融入周边城市的快速发展，并为其准备必要的发展空间。其次，升格 “强”乡镇。一方面，在缺少中心城市地区“撤镇设市”，赋予“强镇”更多的发展权限和空间，充分释放“强镇”的辐射带动力；另一方面，将较小的中心城市邻近的“强镇”升格为街道，以扩张所属城市的体量，同时提升“强镇”的体制；再次，合并“弱”乡镇。可以将弱小乡镇合并至相邻的中心城市，进入其城市发展统筹规划，成为其产业集聚和人口集聚的新基地；对于邻近无中心城市区域，可以通过合并相邻的弱小乡镇，以中心镇的标准给予统一扶持、规划和建设，以整合区域建设资源，培育区域发展中心。

3.2积极构建产业体系，筑就小城市发展支撑

构建现代产业体系是小城市可持续发展的基本支撑，是小城市承载吸纳能力的决定要素。有了可持续发展的现代产业体系，才能创造出稳定的就业机会、充裕的财政收入乃至优良的公共服务。鉴于不同城市经济发展水平差异较大，城市自身禀赋天然不同，不妨立足所属经济发展区域，科学定位、规划产业布局，明确主导产业，最终形成区域内特色产业集群。因此，需要着重三个方面：

其次，优化平台建设。小城市在发达地区产业梯级转移的浪潮中，不仅要扬其要素丰裕之所长，更要补其承接平台环境之所短，以实现转移产业在小城市能壮大、能集聚和能提升。由此，一要优化各类产业园区的基础设施等硬件保障；二要优化从公共服务、市场秩序直至行政效能等各方面的软件保障；三要优化必要的土地、投资、金融等方面的政策支持；总之，以不断优化的成长环境，引导和支持产业转入和快速发展。

再次，发展现代农业。小城市脱胎于农村，根基是农村，于是其辖区农村的发展水平，极大程度上决定其城镇化总体水平。而农村发展的根本途径在于农业现代化，并且必须从地域实情和农业发展实际出发，构筑城乡产业或联动、或互补的一体化机制。首先，以小城市的特色产业为基础，不断延伸关联性现代化种植、养殖等产业链条；其次，积极引导发展与城市构成互补的休闲农业、生态农业等；再次，稳步引导“互联网+农业”进入生产方式、组织方式的深度变革。

3.3大力推进各项改革，突破小城市发展瓶颈

城镇化的核心是“以人为本”，意味着小城市的城镇化必须同时考虑人的自然聚集和物的硬件提升。因此，形成于城乡二元结构下的传统惯例，以及关系各类经济、社会发展的通行规则，都需要通过创新性改革，实现突破性发展。

首先，改革“户籍制”，实行“居住证制”。传统的“户籍制”对流动性日益增强的城市人口来说，无法有效落实各项基本公共服务。只有结合居住证制度进行常住人口管理，并统筹提供包括“非基础”类公共服务，才能让身居城市的人充分享有可能的权利，提升在城市永续生存与发展的能力；而且可以稳步储备城市发展必需的人力资源，甚至可以成为调控城市特色产业的重要方式[7]。

其次，创新土地流转机制，发展集约经营。土地流转让农业由传统向现代转型，农民由一产走向二、三产业成为现实可能。然而，全国各地在土地这一要素的流转实践中，也遇到“有流转无集约”等困境。因此，选择并创新科学的土地流转机制尤为关键。政府不仅需要为公司与农户搭建流转信任平台，鼓励农户以土地入股折换企业收益，同时需要引导并支持公司与农户构建市场机制和塑造产业品牌。最终实现品牌价值对土地价值和产业价值的规模提升。

再次，导入多元共建机制，启动社会资本。不断完善并提升基础设施供给水平是小城市城镇化进程中的重点任务，而无论国际经验与国内的尝试都证明，公共私营合作（PPP模式）可以使基础设施的建设达到效益最大化。因此，不妨在市政供水、垃圾处理等投资较大、收益稳定、权责清晰的项目上，科学设计PPP模式，对社会资本开放。通过激发社会资本活力，合力政府财政资金，形成城市多元共建机制，从而解决城市建设的资金难题。

3.4科学规划城市发展，谋求小城市生态城镇化

中国在改革开放后的经济飞跃进程中，生态与经济之间出现了明显的发展速度级差，甚至少数城镇的生态环境已濒于健康的边缘。由此，生态城镇化成为新型城镇化的发展方向和战略目标。这里的“生态”就是要将生态文明建设融入到城镇化的过程中去，是要将循环经济理念融入三次产业、居民消费乃至生活居住各方面。由此，城市发展的科学规划、建设与管理，成为实现新型城镇化的关键所在。

首先，注重城市生态规划。城市规划是城市建设和管理的先导，因此建设生态型城镇必须明确城市发展的中长期生态规划。必须准确测定城市的资源承载能力、环境容量和生态适宜度，从而制定最佳的城市生态位，科学开发空余生态位[8]。不同的小城市还应立足各自实际，以国家环保部的要求为准则，结合生态学的原理，打造风格各异的小城市。以实现城市环境与经济建设、社会发展之间的协调共生与科学发展。

其次，加强城市生态建设。发展现代工业和现代农业都是城镇化的必要手段，于是不仅原有的城市生态基础显薄弱，而且未来的城市生态需求被放大。只有构筑坚实的环保基础设施、科学的生态建设项目和完善的环境安防体系，才能有效支撑起现代城市的生态维护。城市生态建设还要突破局部思维，加强相关城市间的生态联动。彼此充分发挥资源和条件优势，积极承担环保义务和责任。

再次，强化公众生态理念。属于公共产品的生态环境，若想根本规避公地悲剧的发生，必须强化公众的生态理念，才能保证生态建设成效和生态文明发展。为此，一方面可以充分利用各类媒体，强化生态环保主题宣传；一方面必须加快制订和完善地方性生态环保法规，强化环境保护的法律监督。从而，培养广大公众的节约意识和环保理念，引导各类企业的节能力度和减排实效。

[1]喻新安，谷建全，王玲杰.新型城镇化引领论[M].北京：人民出版社，2012：202－203.

[2]黄延信，张海阳，李伟毅，等.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，（5）．

[3]刘田喜，方亚飞.农村城镇化的现实选择：就地就近城镇化[J].农村工作通讯，2013，（17）.

[4]李强.主动城镇化与被动城镇化[J].西北师大学报（社会科学版），2013，（6）.

[5]王鹏.城镇化建设的德国经验[J].行政管理改革，2013，（4）.

[6]孙鸿志.拉美城镇化及其对我国的启示[J].财贸经济，2007，（12）.

[7]秦丛丛.山东省就地城镇化建设的实践及启示[J].沈阳农业大学学报，2013，（15）.

[8]赵兴华，詹国辉.论新型城镇化发展中的生态路径选择[J].商业经济研究，2014，（22）.

OPPORTUNITIES AND KEY POINTS OF DEVELOPING SMALL CITIES UNDER THE HORIZON OF NEW URBANIZATION

JIN Yue XIA Qi
（Administration Institute of Hefei City,Chaohu Anhui 238000）

The fundamental connotation of new urbanization in current China is“people-oriented”.Developing small cities and promoting local urbanization are important approaches,which can effectively crack problems of balanced urbanization and therefore can create a lot of opportunities and feasible conditions for the rise of small cities in China.Based on the realistic difficulties of small cities′,this thesis proposes grasping several key points,including the adjustment of administrative divisions, the building of a sound industrial system,the promotion of reforming the household registration and the seeking for ecological urbanization.

new urbanization；local urbanization；small cities

F127

A

1672－2868（2015）04－0030－05

2015－03－15

金玥（1976－），女，安徽巢湖人。合肥市行政学院，讲师。研究方向：经济学。

责任编辑：陈澍斌