呼和浩特市新型城镇化的SWOT分析及对策研究

呼和浩特市发展和改革委员会能源管理办公室 岑雪婷

1 引言

党的十八届三中全会发布的《决定》中明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”在此精神指导下出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，明确了新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，进一步将以人为本、量力而行、生态文明的新型城镇化建设上升为国家战略。内蒙古自治区于2014年的城镇化工作会议通过了《内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于推进新型城镇化的意见》。因此，推进新型城镇化建设意义重大而深远，坚持贯彻新型城镇化建设的发展道路是呼和浩特市促进地区经济发展、提高社会组织程度和管理水平的良好契机和必由之路。

2 SWOT分析法

SWOT分析法是一种分析组织发展战略的方法，它将内部自身优势(Strength)、劣势(Weakness)和外部环境的机遇(Opportunity)、威胁(Threats)等方面的内容和条件进行综合分析，从而确定正确的发展方向和资源分配。从整体上看，SWOT可以分为两部分：第一部分为SW，主要用来分析内部条件；第二部分为OT，主要用来分析外部环境。目前该方法广泛用于研究区域发展、产业发展和公司战略问题。

表1 SWOT矩阵图

3 呼和浩特新型城镇化的SWOT分析

3.1 优势(Strength)

3.1.1 经济实力不断增强

2014年，全年地区生产总值完成2950亿元，增长8%；规模以上工业增加值增长10%；公共财政预算收入完成211.5亿元，增长16.2%；固定资产投资完成1736亿元，增长16%；社会消费品零售总额完成1260亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入38836元，增长9%；农民人均纯收入14010元，增长10%；单位生产总值能耗同比下降1.6%；一、二、三产业比例演进为5∶30∶65。全市经济呈现增长平稳、结构优化、质量提高的良好态势。

3.1.2 区位优势突出

从地理位置来说，呼和浩特位于内蒙古自治区中部，交通便利，路网发达。西与包头市、鄂尔多斯市接壤，东邻乌兰察布市，南抵山西省。地处环渤海经济圈、西部大开发、振兴东北老工业基地三大战略交汇处，“呼包银”经济带核心、“呼包鄂榆重点开发区”中心城市及“呼包鄂”金三角中心，是联接黄河经济带、亚欧大陆桥、环渤海经济区域的重要桥梁，是中国向蒙古国、俄罗斯开放的重要沿边开放中心城市，也是东部地区连接西北、华北的桥头堡。

3.1.3 城镇承载功能提高

完善了水、电、气、暖供应系统和城镇信息网络建设。城市道路建设现已基本形成了以一环、二环路为骨架的主干道、次干道、支路的道路网络。实施了城市出城口环境治理及畅通工程，基本上实现了东河两岸东西方向、小黑河两岸南北方向主要道路桥梁的连通，总体上实现了城市新建成区和中心城区的互联互通。2014年，新增公交车400台，设置公交车专用道75公里。建设了公交GPS智能调度中心，初步建立起多层次、方便、畅通、高效、节能的城市公共交通系统。

3.1.4 人居环境得到改善

2014年，环境空气质量在北方15个省会城市中居前三名。地表饮用水源地水质指标109项，监测合格率100%。全市自然保护区7个，面积达2858.08平方公里。已建成的生态示范区6个，面积达1707.10平方公里。林业全年完成造林面积30.50万亩，其中，人工造林15.50万亩。四旁(零星)植树150万株。当年苗木产量0.87亿株。

3.2 劣势(Weakness)

3.2.1 城镇规划及规划管理滞后

城市规划编制滞后，有时会形成规划跟着建设走的现象，规划布局不合理。如新城区、回民区、玉泉区的老旧城区规划层次偏低，功能重叠，造成了人口过于密集；赛罕区金桥开发区、新城区成吉思汗大街一带等已建成新区的规划布局不合理、住房密集，公共服务设施配套不完善。镇域规划编制层次低；执行规划不够严肃，对规划执行监管力度不大。

3.2.2 城镇化建设资金短缺

与东部发达地区相比，经济基础仍较为薄弱，财力有限，财政对新型城镇化建设的投入明显不足。城镇建设资金融资渠道不畅，投资主体相对单一，市场运作的机制还不够完善。

3.2.3 城市基础设施建设滞后

近年来，呼和浩特的基础设施建设投入与建设力度虽然在不断加大，但是城市空间、城市功能仍旧不够完善，有效提升城镇运行效率和可持续发展的基础设施仍旧不足。教育、医疗卫生、文化等基础设施建设仍滞后于城镇的扩张，入学难、看病难、文化生活难以满足人民群众需求等问题依然存在。

3.2.4 城镇管理机制不健全

城镇管理机制、社会组织参与、制度规定等方面均存在一定的问题，存在着职责不明、分工不细、运作不规范等现象。对城镇执法部门考评机制不完善，城市社区建设滞后，监管、处罚不够严格。城镇居民法规意识、自律意识、监督意识、文明意识不强。

3.3 机遇(Opportunity)

从宏观上看，新型城镇化的推进迎来了战略机遇期。城镇化建设，特别是新型城镇化推进的地位越来越重要。党的十八届三中全会与《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的新型城镇化理念给城镇化的发展带来了前所未有的巨大机遇。

区域战略的提出和周边城市的发展为呼和浩特市新型城镇化带来了良好的契机。2014年末，呼和浩特市城镇人口为202.81万人，城镇化率达66.9%。根据美国城市地理学家诺瑟姆的S型曲线理论(如图1所示)，当城市人口在30%～70%时是城镇化的加速发展阶段，目前呼和浩特市正好处在城镇化发展的中期阶段，会出现人口迅速向城市聚集，城镇化推进加快的情况。目前，呼和浩特周边的“一带一路”、环渤海经济圈、“京津冀一体化”、“呼包银”经济带、“呼包鄂榆重点开发区”、“呼包鄂”金三角的各城市都在努力提升城市自身竞争力和区域合作能力，将为呼和浩特新型城镇化的推进带来新的机遇。

图1 城市化发展的S型曲线

面临承接东部沿海及其他发达地区产业转移的特殊机遇。呼和浩特具备区位、资源等优势，处于承接发达地区产业转移的机遇期。随着东部地区、京津冀地区的产业分工和结构调整，承接发达地区的产业转移，是补齐呼和浩特工业短板、促进产业发展的重要途径。

3.4 挑战(Threat)

3.4.1 宏观政策方面

受土地政策制约，镇、乡、村原有耕地性质转换艰难，建设用地供给严重不足，新兴工业园区和项目建设用地无法保障。宏观经济整体下行趋势未变，受宏观经济造成的融资困难和当前房地产行业市场过剩影响，城镇化建设投资受到抑制，基础设施和房地产投资不足。

3.4.2 户籍制度方面

有序推进农业转移人口市民化是城镇化推进中的主要任务，传统的城乡二元户籍管理制度导致了农村劳动力转移“候鸟式”迁徙模式。二元户籍管理制度背后是基本服务的悬殊差别，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，传统户籍制度不利于推进公共服务的完善。

3.4.3 同位竞争

呼和浩特市新型城镇化发展的一大挑战主要是面临国内各地区的强烈竞争，尤其是周边盟市的竞争。新型城镇化的竞争事实上是要素在区域之间的竞争，呼和浩特市与相邻的包头市、鄂尔多斯市及其他盟市在资源条件、发展定位等方面有一定的相似性，主导产业存在一定的交叉，容易出现产业发展同质、产业结构雷同的现象。

4 推进呼和浩特市新型城镇化的措施

4.1 发挥规划在新型城镇化建设中的引领作用

确立持续发展、统筹兼顾的理念、和谐发展的理念、广开言路、改革创新的理念。注重提高新型城镇化规划编制水平，坚持按照规划的近、中、长期目标，分步量力实施。加大规划的执行力度和监管力度。

4.2 构建城镇化完整体系，将特色文化融入城镇化

坚持“以人为本、科学规划、改革引领、因地制宜、分类指导”的原则，构建“城市中心区域—产城融合新市镇—旗县城关镇—重点镇—中心村”的新型城镇形态，实现5个旗县城关镇与中心城区无缝对接。并深入挖掘民族文化、历史遗存、民风民俗，丰富城镇内涵。

4.3 加强城镇基础设施建设及生态环境保护

加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给。形成便捷快速的立体交通网络，完善信息传输网络。把产业结构调整与节约资源和保护生态环境结合起来，大力发展循环经济。

4.4 提升城镇管理水平，强化经营城市理念

对城市土地资本、城市设施、产业资本和无形资产等基本要素进行集聚、重组和运营。积极推进“智慧城市”创建，通过对城市的五大核心功能系统，即基础设施、资源环境、社会民生、经济产业、市政管理领域，开展云计算、物联网、智能科学等信息技术应用和建设，构建由新技术支持的涵盖市民、企业和政府的城市系统。

4.5 加快推动户籍制度改革，完善社会保障制度

落实2014年新修订《呼和浩特市户籍管理办法》，探索建立全市范围内统一的户籍准入登记办法。同时，按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，健全完善就业、养老、医疗、住房、救助、安全、权益“七大民生保障体系”。

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[J].求是,2013(22).

[2] 态 势 分 析 法[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/1848293.html.

[3] 呼和浩特市2015年政府工作报告[EB/OL].http://www.huhhot.gov.cn/home/search_text.asp?id=77803&class=h_11.

[4] 呼和浩特市2014年国民经济和社会发展统计公报.[EB/OL].http://www.huhhot.gov.cn/hhhttjj/show_news.asp?id=1202.

[5] 王朝阳.基于SWOT分析的新型城镇化路径选择—以河南省为例[J].人民论坛,2014(8)．

[6] 郭峰.基于SWOT分析的牡丹江市新型城镇化发展问题研究[D].吉林大学,2014.