社会共治视角下食品安全风险交流机制研究

2015-03-19宋宗宇

华南农业大学学报（社会科学版） 2015年4期

王怡，宋宗宇

(1．电子科技大学政治与公共管理学院，四川成都611731;2．重庆大学法学院，重庆400041)

风险交流概念始于上世纪70年代，早期的风险交流多是单向的信息传播或宣传。直到1989年美国国家科学研究委员会在《改善风险交流》一书中首次确立了风险交流“民主对话”的互动性质，风险交流才开始逐步转为双向的信息沟通［1］。到上个世纪90年代，随着科技的进步，社会的发展，食品安全风险交流等一些新的交叉学科应运而生。越来越多的学者开始关注公众参与和社会决策的民主，“信任”成为食品安全风险交流的核心议题。2006年FAO/WHO 提出了由风险管理、风险评估和风险交流组成的食品安全风险分析框架。将风险交流定义为:“风险管理者、风险评估者、消费者、企业、媒体等利益相关方就食品安全风险相互交换信息和意见的过程”［2］。而我国由于起步较晚，对食品安全的风险交流仍停留在信息发布、宣传教育的“单向传播”层面，未将利益相关方的认知特点和信息反馈考虑在内。导致媒体将误导性信息和负面信息放大，消费者与专家之间的“信任危机”加剧。随着2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)“社会共治”原则的提出，标志着我国食品安全从管制型模式开始让位于治理型法治秩序［3］。食品安全风险交流的“社会共治”已然成为实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求［4］。国外的食品安全风险交流实践强调在科学客观、公开透明、及时有效、多方参与原则的基础上，通过长期互动建立消费者对食品安全的信任［5］。其中，以日本为代表的食品安全风险交流机制综合了“教育型”和“参加型”风险交流模式的特点，注重提升公众的风险素养，加强专家与一般消费者、媒体的直接交流。不仅使风险交流过程更加透明化，还对人们广泛了解和接受风险管理政策起到了积极作用。深入研究日本食品安全风险交流机制对我国具有重要的借鉴意义。

一、社会共治理念下日本食品安全风险交流机制的形成

自2001年第一例BSE(疯牛病)被发现以来，日本进行了一系列针对食品安全监管的体制改革。2003年依据《食品安全基本法》导入了风险分析机制。由政府主导，风险评估机构、风险交流机构、专家、公众、媒体等多元主体协同治理的理念被融入到风险交流中。该法规定厚生劳动省、农林水产省和消费者厅负责风险管理［6］。食品安全委员会独立承担风险评估。委员会下设的风险交流专门调查会负责协调风险管理机关之间的信息互换，促进风险交流中利益相关人之间的意见交流工作［7］。同年修订的《食品卫生法》进一步强调了食品安全风险评估机构和风险管理机关与公众的沟通机制。规定须公布并征求国民意见的事项包括:食品安全规格标准、监管指导计划的制定以及食品卫生相关政策的实施状况。2005年颁布的《食育基本法》从意识、心态教育和知识、能力教育两方面关注对公众食品安全风险素养的培育，旨在实现食品安全风险交流从“教育”到“对话”，从“对话”到“信任”的转变。日本食品安全风险交流机制建立以来，为确保多元主体的共同参与，确立了双向沟通机制、风险素养培育机制和国际合作机制。

(一)双向沟通机制

由于公众的收入、学历、性别、年龄和教育背景导致了个体的风险认知存在差异，容易与专家的观点产生冲突。日本通过设立信息双向沟通机制建立了意见交换会、利益相关方信息交流会、官方网站、咨询专线等信息沟通平台［8］。并以派遣食品安全监督员的形式来促进风险管理机关、风险评估机构与公众之间的沟通。

意见交换会主要由食品安全委员会联合农林水产省、厚生劳动省等风险管理机关承办。通过问卷调查的方式广泛收集意见，对公众关心的食品安全问题进行说明和现场讨论。作为与公众的直接对话平台，意见交换会有助于迅速、准确地将风险评估和风险管理的相关信息以便于公众理解的方式进行发布。同时也帮助政府了解社会不同层面，不同群体的公众分别关注的食品安全问题，以供调整风险评估和风险管理策略。利益相关方信息交流会是食品安全委员会与地方政府针对企业、消费者、媒体等举行的。会议可不定期召开，旨在加强食品安全委员会与地方政府之间的协调、联络，促进委员会与消费者团体的意见交换，强化消费者团体与政府机关的合作。

在官方网站的建设上，食品安全风险评估机构和风险管理机关对收集的食品安全信息予以及时更新。阅览者可通过检索即时了解现在发生了哪些食品安全问题，公众关心度较高是哪些领域，目前采取了哪些应对措施。消费者厅的官方网站还对难于理解的专业术语、食品安全标准等予以详细说明。食品安全委员会为引导公众对食品安全风险的合理感知，对不涉密的会议记录、资料予以公开，定期发行与食品安全相关的出版物和DVD。并设有“食品安全专线”，由专门的咨询人员对通过电话、FAX、电子邮箱等形式对公众提出的问题予以解答。并将其中典型的问题以Q＆A 的形式登载在官网上。

食品安全监督员是食品安全委员会在全国范围内招聘的具有相关专业知识的人员。作为食品安全委员会和各地消费者的联络员，监督员每年会在各县召开食品安全监督员大会。直接从消费者层面获取意见，与之交换风险信息。并将统计结果制作成报告提交给食品安全委员会。

(二)风险素养培育机制

鉴于食品安全风险信息的形式呈现很强的技术性，日本将对公众的风险素养培育作为促进风险交流的重要环节。一方面，依据《食育基本法》推出了“食育推进基本计划”。该计划涉及社会各个层面的食品安全风险素养培育［9］。在学校教育层面，通过对食品相关知识的学习，鼓励食品相关企业派遣专家到中小学去开设讲座，将食品生产、流通的相关知识融入到课堂教学中，从小培养对风险信息的判断力。在利益相关方层面，强调以“科学的视角看待食品的安全性”。通过公开食品安全风险评估依据，评估范围，风险管理的实施状况等方式促进食品安全利益相关方科学地识别风险［10］。另一方面，由于媒体对风险信息的认知和信息传播方法直接影响到公众对危害程度的判断［11］，特别是在福岛核污染事件中显露出的较为严重的“风评被害”①风评被害:由于不存在的原因或结果导致的经济损失。是2011年东日本大地震后开始流行起来的一个词。当时由于媒体无根据的揣测和长时间的大量报道，导致人们认为产自灾区的农产品受到核污染而对其敬而远之，从而对灾区经济形成雪上加霜般的打击。问题，食品安全委员等除了对媒体进行专业的危机应对训练外，还针对公众关心度较高食品安全问题，通过交谈会、学习会等方式召集记者进行专业知识培训。以此提高媒体的风险素养以及科学的信息收集、传播方法。

(三)国际合作机制

日本很早就意识到作为食品进口大国，风险交流领域的国际合作至关重要。特别是当国外发生的食品安全事故时，在第一时间掌握发生地点、发生的具体时间、危害程度、当地的应对措施、WHO及各国的应对方案等相关信息可有效缓解国内消费者的恐惧心理。为了让国内消费者和企业能够充分了解国际上对重大食品安全事件的争议焦点，以及各国食品安全监管措施的实施效果等内容，日本一方面通过建立国际研究者网络，促进各国在风险交流方法、行动预测方法、风险认知等领域的共同研究。另一方面，食品安全委员会委托民间调查机构，招募国外食品安全风险分析机关的风险交流专业人员组织研讨会。与国际食品法典委员会等国际食品关联机构、国外食品安全监管机关紧密合作，相互交换包括风险评估、监管措施在内的食品安全信息。并对可能发展至国际范围的食品安全问题进行跟踪调查，将收集到的信息登载到国内食品安全监管机关的官网上，以此为议题召开说明会或意见交换会。

二、日本食品安全风险交流机制的局限—以核泄漏事故中的风险交流为例

日本食品安全风险交流机制通过风险管理机关、风险评估机构、地方政府、行业协会之间的协同合作和信息共享，加强了风险信息发布的一致性;通过大众媒体在风险交流中的有效运用，拓宽了信息收集渠道，促进了公众对风险交流的参与;通过食品安全风险素养的培育，缓和了媒体在风险交流中的负面影响，避免了消费者面对食品安全事件时的过度反应。但该机制在2011年东日本大地震的核泄漏事故中面临了重大挑战。

(一)核泄漏事故带来的挑战

2011年3月11 日，东日本大地震导致东京电力福岛核电站发生核泄漏事故。日本国民对震区及附近区域生产加工食品的安全性产生了极大的担忧，与日本有食品贸易往来的各国和地区也相继停止了对福岛及周边五县生产加工食品的进口［12］。在核泄漏事故中，日本食品安全风险交流机制面临的挑战主要来自以下几方面:

其一，风险评估的开展缺乏标准依据。风险评估是风险治理的基础，也是风险交流中的关键环节。风险评估的结果是双向交流机制中的主要信息组成，是危机预警的科学依据［13］。而日本当时尚无针对食品中放射物质浓度的统一标准，难以对食品中放射性物质的浓度开展安全评估。其二，公众的风险认知存在盲区。由于食品的核污染从外观、气味上无法确认，且所涉及的放射性物质浓度含量等专业知识在公众的风险素养培育中鲜有提及。风险管理机关在发布信息时，一方面公众对食品核污染标准中使用的专业术语不熟悉，导致其无法科学判断对健康的危害程度;另一方面，震后各大媒体对核辐射食品本身是否存在风险的报道存在很大差异，加剧了消费者对风险信息理解的难度。其三，国际合作开展的局限。自1986年切尔诺贝利核泄漏事故以来，国际上鲜有发生如此重大的核污染事故，缺乏应对核污染食品风险交流的经验。日常风险交流中收集的信息难以提供决策参考。

(二)核泄漏事故中的食品安全风险交流

日本常规的食品安全风险交流主要以官方网站为平台公布风险评估的流程、结果;以意见交换会等形式说明风险评估的目的、方法和要点;设置专属发言人统一、定期召开记者会;并通过互联网、发行手册等手段，将风险的基本防御方法、国家的实施对策等进行宣传。但在核污染背景下的食品安全风险交流无论是在风险交流方案的协商、制定上，还是在风险信息的双向沟通上都有别于常规的风险交流。

首先，在确定食品中放射物质含量浓度标准方面，为了及时提供抽样检查的依据，2011年3月17 日，《食品卫生法》设定了食品中放射性物质的暂定限制浓度标准。之后，食品安全委员会2011年全年针对食品中放射性物质浓度进行了安全评估。指出“1 kg 食品中含有放射物质浓度在100mSv 以内难以对人体健康产生影响”。在此基础上，经药事·食品卫生审议会和放射线审议会讨论后，于2012年4月开始实施食品中放射性物质的正式限制浓度标准。即普通食品1 kg 中的限制量为100Bq，牛奶及婴幼儿食品为50Bq，食用水为10Bq［14］。为便于理解，厚生劳动省在官网上详细说明了该标准设定的科学依据，涉及的食品范围，以及与之前暂定标准存在差异的原因。

其次，在公众对核污染的风险认知方面，通过对食品卫生监督员的问卷调查结果分析得出，当前急需普及的风险知识有:放射性物质的风险概念;受辐射食品不可能存在零风险;食品中放射性物质的安全含量等。为此，2011年4月下旬在福岛和栃木県分别召开了住民说明会和包括放射线医学和小儿医学专家在内的专家讨论会。此后仅2011年，风险管理机关和地方政府在全国就召开了45次风险交流的相关会议，2012年达到175次［15］。其中包含了针对媒体的说明会，针对专家的讨论会，针对利益相关方的学习会等。并派遣工作人员参加消费者团体主办的说明会、专家演讲会等协助地方政府开展风险交流工作。消费者厅于同年5月30 日出版发行了10 部《食品和放射性Q＆A》宣传册，并将相关内容登载在官网上。农林水产省在食品安全委员会、厚生劳动省和消费者厅的协助下将食品与放射性物质的相关知识制作成宣传海报粘贴在食品销售场所的醒目位置。

最后，由于受媒体信息的误导，使得大多数消费者对福岛及周边五县的生产加工的所有食品都采取拒绝态度，震区受“风评被害”严重。为了让公众能够全面了解从食品生产到流通过程中对放射性物质浓度的检测手段和应对措施，厚生劳动省联合农林水产省在官网上公布了对全国食品中放射性物质的检查频度、检查品种、检查流程和检查结果。并对危险性较高的如蔬菜、野生禽类、乳制品和牛肉等食品的检查手段进行细化分析。检测浓度普遍较高的区域将实行流通禁止，个别品种采取摄取限制。

(三)日本食品安全风险交流机制的实施困境

日本食品安全风险交流机制强调有效、正确地传递风险信息，重视从多渠道收集意见。2012年针对禽流感的有效防控，2013年BSE 对策调整的平稳过渡都得益于此。但在核泄漏事故中，日本食品安全风险交流机制呈现出风险交流手段陈旧，风险交流方案滞后，专家和公众的风险认知存在较大差异等问题。食品安全风险交流实施中的困境主要表现在以下几方面。

一方面，随着互联网的快速发展，从前由政府、专家通过大众媒体向消费者提供信息的传统模式被打破。来自不同渠道的各种信息鱼龙混杂。缺少专业知识的消费者难以对危害程度进行科学判断，而政府和专家信息发布的滞后导致消费者更愿意相信来自互联网的信息。增加了正确信息传递的难度。另一方面，紧急情况下的风险交流有别于其常规性风险交流。常规性风险交流在日常风险信息的双向沟通、公众风险素养培育和国际合作中具有较长时间的信息储备。但紧急情况下需要在短时间内制定出风险交流方案，同时需要与更多的机构进行商讨，确保信息的一致性。核泄漏事故中的风险交流又难于从日常的风险交流中获取充足的信息和经验，对风险交流方案的制定形成了一定障碍。最后，在核泄漏事故后召开的说明会和意见交换会上，专家更多的是强调风险评估结果的正确性，缺少对同一风险的多种评价，容易使消费者产生不信任感。紧急情况下如何平衡“客观风险”与“专家治理”，将是日本食品安全风险交流面临的新课题。

三、向社会共治的转型:日本食品安全风险交流机制对我国的启示

食品安全风险交流是我国食品安全监管工作中的短板。虽然我国依据2009年颁布的《食品安全法》成立了风险评估中心，并在2013年3月国务院机构改革中明确了风险评估中心在风险交流中的主体地位，2015年新修订的《食品安全法》中尽管也有多个条款涉及了风险交流的内容，但涉及面较窄，仅包含风险信息发布主体、渠道的规范，风险知识的科普宣教等内容。且由于长期以来对公众参与渠道，信息发布方式采取了严格控制，食品安全风险交流依然没能摆脱“单向传播”的局面［16］。基于对日本食品安全风险交流机制的分析，要尽快建立我国食品安全风险交流机制，须从以下几方面着手。

(一)明确社会共治格局中食品安全风险交流主体的定位

在食品安全风险交流中，风险评估机构、风险交流机构、风险管理机关、公众、媒体等个利益相关方应各司其职，才能提高风险交流的效率。目前，包括日本在内的很多发达国家都是由风险评估机构来主导风险交流工作。这一模式的特点在于可借助风险评估机构的独立性，使其在风险交流中能够准确、有效地传递风险评估的相关信息，并能统一决定食品安全方针和风险管理措施的实施。但我国作为风险交流主导地位的食品安全风险评估中心属于理事会决策监督管理模式的公共卫生事业单位，在风险交流中缺乏独立性。容易出现内部权力分配不当，利益冲突无法协调等问题。使得行政机关进行风险交流的价值目标出现选择错位，专家的风险知识存在理性不足、独立性不强，而公众的价值诉求又得不到积极回应［17］。可考虑借鉴日本的做法，组建独立的风险交流机构，强化其专业性。如日本食品安全委员会的七名委员都是从食品安全专家中挑选出来的，除经内阁总理大臣许可外，专职委员在任期间不得从事取得报酬的其他职务［18］。如此，方能确保委员履行职责时是根据自身的专业素养而不是为了党派或某个特定企业的利益确保其中立性和可靠性。此外，还应加与公众、媒体保持的良好的互动，发挥媒体的引领作用。

(二)搭建食品安全风险交流多样化信息沟通平台

在风险交流中，尽管日本非常注重各利益相关者之间的信息沟通，建立了各种信息沟通平台。但在紧急情况下的风险交流中，仍显露出信息不对称，现有风险交流平台难以满足受众需求等问题。近几年来，我国开展了多种形式的风险交流活动。一方面主要以卫生部例行新闻发布会、公开征求意见、投诉举报电话、官网和微博等方式实现食品安全风险的认知宣传。另一方面以风险交流专家参与电视节目的方式对政府出台的食品安全问题的新政策、新举措进行科学解读，并就热点问题举办主题开放日活动。新修订的《食品安全法》第118条也规定“国家建立统一食品安全的信息平台”，明确了信息发布主体及渠道。但仍缺乏针对不同受众的信息沟通平台和渠道。可吸取日本的经验，在现有基础上，建立特定事件的专家评审会、媒体说明会和与消费者的意见交换会等信息沟通平台。强化中央与地方，专家与消费者等不同层面的风险交流，以满足日常、紧急情况下不同类型受众对于风险信息的需求。

(三)建立食品安全风险交流公众参与机制

如今，让公众参与食品安全风险交流的对话，通过形成“共识”促进“共治”是各国食品安全风险交流发展的新趋势。“风险对话”有两方面的要求:一是公众参与的合法性和参与过程的透明性。二是公众参与的能力培养。这在日本《食品安全基本法》和《食育基本法》中都有所体现。如日本《食品安全基本法》第13条就强调各利益相关方之间持续的信息交流，促进公众对食品安全风险交流的参与。《食育基本法》第19条～第21条概括了家庭、学校、社区、政府在公众食品安全风险素养培育中的合力与协调。指出风险素养的培育应依据群体特点，针对食品安全风险的性质、评价方法、应对措施等方面的进行指导、教育，引导其形成合理的风险感知，获得进行风险决策所需的知识与技能［19］。

针对公众参与，我国在新修订的《食品安全法》第23条规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”但实践中，食品检验机构、评估机构对信息公开发布是受限的，这难以彻底贯彻风险交流中的“双向沟通”。针对公众的风险素养培育，第9条“食品行业协会应推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识”。第10条“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力”，“新闻媒体应当开展食品安全标准和知识的公益宣传”虽明确了政府、行业协会和媒体在风险素养培育中的地位，并要求“有关食品安全的宣传报道，应当真实和公正”。但科普宣教的方式针对性、执行力不强。未来可借鉴日本的经验，通过法律保障公众参与食品安全风险交流的权利。加快公众参与制度的建设，丰富信息公开的内容，拓宽公众参与的渠道，完善公众参与食品安全风险交流的管理机制。

(四)推进食品安全风险交流的国际合作

随着全球食品贸易的高速发展，许多发达国家和地区在食品安全风险交流机制能力建设上无论是机构设置还是技术支持均已步入常规化进程。学习和借鉴发达国家和地区的经验，共同探讨食品安全风险交流的策略成为提升我国食品安全风险交流水平的国际化路径。虽然我国已于2012年加入了国际食品风险交流中心合作网络，国家食品安全风险评估中心也聘请了国际食品安全风险交流专家担任顾问［20］。通过加强国际化交流，及时掌控、发布国外食品安全法律法规、和标准动态。但仍然存在专业风险交流人员缺乏，与国际同行间针对食品安全紧急事件的早期交流不够充分等问题。日本食品安全委员会通过与其它国家的食品卫生安全中心和国际组织等签订合作协议，派遣专家交流学习，召开国际研讨会等方式，致力于提高国内食品安全风险交流的水平，进而影响未来国际间关于食品安全评估的决策。我国应注重对专业风险交流人员的培养，加强与国际组织和同行的交流、合作。共同确定应对紧急事件的方法，促进风险评估和风险管理方法间的一致性。

四、结语

社会共治视角下的食品安全风险交流，其目的并不是要求公众像风险评估专家和风险管理者一样看待问题，而是增进各方对彼此观点的了解与理解，缓解公众的负面情绪，引导公众对风险的合理知觉，促进公众对政府部门的信任。我国在借鉴日本先进经验的同时，应深化食品安全监管体制机制改革，在明确政府监管作用和地位的基础上，形成市场、社会与政府协同治理的格局。此外，还须加大风险交流相关基础研究的投入，加快学科建设，注重消费者风险识别能力的提升和对媒体从业者风险交流技能的培训，促进风险交流的有效性。

［1］National Research Council． Improving Risk Communication［M］． National Academy Press，1989:133．

［2］Food and Agriculture Organization of the United Nations． Food Safety Risk Analysis:A Guide for National Food Safety Authorities［R］．FAO，2006:50．

［3］肖峰，王怡．我国食品安全公众监督机制的检讨与完善［J］．华南农业大学学报(社会科学版)，2015，(2):93－102．

［4］王可山，李秉龙．食品安全问题及其规制探讨［J］．现代经济探讨，2007，(4):44－47．

［5］刘飞．风险交流与食品安全软治理［J］．学术交流，2014，(11):60－65．

［6］［日］厚生労働省．食品の安全確保に向けた取組．［EB/OL］．(2013－3－1)［2014－7－2］．http://www．mhlw．go．jp/topics/bukyoku/iyaku/syoku－anzen/dl/pamph01．pdf．

［7］［日］食品安全委員会企画等専門調査会．食品の安全に関するリスクコミュニケーションのあり方について［EB/OL］．(2015－5－28)［2015－7－16］．http://www．fsc．go．jp/osirase/pc2_ri．．． /riskomiarikata．pdf

［8］［日］新山陽子．食品安全のためのリスクの概念とリスク低減の枠組み:リスクアナリシスと行政·科学の役割［J］．農業経済研究，2012，(9):62－79．

［9］［日］細野ひろみ，中嶋康博．食品をめぐる不安とリスク認識:フードシステム各主体による制御可能性認識との関係［J］．フードシステム研究，2013，(12):199－204．

［10］［日］北野大．安全·安心とリスクコミュニケーション［J］．食品衛生学雑誌，2012，(12):412－415．

［11］［日］日比野守男．“風評被害”の克服に取り組む福島県:農産物と放射性物質［J］． Japan medical society，2014，(3):52－56．

［12］［日］厚生労働省医薬食品局食品安全部．食品中の放射性物質の対策と現状について［EB/OL］．(2013－10－25)［2015－8－3］．http://www．mhlw．go．jp/shinsai_jouhou/dl/20131025－1．pdf