公共服务窗口服务的伦理失范及其对策

陈雅檀　李长泰

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

公共服务窗口服务的伦理失范及其对策

陈雅檀李长泰

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

公共服务窗口服务的伦理失范现象突出，其原因是传统“官本位”思想的错误导向、公共服务窗口人员自身的公共服务伦理缺失、缺少足够的道德教育和职业责任培训、公务员伦理立法和相应伦理监督机制的不健全和公共服务窗口工作人员工作的复杂性等造成的。应对的策略是加强公共服务窗口工作人员的个人道德价值构建、加强职业伦理道德培训，强化职业操守、建立健全公务员伦理立法和相应监督机制和改善工作环境，加强公众参与。

公共服务；服务窗口；服务型政府；伦理失范

公共服务问题是当今公共管理中的一个重要问题，而公共服务窗口是公共服务中的关键，其形象影响公众对公共服务的评价。何谓公共服务窗口？《合肥市公共服务窗口配套服务收费管理暂行办法》中指出：“公共服务窗口是指包括 全市各级各部门设立的政务类服务大厅、窗口。顾名思义，公共服务窗口服务便是在这类政务类服务大厅、窗口工作的公务员为民众所提供的服务。”当前，在建设人民满意的服务型政府的宏伟目标下，公共服务窗口服务出现了很多问题，其质量的提高显得尤为紧迫。同时，公共服务窗口服务所呈现的伦理失范现象，也显得尤为突兀。本文拟从行政伦理的视角对公共服务窗口服务伦理失范现象进行分析，并提出相应对策。

一　公共服务窗口服务的伦理失范现象突出

公共服务伦理是公共服务主体在提供公共服务的过程中应当具有的基本道德价值取向和应遵循的基本行为规范的总和。公共服务伦理失范即是指公共服务主体在提供公共服务的过程中不具有这样一种基本道德价值取向或与这样一种价值取向有一定程度的偏差和没有遵循基本行为规范的现象。在当今社会上，公共服务窗口服务的伦理失范现象已屡见不鲜，主要可归纳为以下三个方面。

（一）服务意识不强，态度不热忱

公共服务窗口作为政府与民众紧密联系的渠道，是政府为民众提供服务的最直接的方式，它代表的是政府的形象。在我们建设服务型政府的当下，首先要体现的是公仆身份，这也是服务型政府的特征。要以“顾客导向”的服务为基准[1]。而现在很多公共服务窗口的公务员本身并没有一种良好的服务意识，完全把“人民公仆”的位置颠倒过来，民众倒成了他们的“公仆”了。比如与民众沟通不畅时（比如一些听力不好或是不了解情况的老年人）就表现出不耐烦，不愉快的情绪。对于民众的提问，也只是寥寥几句就打发了，应付的态度很明显。央视焦点访谈就报道过一个在北京上班的河北武邑小伙小周由于公司要派他出国，需要办因私护照，因为在北京缴纳社保不足一年，按规定他须回户口所在地办理。这本不是什么难事，可小周确因办护照遭刁难来回跑了6次共3000公里，每次去都还要看办事人员的脸色。当记者和小周一起去他们县公安局出入境科了解情况时，出入境科的两名工作人员都没有穿警服，其中一位一直看着报纸，头始终没有抬一下。据报道，此事件的发生不是偶然的，暴露出基层公安机关特别是窗口单位的一些民警，群众观念淡漠，特权思想浓厚，工作作风粗暴，能力素质低下。

（二）办事程序繁琐,缺乏回应性

现在我们大多数证件办理的规章制度都很繁琐，这使得公民去公共服务窗口办理事务变得很复杂。李克强总理就说过，“我经常在地方调研的时候，常听到这样的抱怨，办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火的很。”就是在这种繁琐的程序控制下，公共服务窗口服务更应提供给民众一种及时的回应，才能使得民众更早更快的办好事，为民众提供更好的服务。中国政法大学王丽莉博士认为，“在一个注重公众的社会需求，并要求公民参与公共政策制定的服务型政府中，政府公仆身份的确认最重要的是不再用政府的主观意愿去代替公众的实际需求，而是使政府服务的根据来源于公众的需求，并对其及时作出回应。”[1]可是，现在很多窗口的工作人员却显得非常不主动。民众不问，他们便不会主动告知民众还需要哪些材料、证件，让民众来回跑。北漂小伙小周6次往返的“罪魁祸首”无疑便是服务窗口工作人员的不主动提供信息、缺乏回应性。近来这种程序繁琐且缺乏回应性的典型的中国式“办证难”现象已让民众怨声载道。

（三）缺乏真诚的服务与足够的公众参与

建设人民满意的服务性政府，其中的一个重中之重便是要为民众提供真诚的服务。真诚，是人与人沟通的最好的方式，真诚的为民众服务，也是建立民众对政府的信赖、提高民众对政府满意度的最好方式。归根结底，就是建立人民满意的服务型政府的根本所在。公共服务窗口本身是政府与民众联系的最紧密最直接的渠道之一，是政府为民众服务的一种最直接的方式，更应该为人民提供真诚的服务。而恰恰相反的是，不少公共服务窗口的工作人员却没有做到这一点。敷衍应付的回答、不负责任的轻诺、淡漠的态度，全然不能让民众看到真诚的影子，这都会严重影响“人民公仆”在民众心中的形象，从而影响了人民对政府的满意度。并且在公共服务窗口的服务中，民众的参与也是很重要的，服务的对象是民众，要真正把民众摆在被服务的位置，只有民众也参与进去才能促进更好的服务。就服务评价的反馈而言，我们很少有民众参与过对公共服务窗口工作人员的评价，这也是我国公民参与程度低的最明显的表现。

二　公共服务窗口服务伦理失范的原因分析

（一）传统“官本位”思想的错误导向

传统的“官本位”思想植根于我国几千年的封建文化之中而对我国行政制度的发展产生深远的影响。随着我国政治体制改革，公众对政府的期望值增高要求政府能够更加高效、公正的为人民服务。[2]传统“官僚制”的行政伦理已不符合现实的需求而需要构建一种新的、更符合公共利益价值的伦理体系。公共服务伦理成为当前我国政府急需推行的政府服务价值伦理体系。然而受“官本位”思想的影响，一些政府服务窗口仍然保持着高高在上、推诿扯皮的现象。这种“官本位”思想不仅对基层工作人员个人的行政伦理产生负面影响，使其缺少正确的服务意识从而产生行为失范，导致服务人员没有遵守服务的基本伦理道德；而且容易使政府组织在社会中形成不良的形象，导致官服务于民的伦理道德缺失。现实中在公共服务窗口碰到的“门难进、脸难看、事难办”的现象，其背后的原因很大一部分就是因为基层政府组织中的“官本位”思想所造成的行为伦理失范。

（二）公共服务窗口人员自身的公共服务伦理缺失

组织是个体的集合，组织所具有的价值和行为，都需要组织个体去体现和实现。公共服务窗口是最基层的政府工作人员同广大人民群众接触的平台，它直接体现了政府组织的价值理念和行为表现。所以公共服务窗口人员更应体现出公共服务伦理以实现其所应代表的公共利益，即在公共服务的过程中，公共服务人员本身应该具有全程服务的道德品质。然而，个人在社会化过程中会形成自身的一套价值伦理体系，这套价值体系会伴随其一生并直接带入到工作中而影响其行政行为。但并不是每个人自身的伦理价值都能和公共服务伦理相一致，它们的冲突会导致公共服务窗口人员的伦理困境；同时，个人作为社会人扮演着许多不同的角色，公共服务窗口人员只是其中的一种角色，由于个人的“经济人”属性，当其他社会角色同职务角色产生利益冲突时，出现个人利益高于公共道德的价值判断，很难保证公共服务窗口人员能做出符合公共利益的行为，行为失范便很容易产生。[3]所以，公共服务伦理是约束公共服务窗口人员的内在机制，它规范了窗口服务人员的行为以使其符合公共利益的价值取向。公共服务伦理的缺失，也必然会使窗口服务人员缺少内在控制而做出伦理失范的行为。

（三）缺少足够的道德教育和职业责任培训

我国往往是通过考试的形式来选拔基层工作人员，但考试却很难能体现出个人的道德品质。同时，在对新入职的公务员进行职业培训时，也往往只注重技能的培训而忽视职业道德伦理的建构。这样，公共服务窗口的工作人员就很难能培养出一套符合其职业责任的公共服务伦理或者忽视其重要性。特里·L·库珀指出，行政责任是行政伦理的关键。公共服务窗口人员的行政责任，便是将公共利益内化于心，始终遵循一心一意为人民服务的宗旨，成为合格的“人民公仆”。然而现实的情况是，公共服务窗口人员并没有培养出相应的职业责任，在工作中经常是推诿扯皮、效率低下，表现出“小富即安，稍进则满”思想，使得公众的需求很难得到回应和满足。于是，在为民众提供服务的过程中，我们便看到了越来越多的道德缺失的，偏离职业操守的，让人发怵的服务。

（四）公务员伦理立法和相应伦理监督机制的不健全

公务员伦理立法是将公务员所应遵循的行政伦理价值通过立法的形式，上升为法律法规来约束政府公务人员的行为。[4]随着我国法制化进程，我国的基层公务员行政伦理法制化建设已经取得初步成就，2006年开始实施的《公务员法》对公务员的行为进行了专门的规范。但我们也可以看到，我国的公务员伦理立法还有许多不足之处，如法制意识不健全、法律法规不完善、法规执行力不强等，这些不足使得公共服务窗口人员的行为没能得到有效的指导规范，对公共服务窗口人员的违法违纪行为没能得到应有的惩处。同时，公务员伦理立法只能解决一般性的问题，对于具体的问题还是需要相应的制度规程来加以指导、规范。制度规程是公共服务窗口人员的行为手册，它在一定程度上决定了什么行为是符合政府组织价值取向的行为。然而伦理立法和相应伦理监督机制的不健全导致没有一个标准来判断公共服务窗口的公务员在为民众提供服务时是不是具有良好的道德水平，是不是遵守了最基本的职业操守。由于没有这样一个健全的监督机制，在一定程度上就放纵了公务员在为民众提供服务的过程中的各种行为。

（五）公共服务窗口工作人员工作的复杂性

从服务的对象上来说，公共服务窗口的工作人员服务的对象是复杂多变的。来办事群众的文化程度参差不齐，年龄跨度大，素质谈吐也各有高低。从时间上来说，由于公共服务窗口开放的时间有限，很容易迎来群众来访办事的高峰期，从而造成了拥挤混乱的场面。在这样的环境中，工作人员的情绪确实很容易受到影响，并且，这种烦闷的情绪在一定程度上影响着服务窗口的工作人员，使得工作人员实际提供的服务与服务道德的内在约束相背离，导致了民众所看到的爱理不理，不耐烦，不热忱等种种偏离人民满意的服务型政府轨道的让公众不满的服务的情况。

三　公共服务窗口服务伦理规范的策略应对

（一）加强公共服务窗口工作人员的个人道德价值构建

公共服务窗口人员因其工作的公共属性，其行为应是追求公共利益的价值取向。然而由于个人的“经济人”属性以及个人的社会角色之间的利益冲突，难免会使公共服务窗口人员陷入伦理困境而产生失范行为。要加强公共服务窗口工作人员的个人伦理价值建设，就是要通过内在机制来规范其行为，把全心全意为人民服务的宗旨牢记于心并内化为个人价值，从而来指导自身的行为。我们可以通过感化教育、知识教育、同辈教育等方式来提高窗口工作人员的个人道德素质水平。用典型事例宣扬正确的道德价值观，以感化工作人员，使之对美好的道德观产生共鸣；通过定期的道德知识培训加强窗口工作人员对道德的正确认识；在进行了一定的感化教育和知识教育之后，注重工作人员对于道德的认知的交流。从根本上使他们认识到正确的道德观，使之真正成为公共服务窗口人员规范自身行为的内在控制力。

（二）加强职业伦理道德培训，强化职业操守

职业伦理道德是公共服务窗口人员所应遵循的职业规范的道德层次。加强职业伦理道德培训，可有效提高公共服务窗口人员的道德认知水平，增强其对公众道德期望的回应性，从而形成正确的伦理道德来规范其行为。首先，应设置专门的职业伦理道德培训机构。除了对公共服务窗口人员进行技能培训外，还应专门系统的对他们进行职业伦理道德培训，增强其对所在职位应具有的道德伦理的认知并逐步内化。定期进行系统的道德伦理考核来检验工作人员的道德水平。其次，树立正确的道德伦理价值观和优秀典型。通过正确的道德伦理价值观，使公共服务窗口人员知道什么样的道德伦理观是其应该同自身伦理道德相补充或者相克制的。通过树立身边的优秀典型，使公共服务窗口人员更直观的认识到其职业道德要求，从而给自己树立一个标准来督促自己的行为以符合职业要求。最后，开展丰富多样的培训形式和内容。通过将职业伦理道德培训常态化，以及结合每个人的特点，开展形式多样的培训，能有利的促进公共服务窗口人员积极的参与进来，从而自觉主动的提高自己的职业道德水平。

（三）建立健全公务员伦理立法和相应监督机制

公务员伦理立法是将公共服务的伦理要求上升到法的高度。法制越完善的国家，其法律更像是一部道德伦理的汇编。我国虽然在《宪法》、《公务员法》等法律上对公务员的行为准则有所规定，但大多比较散乱笼统，且没有针对基层公务员系统性的、具体的规定。因此，需要加强顶层设计，强化公共服务窗口人员的法律意识从而严格要求自身行为。同时，针对公务员伦理立法的一般性规定，还需要加强公务员行政伦理的制度建设来具体的规范、指导公共服务窗口人员的行为。[5]首先，需要设置相应的评估机制，对公共服务窗口人员的行为设置具体的量化指标，实时评估其行为是否符合公共服务的道德伦理要求，在行为上给予公共服务窗口人员以指导；其次，设置相应的监督机制，对公共服务窗口人员的行为进行监督，及时发现公共服务窗口人员不道德的行为，对其内心上形成压力从而自觉规范其行为；最后，设置相应的追责惩戒机制，对公共服务窗口人员的不符合道德伦理的行为进行追责惩戒，对其形成威慑，增加其违法违纪成本，使其不敢也不愿做出不符合公共服务伦理的行为。

（四）改善工作环境，加强公众参与

要从行政伦理的角度来改善工作环境即要改善社会道德环境。社会道德环境是公共服务窗口道德存在的大环境，它在一定程度上影响了公共服务窗口的运行及其工作人员的行为。优良的社会公共道德环境能给窗口工作人员带来良好的工作情绪，从而从外在激励公共服务窗口工作人员为民众提供伦理道德水平较高的服务。[6]要想构建良好的道德环境，首先，要健全部门制，使权责分清。权责清晰是实现良好道德环境的基础。其次，要规范服务窗口的秩序。没有良好秩序的窗口只会产生混乱的场面，井然有序是和谐的保障。再次，要建立信息化的窗口服务以提高工作效率。高效的工作，优质的服务才能让民众更满意。从而使工作人员和民众都能拥有一种愉悦的心情，更利于构建良好的社会道德环境。最后，要加强公众的参与度。要及时接受公众对服务的评价与反馈，让公众参与监督服务的质量，实现公民有序参与的服务才是真正意义上符合伦理道德的服务。

结　语

公共服务窗口作为政府为公民提供服务的最直接的渠道，直接代表着政府的形象。在建设人民满意的服务型政府的宏伟目标下，窗口服务的伦理失范现象显得尤为突兀。要改善这种现象，强化公共服务窗口人员的自身伦理是根本，并通过职业伦理培训、伦理立法和配套的监督机制相辅助。同时改善工作环境，加强公众参与来从外部形成对公共窗口服务人员的行为规制力。

[1]王丽莉.服务型政府:从概念到制度设计[M].北京:知识产权出版社,2009:107,119.

[2]冯雪卉.地方政府政务服务窗口工作人员服务能力提升研究[D].湘潭大学,2011:34.

[3]石矾.基层公务员行政伦理认知与伦理困境研究[D].湘潭大学,2011:31.

[4]袁和静,张英魁.我国政府公共服务伦理规范的价值取向创新[J].行政与法,2008,(4):11.

[5]王家合.当代中国公共服务伦理:价值、失范与重构[J].行政哲学,2011,(9):75.

[6]黄晶梅.中国政府公务员行政伦理失范治理问题研究[D].吉林大学,2011:125.

（责任编校：张京华）

DF0

A

1673-2219（2015）02-0093-03

2014－11－04

陈雅檀（1990－），女，湖南邵阳人，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生。李长泰（1971－），男，湖北大悟人，中国哲学博士，湖南农业大学公共管理与法学学院教授、硕士生导师，主要从事中国哲学与中国传统伦理思想研究。