试析中世纪英格兰郡长权力的兴衰
2015-03-19赵冰玉
赵冰玉
（湘潭大学 历史系，湖南 湘潭 411005）
试析中世纪英格兰郡长权力的兴衰
赵冰玉
（湘潭大学 历史系，湖南 湘潭 411005）
郡区制是英国重要的地方政治制度。郡的长官郡长，是中世纪国王地方的代理人。起初，郡长只是方伯管理郡庭的行政代理。到了12世纪，郡长的权力迅速增长，主持郡内军事、财政和司法等一切大小事务。从13世纪以后，郡长的权力逐渐被转移到其他职官的手里，并受到王权的严格控制而衰落。
中世纪；英格兰；郡；郡长
郡是英格兰地方政府体系中最重要的机构，产生于盎格鲁-撒克逊人入主英格兰时期。史学家们认为，郡区制的出现是英格兰封建统一国家形成的标志之一。[1]P60郡是英国最重要的地方行政单位。自忏悔者爱德华在位时间始，为加强中央对地方的控制，历代国王都比较注重对郡的利用及 改造。而作为国王地方代理人的郡长，在地方治理中扮演了重要的角色。12世纪英国时，郡长几乎不亚于古罗马行省总督，郡内大小所有事务都在其掌控之下，逐渐地，他的权力开始失去。最终在中世纪晚期一个炙手可热的职位，大家避之唯恐不及。关注郡长的出现及其衰落对我们理解中世纪英国地方行政制度以及英国中央与地方的关系都有很大的益处。本文试就中世纪英国郡长及其权力兴衰，以及何以衰落作一简要的分析。
一 早期郡长的权力
英格兰地方政府体系作为统一国王制度的重要组成部分，是随着盎格鲁-撒克逊王权建立的漫长过程中而逐步确立的，它的产生是一个自下而上的过程。在盎格鲁-萨克孙时代晚期，英格兰已经形成了由郡、百户区和村社组成的地方管理体系，其中郡（shire）的设置是最为重要的，它的出现，标志着统一国家的形成。关于郡的产生原因，则极其复杂，大致可分为三类：第一种就是直接由古王国演化而来的郡，例如肯特郡、南萨克孙郡、东萨克孙等都是英格兰统一前的小王国；第二类是由独立部落合并形成的郡，例如北福克(North FoIk)郡与周围地区合并形成新郡诺福克(Norfolk)，南福克(South Folk)郡与周围地区合并形成新郡萨福克(Suffolk)；第三种是由部落领地分割而成的郡，例如德赛特、威尔特和萨默赛特三郡的形成。[2]P18然则郡的组织结构比较统一，一般都有方伯（ealdorman）、郡长（sheriff）和郡法庭（shire moot）。
郡长（sheriff）一词是由Seirgerefa或shire-reeve演变而来，首见于11世纪初的文件。作为一种世俗职位，其历史之悠久仅次于君主[3]P15。在郡制还没有基本定型之前，各地统治者称为方伯，是由国王和贤人会议共同任命的，担任者一般多是王室宗亲。其地位类似于中国古代封建诸侯，权力是可以继承。其主要职责有征收郡内各种与王室相关的利益和丹麦金等重要税收[4]P88，并有权从地方法庭收益和自治市的贸易税中收取1/3；其次负责地方治安，征集军队，并把郡内有义务服役的居民登记造册，定期检查，以确保人员控制；其三是传达国王的各种军事命令。起初，郡长是方伯管理郡法庭的行政代理，由他统辖郡法庭。最初的郡实行“一郡一守”的模式，到长者爱德华（899-924）执政时期，威赛克斯的戈德温氏、麦西亚的里奥弗利克氏和诺斯伯里亚的西华德氏富可敌国，一家监管数郡，丹麦人的征服更加重了这种趋势，足以威胁中央。鉴于此，卡纽特在位（1016-1035）时，极力采取措施限制方伯势力，将英格兰分为四个郡区，又叫伯爵区，分别为诺森伯利亚、东格利亚、麦西亚和威赛克斯，[5]P44自己亲自掌管其一，再引用丹麦人的伯爵称号取代方伯的称号，任用丹麦人和亲近丹麦人的英格兰人进行治理，同时扩大方伯之下的王室代理人的权限，由此一来，伯爵对郡的控制越来越难，郡长则成为事实上郡事务的实际管理者。
作为地方最高长官，郡长是一个诱人的职位，它为实现权力野心提供了更大的机会。国王为加强中央对地方的管理，积极对传统郡区进行改造，并赋予郡长极大的权力，于12世纪达到顶峰。
二 郡长权力的发展
郡长是王室官员，是国王权力的代表,是王权开始向地方进行直接渗透的重要标志。起初，他们只是协助伯爵们治理各郡的寒微小吏或者王田上的管家。[6]P60随着诺曼征服对国王权力的大大提升，郡长的权力也随之得到很大幅度的提升，开始独揽一郡大权，职位逐渐可以世袭，“开始成为郡庭中的重要人物”[6]P355和郡中的主要行政官。
郡长的职能虽多，但作为国王地方的代理人，占据他大部分时间的一项工作是执行国王令状。令状主要是一种国王干涉地方的行政命令，有资料记载，14世纪初，贝德福德郡的郡长在17个月之内共接到令状2000份，[4]P87由此可见其数量之惊人。这些令状主要是涉及诉讼，郡长应该督促诉讼双方出席法庭，不得已可强迫使其到场。另外一部分令状则是收交该郡属于王室应得的收入，主持调查王室财产收入等。同时，郡长还负责逮捕罪犯，并负责看管（监禁在其堡垒中）、召集陪审员，以待审讯。在军事方面，郡长责任重大，他实际上是地方民团的首领，负责召集民兵、征集他们的给养。维修并防守境内之王室堡垒，传达王家命令给境内的直接封臣等都是他的职能。
在财政方面，郡长主要是替王室征税，征收境内王室的收入。首当其冲的就是王田上的收入，其次就是法庭罚金以及没收的封建地产及空缺的教职的收入，此外还参加征收盾牌钱、土地税、任意税和协助金等等。郡守还可以根据王令为王赐予某人地产和没收某人地产、财产归其监管。[6]P364另一重要的责任就是为王追回债务，提供国王出巡当地时所需的消费以及国王军队的花费，因此郡长要负责向当地贵族和居民进行采购，并事后付款（强买），这也是郡长从国王那得到的特权。
郡长众多职能当中最重要的当属主持郡法院和进行巡审。郡法庭起源于盎格鲁一萨克逊时期的王国及部落的民众大会。诺曼征服之前，每郡都有自己的郡法庭——这是一个司法机构，在一定意义上是郡长为了处理一些有关郡军事、行政、诉讼和财务事务而召开的民众集会。诺曼征服之后，诺曼王意识到它在制约封建主义方面的价值，[7]P42并没有摧毁郡或郡法庭，而只是在称谓上作出了一些改变。郡法庭不能被认为是郡长的法庭，它是由全郡主要的土地保有人共同组成的。郡长的职责主要是主持法院——他负责召集开庭，管理法院，受理诉讼；郡长还规定诉讼程序，发布命令和宣布国王法律，但是不进行裁判，这一权力留给郡法院的出席者——审判人（suitorss）。至于郡长在审判中的分量，《亨利敕令集》中有如下隐含的记载：如果郡法院的出席者（裁判人）对裁决有不同意见时，郡长作为法院的主持人有权采纳他所倾向的判决，但是提出各自意见的出席者的爵位和声望都是郡长进行裁定时必须予以关注的事情。[8]P76不过在地方法律事务中，郡长的角色也随着职能的扩张，逐渐冲破郡法院主持人这一传统形象的限制，转变成接受上级中央机关命令的传达者，成为独断的审判者。
郡长还有一项任务就是每年两次逐一对郡辖区内的百户邑进行全面调查，看其有无脱漏违法事情。每到一地，相应的百户邑法庭都交由郡长把持。所有在审案件的当事人、联保户的主保人、每个乡镇的治安法官及其他四名乡镇成员都必须到庭。当时，英国乡村也有类似中国的保甲制度，叫做十户（tithing）。十户组织有十户长，组织成员相互保证其成员品行端正，无不轨行为。如有人犯罪，则其他家庭成员需缴纳罚金。当郡长来到时，首先向十户长查问其组织是否完整，然后还要他们揭发怀疑犯有罪行的人以及破坏治安的事情。这种揭发是向百户区中的陪审员作出，由其根据情节轻重予以决定是否受理，然后由郡长在相关法庭中作出裁决。
三 郡长权力的衰落
从13世纪起，郡长的权力逐渐被转移。首先是财政权力和军事权力易手，随后治安权力因为新的警察系统而消解，只保留传唤嫌疑犯的权力，最后只剩下看管死刑犯的权力，甚至都无权管理监狱。另外，执行令状的权力后来移交给专门的事务性机构。1553年的一项法令将郡长排除于郡的新政府官员之外，禁止其行使政府权力。到了17世纪，很难找到人出任郡长，任职者也都是被迫担任此职。究其原因，笔者初步地总结为以下几点：
其一，由于郡长是受王命而主持的显赫官员，掌管郡中大小事务，并缺乏有效率的程序规则，在为政过程中难免会专权伪令，谋取私利，这是导致郡长权力旁落的一个直接原因。诺曼征服后的一段时间里，由于王国内尚无完善的中央财政机构和制度，王田岁入的征调大多是实物，由郡长按此折算成钱财，所以郡长中有人乘机弄虚作假，中饱私囊，或不勤王政，拖延交纳，导致王室财政收入大大减少。为革除这一弊端，亨利一世即位时，实行“郡守承包税”，即让郡长承包所管辖的王田收入，并折钱征收。此举意在强化郡长职责，杜绝不法行为。随着财政署制度的确立，郡长的财政权得到更进一步的限制。按其制度规定，郡长必须每年两次到财政署交款结账，所交货币要按王廷的标准折算和熔检，不得违令作假。据当时伦敦的编年史家记载，1121年，当全国的郡守聚往财政署交账时，几乎每个人都心惊胆战，不少人甚至“恐怖地发抖”，只有萨里郡守吉尔伯特被传唤后坦然入座。[6]P357这主要是因为财政署实行了严格的货币成色检验制度，郡长们因此大受损失。亨利二世时期，财政署制度日益完善，专业财务人员越来越多，对郡长的制约更严格。1236年，王国政府对郡守的职责进行了一次改革，没收郡长手中的王田管理权，转移到财政署任命的官员手中。其他相应的有关国王监护、地产管理权也转移到新设立的官员手中。郡长不能在郡内收入中随意截留部分作为自己的收入，而只能领取规定的津贴，所有的收支都要向财政署申报。此后郡长一职的独立性更大为丧失，仅成为国王的行政官员。
其二，为加强中央集权，历代国王注重加强整顿郡制，完善地方政府体系。在司法方面，郡法庭是当时地方最高司法机关，既负责处理本郡司法事务，也审理一些应属王廷审理的所谓破坏“王之和平”的重大案件，征收司法罚金。在王制粗疏、监督不严的情况下，郡长常常利用其司法大权打破惯例，在不方便的地方和反常的时间召开郡庭，并且事先不予通知，借此对未出席者罚款归己。[6]P358此外，郡守还常利用权势包揽诉讼，武断乡曲，漠视王廷的司法权威。由此，不少郡法庭难以正常，一些较大讼案也得不到及时公正的审决。亨利一世即位后，为加强郡政，主张削弱郡长的司法权，下令让郡长按习惯召开郡法庭并事先通知。[9]P459同时，国王还设置郡法官，协助郡长审理属于“王座之诉”的案件。不久，又建立巡回法庭到各郡审理大案要案，以监督郡长的不法行为。到了亨利二世时期，伴随着巡回法庭制度的完善，郡长的司法权力受到严重剥夺，只能为巡回法庭的审案搜集证据，逮捕罪犯，召集陪审员，维持法庭秩序，而无权参与主持和审理。到了理查德时代，国王又在各郡设置了检验官，用以接管郡长为巡回法庭承担的司法调查和缉拿罪犯的事务。这样，郡长只剩下一些处理微小案件的权力了。且设立的巡回法庭不仅处理地方的司法事务，还负责各个地方的巡察，这就使得整个郡政都受到严格的监督，结果郡长在其他事务上也很难擅权一方。
由于先前推行一守多郡制，郡长的权力较大，很容易造成垄断专权，且大多数郡长父死子继，世袭其职。世袭制导致地方大贵族垄断郡长要职，漠视王命。亨利一世时，为加强地方政治集权，在扼制郡长权力的同时，废除世袭制，实行中央任免，开始将郡政纳入王权牢固支配的轨道。而整顿郡政最为有力的要属亨利二世，即位之初，就罢免了内战时期的郡守，并选地方中小贵族任郡守。同时，为加强控制，曾一度派遣资深大臣充任临时郡守。但是这些大臣回廷后，仍然恢复中小贵族的郡守一职，滥用职权、敲剥一方的劣迹又开始重现，特别是1166年英王去大陆后，情况更为严重。所以国王1170年返英后，就立即组团分赴各地调查郡长之败政，通过此次调查，大多数郡长因为败政而被国王罢免。据当时的《国库卷档》记载，约有20个郡长被撤换，其余的留任。[6]P359这次调查对郡守任职制度的改革作用重大，被认为“是郡守职位史上的一个转折点”。[9]P437-438此后，国王对郡长任职制度进行了整改，郡长一般由国王在王廷大臣和内府吏员中选派，任期逐渐缩短，调换更为频繁。这一改革基本上遏制了地方贵族世袭垄断郡长要职的趋势，郡长结党营私、擅专大权的现象逐渐消失，郡长实权受到王权的实际控制。
结 语
郡长的衰落是英国历史上比较值得关注的现象，这种衰落持续了数世纪。由于替代性机构的竞争，治安法官渐渐剥夺了他的司法权力，财政署接管了财政权，郡长慢慢丧失收税者的权力，对于警察机构的控制也慢慢从指间溜走，转而由治安法官把握，他的权力就这样一点点的丧失。到了17世纪，对于郡长一职，大家都是望而却步，任职者都是被迫担任此职。这种现象出现的原因，笔者认为，首先，英国封建政治的基本特征即主权在君和君权至上。为了确保封建王权的至高权威，保证王令的畅通自如。郡长是受王命而把持地方要政，在其为政过程中难免不会擅权专大，谋取私利，以致败坏郡政，所以历代国王采取不少措施来控制郡长，削弱他的权力，以确保中央对地方的统治。这是其逐渐衰落的主要原因。其次，他的衰落也有来自其自身的原因，就是郡长独断专权，以权谋私，中饱私囊，不勤政务，遭到全郡民众的痛恨，视其为压迫者。再者，由于长期的对法战争和贵族火拼，地方郡区管理体制一再被削弱，不少官吏滥收贿赂，成为不安定的因素。史学家称“郡制是西欧君主所涉及的最有效的地方行政制度”[6]P354。英国郡长的衰落，也是英国政治制度不断优化、完善的结果。孟广林认为，国王的个人权威与政府官僚制度有着难以分割的内在政治联系，而且前者对后者具有主导性支配地位。政府机构是国王意志的物化形态，官僚权力是国王权力的延伸形态。国王依靠这两种形态来推行封建政制，也可以改变这种形态来加强政治集权。当他感觉某个官职威胁其权力的集中时，他就会极力削弱其职，将大权逐渐收归中央，置于个人权威的直接支配下。英王国的郡政对国王统治地方具有相当重要的作用，为了克服封建离心倾向，确保王权对地方的控制，十分重视对地方郡制的优化整合。这也正体现了封建君主政治集权制度的最根本特征。
[1]蒋孟引.英国史[M].北京:中国社会科学出版社,1988.
[2]李德·布勒德.英国宪政史谭[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
[3]阎照祥.英国政治制度史[M].北京:人民出版社,2012.
[4]马克垚.英国封建社会研究[M].北京:北京大学出版社，2005.
[5]高岱.英国通史纲要[M].合肥:安徽人民出版社,2002.
[6]孟广林.英国封建王权论稿[M].北京:人民出版社,2002.
[7]李红海.梅特兰专题讲义——英格兰宪政史[M].北京:中国政法大学出版社,2010.
[8]周威.英格兰的早期治理[M].北京:北京大学出版社,2008.
[9]David.C.Douglas,English Historical Documents[M]. London:Routledge,1996.
（责任编校：张京华）
B503
A
1673-2219（2015）02-0084-03
2014－11－14
赵冰玉（1989－），女，湖南邵阳人，湘潭大学历史系世界史专业硕士研究生。
