加强民生资金监管的对策与建议

●杨敬坤

加强民生资金监管的对策与建议

●杨敬坤

近年来，各级党委、政府认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕构建社会主义和谐社会目标，高度关注民生，着力改善民生，不断加大对民生的投入，初步建立了低水平、广覆盖、社会化、可持续的社会保障体系，广大人民群众得到了实实在在的实惠。但由于体制机制等多重因素的影响，在民生资金管理使用中，还存挤占、挪用、贪污、截留、骗取、套取资金等违规违纪问题，以及信息不对称、信息不共享、政策不落实、不衔接等体制机制性问题。民生问题包括教育、就业、社保、医疗等关系到人民群众切身利益的问题。本文主要结合河南省城乡居民最低生活保障资金、城镇居民医疗保险基金、新型农村合作医疗基金和基本公共卫生服务经费等部分民生资金运行实际，对存在的问题进行剖析，提出加强民生资金管理的政策性建议。

一、民生资金问题成因分析

民生资金管理是一项复杂的系统工程，需要科学的顶层设计、规范的制度约束、严格的日常监管、长期的经验积累、认识的不断提高来支撑。同时，又是一项渐近的过程，需要各级监管部门、受益人员自觉性的不断提高来维持。从客观上讲，民生资金涉及范围的广泛性、规模的庞大性、管理的复杂性给管理工作带来一定的难度。主要体现在：一是随着社会人口的不断增加，人口老龄化程度的加深，资金受益群众不断扩大，监管层面的工作压力不断加大。二是随着深化改革的不断推进，户籍制度改革、城镇化建设不断深入，人员流动不断加大，工作对象多样化，人户分离现象不断增多，给动态化管理提出了更高的要求。三是人口老龄化促使社保基金的参保人群与受益人群分离，在城镇居民基本医疗保险参保群体中年轻人特别是学生儿童占比重较大，而这一群体发病率低，医保基金支出少，也是造成基金结余大的原因。四是新农合、基本公卫资金的使用专业性强、持续时间长，资金使用量的无规律、不确定性，给资金监管工作增加了难度。五是家庭收入界定难。从现行低保制度看，规定明确、程序规范，但由于对居民收入的监控体系还不完善，加之当前就业的多样性、收入的隐蔽性，造成在新报和年审时，对申报家庭实际收入认定难。

尽管有客观因素存在，但是责任意识不强、制度不健全、执行不到位、日常监管缺失等主观原因也不容忽视，亟待加强。

（一）管理制度不健全，缺乏有效监管手段

1、相应处罚法规不完备。从国家层面，目前没有出台新农合方面处理处罚法规，监管机构在查处时，仅停留在收回违规资金层面，“重监管、轻处罚”现象不能从依法治理的角度加以转变。

2、制度规定原则性强，执行时易走偏。资金管理使用规定不够细化，开支范围不明晰，资金使用时容易出现打擦边球现象，资金效益难提高。

3、监管措施针对性不强。不同的民生资金项目需要有针对性的监管措施支撑。部分单位深入基层调研不够，监管措施跟不上，监管的针对性不强。

4、缺乏详细的制度规定。医疗行为的复杂性、特殊性和动态多变性，不合理用药、不合理检查、不合理治疗等过度医疗行为认定难、监管难，需要相关制度加以明确界定。

（二）政策执行不到位，利益驱动作用明显

1、责任意识缺失，政策执行缺位。中央、省、市各级对城镇居民基本医疗保险实行定点医疗服务管理都有明确的规定，明确了双方的责任、权利和义务。而在执行时，个别地方未实行定点医疗服务，参保人员随意就诊，严重违犯了《社会保险法》和国务院、省市有关规定。部分市县虽与定点医疗机构签订了服务协议，但过度依赖总额预付制度对服务行为的约束，未对定点医疗机构进行有效管理，放松了日常监管和考核。

2、规避责任风险，疏于监管不作为。一方面，在鼓励支持社会办医的大背景下，受利益驱动，一些民营医疗机构如雨后春笋般遍地开花，而新建的多数民营医院规模小、层次低，过度追求更快发展，忽视服务质量。另一方面，一些卫生行政部门为规避责任风险，只审批不监管，或者因怕扣上不支持社会办医、不走群众路线的帽子而放松监管，致使部分民营医疗机构违规收费、滥用药、门诊转住院、挂床住院等问题涌现。个别民营医院甚至以免费体检、免费诊疗或者先诊疗后结算名义诱导、拉拢参保患者就诊，通过编造病历处方、虚开住院票据等手段套取、骗取医保资金。

3、受利益驱动，执行缺乏主动性。定点医院一般都是县级中心医院，倚仗着在本县的独家垄断地位，不愿与经办机构签订服务协议，即使签订协议，也不严格履行。部分医疗机构片面追求经济效益，对按支付方式改革要求的病种付费、总额预付等费用控制措施不落实，甚至想方设法予以抵制。为取得更多利润，热衷于控制药占比，将药占比控制指标完成情况与科室收入和个人奖金挂钩，助推了乱检查和过度诊疗行为，推动了医疗费用的持续快速上涨，与实际医改初衷相背离。

（三）信息系统不完备，资金审核难度加大

民生资金涉及人员多、信息量大、人员情况变化快，资金的审核、监管需要及时有效的数据信息支撑。人员信息的登记、变更等基础性工作不扎实，给资金的审核带来难度。

1、登记不完整不准确。人员信息登记均不同程度地存在身份证号码、人员家庭收入状况未录入、既往史及患病史记录缺失等现象。人员信息失真，造成“被死亡”。一些基层群众害怕火葬，将死亡人员偷埋不上报，故意隐瞒死亡信息。

2、信息变更录入不及时。民政部门与公安部门沟通不畅，居民户口迁移低保待遇未及时取消，给重复申报留下漏洞。居民健康体检、患者就医、住院信息未及时更新到电子档案。

3、信息系统建设不规范，功能不完备。有些单位新农合信息系统建设不符合国家和省有关技术规范要求，不能实现对住院患者的实时监控。个别单位医疗保险系统信息模块不健全，审核标准不统一，审核结果易出差错。

（四）信息资源不共享，比对机制亟待完善

城镇医保、新农合、城乡低保涉及公安、财政、民政、人社等部门，加强部门之间的信息共享，建立有效的信息比对机制是加强监管的有效途径。部分市县未按要求建立健全城镇医保、新农合、城乡低保信息比对机制，也没有设立专门的信息比对机构，责任主体不明确。各系统独立运行，在覆盖人群、缴费水平、待遇标准上相互脱节。审核部门不能及时掌握申报人家庭财产情况、收入情况、亡故信息等情况并进行比对，审核结果很容易发生重复参保、错保、漏保问题，也容易造成财政重复拨付资金。

（五）公示制度不健全，经费支出不够透明

公示制度是农村低保公开、公正、公平的重要平台。部分单位未建立长期公示制度，公示项目不完整、不及时，得不到群众的有效监督。有的乡镇和行政村低保对象公示栏更新不及时，低保对象调整后信息没有更新。有的村（居）公示内容不完整，未公示家庭保障人数、金额以及监督电话等。有的乡镇公示形式简陋，甚至还停留在纸质公示的阶段，不便于长期保存。这些现象不同程度地削弱了公示制度的有效性，公示制度的不健全、不规范、不透明，影响了制度的公平的同时，也容易导致暗箱操作，资金违规行为也不容易被及时发现。

二、加强民生资金监管的建议

（一）完善规章制度，强化以法执政理念

现阶段，在民生资金管理方面，从中央到地方各级先后出台了相关的规章制度，就规范管理方面也有相关的指导性文件。从调研情况看，地方相关配套措施、实施细则还没有及时跟进，直接影响着民生政策的有效落实。急需营造以法执政、按章办事的社会氛围。

1、尽快完善各项资金实施细则，规范支出行为。省级要下发指导意见，统一政策，明确专账核算，确保专款专用。市县要抓紧建章立制、细化制度办法、优化业务流程，特别是对关键岗位、关键业务环节的控制，要出台详细的制度规定。

2、加快推进资金整合。目前，“新农合”、居民医保两项医疗保险分属两个部门管理，执行的标准不一，报销的范围差别极大。各级要加强调研、探索经验，积极推进两项制度的整合，建立起与城乡一体化相适应的医疗保障制度，实现医疗保险城乡统筹，解决参保群众反映的异地就医难、报销难等突出问题。

3、及时调整相关支付政策。对于医保资金结余量较大的情况，省级要及时调整资金支付政策，积极扩大制度受益面，盘活资金存量，避免资金过多沉淀，逐渐消除“一边是医保资金‘沉睡’,另一边是百姓看病贵”的现象。

（二）完善信息系统，健全信息比对机制

1、规范人员信息档案的管理。督促指导各地完善各类信息档案的录入工作，人员信息要全面，内容要完整。居民健康档案资料要及时记录，并适时进行内容更新。

2、尽快完善各类信息系统。省人社厅电子政务中心要加快全省社保信息化建设步伐，尽快改变目前县（市）信息系统建设滞后，手工经办、手工报销等落后局面。

3、加强系统整合，逐步实现数据对接。加快推进以居民电子健康档案为基础的区域卫生信息平台建设，逐步实现农村居民健康档案与疾病控制、城乡居民医保、新农合等各信息系统之间的互联互通，实现健康信息资源共享。

4、健全信息比对机制，把好低保对象准入关。尽快建立信息比对平台，按国务院和省政府的要求，在2015年底前全面建立信息比对机制。通过信息比对，准确掌握申报对象家庭收入和财产状况，有效遏制隐瞒收入、骗取救助待遇等现象。

（三）完善公示制度，发挥群众监督作用

加大信息公示力度，规范公示程序，实现社保资金支出的公开透明。省辖市可以根据本地实际，统一规定公示内容与形式，并加大督查力度，及时纠正管理不规范、公示流于形式等情况。基层部门和单位要建立长期专用低保公示栏，城乡低保户评选做到公开、透明，广泛接受群众检查和监督。村（居）落实永久性公示制度，加强精细化管理，将每次调整后的低保对象信息及时公示、长期留存、动态管理。同时，各地要将阳光财政纳入廉政建设考核体系，加大对违规人员的处罚力度，努力实现低保工作的公平公正。

（四）加大监管力度，严肃查处违规行为

1、加大民生资金治理力度。人社、民政、卫生、财政、审计、纪检监察等部门应通力合作，对已查出的问题及时作出处理，对发现的线索进行检查核实，严肃查处，追回违规资金。对问题突出的单位和部门要限期整改，对拒不整改或整改不到位、不彻底的要严肃追究责任。对违纪违法人员，要依规依纪严肃追究相关人员责任。

2、抓典型压歪风。加大典型案件的处理处罚力度，保持高压态势，充分发挥民生资金在促进社会稳定、提高人民生活水平方面的作用。重点查处“开宝马吃低保”、“死亡人员吃低保”等典型案件，对相关申请、审核、审批人员依法依纪作出处理。适时开展警示教育，提高监管的震慑力，减少违规违纪行为的发生。

3、强化定点医疗机构监管。完善定点医疗机构管理办法，实施精细化管理，提高诊疗水平，规范诊疗行为，保障患者权利。规范协议管理，细化协议内容，强化协议约束。完善准入和退出机制，定期组织检查考核，对过度检查、过度用药、分解收费、分解住院等问题突出的定点医疗机构及时清退。

4、实现监管工作的常态化。做到日常监督和定期监督相结合，内部监督和外部监督相结合，确保民生资金及时拨付、配套到位、按时发放。

（五）深化财税改革，提高财政支出绩效

新一轮的财税体制改革，把“加强预算执行管理，提高财政支出绩效”作为推进预算管理制度改革的一项重要内容。深化绩效预算管理改革，本质是政府预算围绕政府行政目标来确定，所有财政资金的使用都要讲绩效。当前，民生资金预算支出绩效意识淡薄，重分配、轻管理现象在各地不同程度地存在，资金管理应适应财税改革的需要，把预算支出绩效作为重要内容来抓。

1、加强绩效目标管理。督促各级在年初编制预算时，编制上报民生项目资金预期要达到的绩效目标，并对具体目标进行细化。

2、强化绩效运行监管。各级资金监管部门要加大预算绩效的日常监管，组织开展项目资金使用单位自评、适时引入第三方评价、市县再评价等形式的绩效评价，对发现的问题及时督促整改。

3、健全绩效考评制度，发挥激励机制作用。各级资金监管部门要定期组织绩效目标实现情况的考核评价，并将考评结果纳入到单位和个人年度工作考核体系，发挥激励导向作用，提升绩效管理的积极性、主动性。

4、加强绩效评价成果的运用。逐步建立绩效评价成果与预算编制挂钩机制，将项目资金绩效现实情况作为安排预算的重要依据，实现绩效成果与预算安排的有机结合，以预算控制，促绩效管理，进而提升资金使用效益。■

（作者单位：河南省财政厅监督一处）