政府培育社会组织的新路径——基于威海市社会组织孵化园的个案观察

姜海宏，宋琳璘



政府培育社会组织的新路径——基于威海市社会组织孵化园的个案观察

姜海宏，宋琳璘

（山东大学哲学与社会发展学院，济南 250100）

近年来，政府尝试通过建立社会组织培育平台来提升社会组织的发展程度，使得社会组织能够承接政府剥离的部分职能，更好地提供社会工作服务。因此，探究社会组织培育平台的产生、内部构成、孵化流程、运作流程、功能等内容，并针对具体问题，提出解决建议，可以促进其健康持续发展，实现政府的成功转型。

政府购买服务；社会组织；培育平台

一、问题的提出

1978年以来，随着经济发展，社会问题也在激增。解决社会问题的迫切性与社会组织自身能力不足之间的巨大差距，使得政府需要建立一种培育社会组织的机制，促进社会组织自身不断发展。[1]目前，我国开始了社会组织孵化器的探索，这对于培育社会组织发展，推进政府购买服务，促进社区建设等无疑具有重大意义。

近年来，我国许多城市都在不断探索社会组织发展的培育机制。[2]上海的恩派是最早的社会组织培育平台，而后南京、北京、深圳、广州、四川都开始了探索进程。威海市在创新社会组织管理方面也在不断探索，2013年11月，威海市民政局批准成立的，由市、区合建，一体化管理的社会组织培育发展平台成立，这对于创新社会管理具有重大意义。

二、威海市孵化园的个案研究

（一）社会组织孵化器的产生

社会组织孵化器的产生、发展背后是对其功能和作用的强大需求。[3]对于社会组织孵化器的需求程度的不同，推动其建立的主体也不同。在发达国家，各种社会力量都会投入到创办社会组织孵化器中。[4]然而，在国内，社会组织的发展处在起步阶段，[5]更多的是面临如何培育社会组织来承接政府转型所带来的职能剥离，因此，各地政府大力兴办社会组织孵化器培育社会组织来承接政府转型所带来的职能剥离。2013年8月，山东省民政厅下发《关于创新社会组织登记和管理工作的通知》，强调要扶持社会组织的发展，推进孵化基地的建设。鉴于此，威海市以政府部门为创办主体开始了社会组织孵化园的探索。

在社会组织孵化园内，按照组织来源进行分类，第一类是来源于政府的社会组织，如卫生局的“健康促进中心”，其服务对象是社区居民、中小学生及企业职工，服务内容是普及大众健康教育、学校健康教育、职业健康教育；妇女儿童联合会的“阳光社会妈妈”，服务对象是孤贫、留守儿童，服务内容是为孤贫、留守儿童提供经济援助、感情支持；还有教育局的“智慧学堂”，文化局的“星火文化之家”，体育局的“体育发展服务”，妇联“新儿童”，街道办事处的“义工协会”。第二类是来源于民间的社会组织，如“志愿服务”的服务对象是志愿者个人、团队、其他社会组织和社区，服务内容是为志愿者提供注册、培训等服务，为志愿服务项目或团队提供调研、咨询、协调、宣传、推荐、管理、评估等服务；“春华残障人康复服务”的服务对象是残障人士，服务内容是指导残障人士进行康复训练以及促进残障人士的自身发展；“洪波拥军桥”项目的服务对象是丧、残退伍军人及亲属，服务内容是提高社区居民的拥军意识，为服务对象提供日常照顾；“益善公益”的服务对象是社会组织，服务内容是助力社会组织的自我成长；“幸福夕阳红”的服务对象是老年人，服务内容是对老年人进行心灵疏导和培训相关从事老年服务的人员；“三点半乐园”的服务对象是放学后无人看管的学龄儿童，服务内容是解决学龄儿童的日间照顾问题，促进亲子沟通；“东方福爱心联盟”是企业联合其他社会力量创办的社会组织，服务内容是整合多方资源资助困难家庭学生；“心灵家园”项目是针对“失独”家庭的，服务内容是为“失独”家庭提供经济支持、精神支持；“星星天使联盟”主要针对的是自闭症儿童、家长，主要负责心理疏导，整合社会力量，发展自闭症儿童的潜能等；此外还有服务亲子关系的“爱之源亲子”，服务老年人的“老来淘”等。

据了解，截止2014年6月，登记成立的只有“春华残障人康复服务”、“幸福夕阳红”、“东方福爱心联盟”、“义工协会”四个社会组织，大部分社会组织都处于刚刚起步阶段。

（二）内部构成情况

威海市社会组织孵化园处于威海市统一路438号居家养老服务中心三楼。社会组织孵化园内部分为办公室和残障项目室、义工项目室、老年人项目室、妇女儿童项目室、社区项目室、培训室和活动室。根据项目室的内容、功能不同入驻不同类型的社会组织。

办公室作为由民政部门聘请的第三方运营机构，主要负责社会组织孵化园的行政事务，社会组织的入驻申请，培训室和活动室等场地的使用申请，提供政策咨询，人力资源管理，制定培育社会组织的计划，跟进培育过程，开展宣传活动，等级评估活动，综合管理、审核、发布、整合社会组织信息平台和人才数据库，为社会组织提供网上信息服务等。

（三）孵化流程

孵化园实行“进驻——孵化——评估——出壳”孵化流程，以组织生命周期为基本的孵化流程在一定程度上对于社会组织的成长有一定的激励作用。社会组织孵化园每年1月份接受入驻申请，2月份评审，3月份办理入驻。有意向入驻的社会组织在1月份向社会组织孵化园提交申请，孵化园通过专家和办公室工作人员进行初步审理，合格后报威海市民政局审理。孵化园以其专业性在受理申请时有一定的决定权。但是，对于政府创办的社会组织，孵化园的决定权则下降，这也造成了目前孵化园内部分来源于政府部门的社会组织并没有发挥其功能，却占据了孵化园内的场地和其它硬件设施。孵化的期限为两年，在期限内要进行中期评估，在完成后要进行完成评估，对于未达到标准的要重新孵化，对于部分需要延长孵化时间的社会组织，孵化园要根据实际情况具体考量。

（四）运作流程

威海市社会组织孵化园采取“政府资金资助、民间力量运作、民政部门管理、社会公众受益”的运营模式，因此，社会组织孵化园能否发挥其培育社会组织，传播公益理念等作用取决于多方协作的效果。

1. 相关主体分析

威海市社会组织孵化园的运营资金主要来源于政府、市民政局和区民政局，他们具体负责：制定孵化园的发展方向，对于孵化园提交的初审名单进行再审理，监督孵化园的运作效果。

社会组织孵化园的运营采取政府购买服务的形式，由民政部门聘请第三方运营机构管理，聘请费用也在政府购买服务的预算中划拨。第三方机构在孵化园主要负责管理入驻的社会组织，如考核其出勤率，开展活动的次数等；争取相关资源使社会组织获得更广阔的发展平台；联络专业机构为孵化园内社会组织开展技能训练，如联合律师事务所进行法律咨询等；为孵化园内的社会组织提供办公、谈判的场所；做好孵化园内的人力资源管理和资金管理工作；接受民政局的监督，每年对入驻的社会组织进行中期评估，并定期向民政局汇报。

2. 运作网络

社会组织孵化园负责收集服务对象的需求，当政府发布购买范围之后，孵化园内的社会组织通过计划书的形式使自己成为政府购买的对象。政府通过评估审核来确定购买服务的组织，进而满足服务对象的需求，在这一过程中，政府还负责监督服务的开展进程，对财务状况，服务效果等进行评估。

（五）功能分析

1.“孵化器”[6]

社会组织孵化园最基本的功能就是作为社会组织的孵化器，社会组织孵化园为入驻的社会组织提供能力建设、资金支持、信息资源、项目实施指导和一些硬件设备支持。同时社会组织孵化园还起到整合资源，联络各方主体的作用。

以已经入驻的春华残障人康复服务为例，其入驻之初面临办公场所不固定、硬件设施配备不足和资金缺乏等问题。2013年12月威海市社会组织孵化园对春华残障人康复服务进行了评估，之后安排其入驻社会组织孵化园。春华残障人康复服务位于孵化园内的残障室，这为其办公提供了一定场地，同时社会组织孵化园指导其建设组织框架，促进组织架构不断完善，这些都增强了社会组织的能力建设。

在整合社会资源方面，孵化园积极搭建其与市残联的连络平台，这就提高了社会组织的社会声誉，同时，扩大了社会组织的资金来源。

2.“导航器”

社会组织孵化园的导航功能体现在为社会组织进行政策引导、制度引导，同时规范社会组织的发展，社会组织只有规范化发展才能达到可持续发展。

如前所述，威海市社会组织孵化园内正式登记成立的社会组织只有4个，大部分社会组织还处于没有正式登记成立的状态。2014年1月，山东省民政厅发布《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》的通知，通知中指出承接政府转移职能和购买服务的社会组织应具备的必要条件之一是在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会，因此社会组织积极登记注册是寻求其“合法化”的关键所在。同时，社会组织正式登记成立后可以优先获得政府提供的资金、信息等资源，社会组织自身的社会认可度也会大大提高，这对于社会组织自身的可持续性发展是非常关键的。社会组织孵化园积极扶持社会组织加强组织建设，同时加强政策引导使其尽早走上“合法化”的道路。

3.“助推器”

社会组织孵化园的助推器功能体现在通过政府购买服务和民间项目认购使社会组织获得资金来源。威海市社会组织孵化园对入驻社会组织进行评估并上报市民政局，这些评估成为政府购买服务的重要参考指标，政府购买服务会优先从孵化园中选择。同时，社会组织孵化园还会在项目设计、项目申报、项目实施方面提供专业化服务，这也加强了社会组织向政府或者社会公众筹集资金的实力。

三、威海社会组织孵化园存在的问题与建议

（一）问题

为了和高手交流学习，嘉琪经常去各地参加比赛，很快，这个起步晚，自称很笨的小姑娘，就成了街舞圈的一匹黑马，拿下了大大小小无数个比赛的冠军。2016年的一天，嘉琪在街上看到了一张HHI街舞锦标赛的海报，她突然心动了。HHI（Hip-Hop International）诞生于2002年，是全球最大和最高级别的街舞赛事。令所有人都没有想到的是，这个戴着红领巾，才12岁的小姑娘，打败了所有成年舞者，成为了中国区的冠军。

1. 政府主导、缺乏自主性

威海市社会组织孵化园是市、区合建的培育社会组织的平台，同时孵化园的办公场地、第三方运营机构和其他硬件设备都是由政府提供的。同时，由于入驻孵化园的社会组织自身能力有限，在筹集资金方面也只能依靠政府的购买服务。这些都强化了孵化园对政府的依赖。

2. 入驻的社会组织自身能力有限

来源于政府部门的社会组织在提供社会工作服务过程中，不能做到需求为本，不仅浪费了资源，而且造成服务对象对社会组织的不信任。无论是在服务对象的选择、服务内容还是服务形式上，此类社会组织注重服务的可开展性、受益群众的广泛性，往往忽视了服务对象的具体需求。

民间社会组织能以服务对象需求为本，但是由于资金等原因，服务开展进程缓慢。如“心灵家园”针对的是“失独”家庭的问题，旨在解决“失独”面临的经济困难和精神困境。在开展服务内容方面主要包括：第一，联合计生部门，确定威海市“失独”家庭的现状；第二，与居家服务平台热线对接，以专业心理咨询师、社会工作师为服务对象提供心理咨询；第三，建立心灵家园关爱救助站，组织服务对象多参加集体活动，使他们重新融入社会；第四，依托居家服务呼叫平台热线，整合志愿者资源，向服务对象提供包括养老、维修等各项无偿、低偿的居家养老服务项目。组织的定位是比较明确的，但是据笔者了解，目前“心灵家园”只是详细了解了威海市“失独”家庭的现状，在联络志愿者、依托热线平台等方面都没有开展。同时，其它一些民间社会组织的服务内容大多以康乐型为主，同时服务开展的系统性、整体性和可持续性较差。

3. 孵化园对社会组织的考核机制执行力差

（二）推进社会组织孵化园发展的建议

1. 改善政府单独运营的局面

威海市社会组织孵化园是由政府主导的，与南京爱德社会组织培育中心等都面临政府依赖性强，自主性差的问题。因此，应推动多元化的投资主体参与到社会组织孵化园的运营过程中，这不仅有利于提高社会组织孵化园的独立性，也会最大限度的发挥其功能。以上海恩派为例，其资金来源包括三方面，政府购买服务、与企业、基金会的公益创投、联合劝募，资金来源的广泛性决定了孵化园在运作的过程中可以发挥自己的独立性，减少对政府的依赖。

2. 发展公益创投模式，扩大资金来源

公益创投也称为民间项目认购，是一种创新型的慈善投资模式，它强调资助方通过参与项目，与受助方建立长久公益伙伴关系。这种长期性的公益合作伙伴关系有利于社会组织长期获得资助，使其可持续性发展。资助方深入参与社会组织的活动中，对于社会组织是一种外部监督和绩效评估的有效方式，同时，也有利于资助方对于项目的风险评估。

2009年，上海市的“社区公益创投大赛”是中国目前为止规模最大的公益创投实践。在公益创投方面威海市孵化园也开始了实践。2014年5月，威海市孵化园主办，企业联合参与开始了公益创投的实践。通过发售爱心接力卡为市福利机构筹集资金，即每张卡中的20%的金额会用于支持市福利机构的发展。公益创投无疑是社会组织可持续性发展的必由之路。

3. 提升孵化园内社会组织的能力

威海市社会组织孵化园内的社会组织分为两大类，一类是政府创办的社会组织，此类社会组织在提供社会工作服务过程中往往面临专业性不强的特点，因此加强这部分社会组织的专业性建设至关重要。孵化园可以起到政策倡导的作用，号召政府购买专业的社会工作者充实到政府创办的社会组织中去，以提升其专业能力。对于另一类民间社会组织，孵化园要提升其与政府沟通、与企业合作的能力，扩大其资金来源。同时，孵化园也要积极打造民间社会组织的社会声誉，提升其专业化水平。

[1] 孙燕. 社会组织孵化器——实现公益事业的可持续发展的助推器[J]. 青年论坛, 2011(6): 48-50.

[2] 周玉萍. 太原市社会组织孵化器研究[J]. 社会调查与分析，2012(11): 26-27.

[3] 王文进, 笪蓉. 浅谈社会组织孵化器的运作过程[J]. 学术研究, 2013(10): 239.

[4] 雷文艳. 美国现代组织非营利孵化器的发展现状与启示[J].中国社会组织, 2013(11): 52-54.

[5] 李慧芹. 借鉴各国企业孵化器的经验推动我国公益组织孵化器建设[J]. 理论探讨, 2009(5): 7-8.

[6] 王世强. 公益组织孵化器——一种重要的支持型组织[J]. 成都行政学院学报, 2012(5): 83-85.

New Path of the Government Cultivating Social Organizations：based on Weihai City

JANG Hai-hong

（School of Philosophy and Social Development, Shandong University, Jinan 250100, China）

In recent years the government attempts to create a platform to promote the development of social organizations. So that they can take part the functions of the government stripped and can provide better social work service. From exploring social organization cultivating platform’s generation, internal structure, incubating process, operation process, function and so on, and according to the specific problems, proposing solutions. It is necessary to promote the sustained and healthy development and to achieve the government's transformation.

government purchasing services; social organization; development platform

（责任编校：彭 萍）

C 916.2

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.02.005

1672–1942(2015)02–0026–04

2014-08-12

姜海宏（1990-），女，吉林通化人，硕士生，主要从事社会组织发展研究；宋琳璘（1980-），女，吉林人，讲师，博士，主要从事社区社会工作研究。