我国规划协调与融合进展研究

罗宇岑，毛德华



我国规划协调与融合进展研究

罗宇岑，毛德华

（湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙 410081）

我国规划协调与融合的发展历程中存在诸多问题，“三规合一”以及在此基础上形成的“多规合一”工作，不仅是技术手段的“合一”，更是行政管理的“合一”。“三规合一”乃至“多规合一”是对规划体制的重大调整与改革，是积极的探索和尝试，可为我国新型城镇化战略提供高度统一的权威空间规划指引，必将对推进新型城镇化和城乡发展一体化产生深远影响。“多规合一”需要交叉复合型人才，可开展各专业领域骨干上岗轮换交流学习活动。

土地规划；城市规划；协调；融合

规划是建设和管理的依据和龙头。目前，在我国空间规划体系中，“三规”——国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的地位非常重要。同一城市，由于“三规”存在编制主体、目标、内容、管控等诸多差异，势必导致分歧和矛盾，造成土地资源开发管理的无序，也致使城市建设的行政成本不断增加。因此，“三规”的“分立”已不适应当代城市科学发展要求。2013年12月，习近平在中央城镇化工作会议上提出要在县市通过探索经济社会发展，城乡土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成县市一本规划、一张蓝图”的构想。2014年1月，国家住建部下发《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，要求逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系，加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设。“三规合一”乃至“多规合一”是对规划体制的重大调整与改革，是一次积极的探索，必将对推进新型城镇化和城乡发展一体化产生深远影响。[1]

一、国内规划协调与融合的发展历程

（一）起步期——两规协调

我国对于规划融合的实践始于20世纪80年代，起步阶段对规划冲突与整合的探讨多集中于城市规划与土地规划（两规）衔接存在的问题以及两规衔接的方法探讨上。[2]

20世纪80年代，武汉市将规划与国土部门合并，组建国土资源和规划局，实现了“规”、“土”编制机构内部合一，深圳也于20世纪90年代初，实行规划国土一体化管理模式，促进了城市建设和人口规模快速发展。

进入21世纪，城市建设用地与耕地保护之间矛盾日益突出，浙江率先进行了以“县域统筹”为起点的“两规”衔接尝试。浙江省国土资源厅、住房与城乡建设厅于2006年联合发布了《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》，指定宁波宁海等5县市作为第一批“两规”协调融合的试点县市。[3]随后，“两规协调”试点工作在广西、浙江、山东、广东等多地展开，并取得了不错成效。值得一提的是，广东中山市有针对性地采取统一土地规划与城市规划，加强了两规在建设用地总规模与城乡建设用地规模和布局方面的协调，较好实现了两规衔接。[4]

2008年，国土资源部与住建部组织在浙江召开“两规协调”现场会，向全国推广其经验。与会各方形成共识：不改变两部门分别管辖这个大前提，在实际规划编制工作中推进“两规协调”。

20世纪八九十年代到21世纪初，全国“两规协调”的实践发展态势良好。国内专家学者对“两规”衔接存在问题与衔接途径的研究成果主要体现在制度改革与技术手段两个层面：从制度层面看，主要体现在从规划目标、规划体系、规划范围、规划审批程序与法律地位等方面分析“两规”间存在的矛盾；[5-7]从技术层面来说，主要体现在从人口指标、规划项目、用地要求、城镇发展方向等方面研究“两规”协调策略。[8, 9]有些策略中肯具体，但总体看还是注重对宏观层面的描述概括，缺乏切实可行的操作方法。[10]

（二）发展期——三规合一

进入21世纪，土地资源愈发紧缺，国家发改委规划司2003年底启动了“三规合一”市县规划体制改革试点，[11]目的是使基层市县发展规划能真正成为引导并约束各类发展行为的有用规划，进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。

2004年，《土地管理法》《城乡规划法》相继施行。两法均对“三规合一”提出了相关要求，加上各大城市均不同程度面临净增建设用地资源枯竭的局面，为实现土地资源的节约利用和优化配置，实质性的“三规合一”规划相继在国内部分省市展开。

上海市将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，从体制上适应新的规划编制和管理工作要求，并由其组织编制土地利用规划，重点确保土地利用规划和城市规划衔接，有力推进了“三规合一”。

随后广东陆续在广州、深圳等地开展“三规合一”的实践探索。2008年，河源市率先开展以技术创新为主导的“三规合一”改革尝试，编制完成了省内第一个以“三规合一”为标准的城市总体规划。2009年，云浮市由国土资源局牵头、城乡规划局与发改局进行了“三规合一”编制工作，2010年，首创了“规划、编制、平台三统一”的“三规融合”规划行政管理机制，成为“三规合一”改革实践的创新与亮点。

广州在河源与云浮经验基础上，提出“全面提升城市发展质量，优化城市空间布局，科学编制城市总体规划，促进‘三规’有机衔接”要求，“三规合一”从“技术创新，总体协调”转入到了“机制创新，面向实施”的新阶段。[12]

深圳龙华新区把“三规统一”的思路引入规划编制，在国民经济、社会发展规划与城市空间规划之外，融入新区产业发展规划，将城市发展目标、产业体系与空间保障高度融合。[13]

2014年，厦门市创新推进“三规合一”，全面推动建设项目行政审批流程改革，整合林业、市政、水利、海洋等各专项规划，探索形成“多规”融合机制体制。

（三）加速期——多规合一

从“两规协调”到“三规合一”，规划协调融合的实践不断深入，最初的理念探讨和简单的机构整合逐步向工作机制和系统方案推进，规划的融合不只是“三规合一”，更多专项规划也要纳入其中，规划融合与改革向“四规叠合”、“五规合一”甚至更深层次和程度的规划融合迈进。

2009年，重庆市在“三规合一”基础上，尝试将生态环境保护规划纳入“三规”范畴，[14]形成“四规叠合”。这种“四规叠合”的探索进一步体现了规划的协调性、开放性和整体性。

北京“五规合一”是以发改委“十二五”规划纲要为龙头，整合土地利用规划、人口规划、空间规划、产业规划与城市文化遗产规划等内容，加强规划的制度建设和机制创新，以此强化规划的实施和管理。具体做法是先统一后统筹，即在规划目标、口径、管制、数据、政策统一的基础上，用“十二五”规划纲要来统筹各类规划，减少各规划之间的矛盾，做到相互衔接和协调配套。

目前，我国规划协调与融合工作已取得一定成效，各类规划的协调与融合已成为规划体制改革的大趋势。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出开展“三规合一”或“多规合一”。国家发改委、住建部、国土部和环保部联合发文，“多规合一”工作在全国28个市县试点，各地积极响应，“多规合一”在全国范围内如火如荼地展开了。

二、规划协调与融合发展进程中存在的问题

对于各类规划的衔接与融合，《土地管理法》和《城乡规划法》都要求：城市总体规划、镇总体规划和乡规划以及村庄规划的编制，都应当依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接。但对于规划在编制、实施过程中具体如何衔接，却并没有相关的政策指导。[17]除现在大环境下大力推进的“三规合一”中的经规、土规和城规衔接存在一系列困难之外，还有一些规划如主体功能区规划、海洋功能区规划、生态环境保护规划等，如何融入已经往合一方向走的“三规”、“四规”，或者说怎样与各类规划全面融合整成一个总体的大规划，也是目前业界关注的重点问题。规划协调与融合发展进程中还存在诸多问题，这些问题，可以归纳为四个方面：

（一）管理体制不健全，部门利益博弈

国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、主体功能区规划等都分属不同政府机构和部门，其中三大主体规划冲突反映了条块分割管理模式的缺陷。[18]此前全国规划融合的实践，多少触及政府机构改革和职能分工，像上海、深圳、武汉就实行了规划和国土部门的整合，但发改部门由于其宏观经济管理职权过大，往往难以进行机构的归并与整合。加上现行政府考核机制和财税机制，各级政府和各部门难以从根本上形成协同一致的科学发展模式，各主体利益诉求难以平衡，[19]导致规划的割裂与矛盾。具体而言，规划编制管理过程中利益关系难以协调的原因主要有：纵向看，各类规划之间的矛盾冲突反映的是中央与地方之间财权与事权不匹配；横向看，各类规划之间难以协调融合反映了部门之间的利益冲突。

（二）基础数据、编制技术标准不统一

每一类规划都有着不同的数据信息来源：城市总体规划的基础数据来源为建设部门的统计数据，土地利用总体规划的基础数据来源主要为国土资源部门历年的土地变更调查数据，[20]生态环境保护规划的数据来自环保部门的统计数据。此外，诸如规划目标与定位、规划基期和期限、人口统计口径、空间管制分区、地图选择、坐标体系、用地规模标准与用地分类标准、规划核算指标、基础信息平台等一系列技术标准都存在差异，造成了各类规划之间难以衔接协调。[21]

（三）规划的法规体系、审批程序的差异

从法理基础上来说，国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及海洋功能区划有如《宪法》《土地管理法》《城乡规划法》《海洋法》等法律依据，但其他专项规划在实施过程中缺少法律支撑，并且已有的规划在法律地位及效益上也存在不同程度的差异。[22]而在审批程序上，各类规划的审批机关不同，上下级政府之间报批方式也存在差异。举例来说，国民经济与社会发展规划的编制单位是本级人民政府，审批单位是当地人大，地方变动较为容易；海洋功能区划和土地利用总体规划的编制权限在于本级人民政府，而审批权限在上级人民政府，有些大城市或试点城市甚至需要上报国务院审批，地方变动的难度大；而城市总体规划是由下级人民政府编制，报上级人民政府审批，而实施城市总体规划的两类详细规划（即控制性详细规划和修建性详细规划）有些为上级人民政府的规划部门审批，有些为当地人民政府审批，地方也有变动的权限。[23]因为省级规划和部分大城市规划都需要上报国家部委批准，“多规融合”后上报的综合方案，容易遭受不同部委的质疑和设卡。所以为了提高方案的通过率，各部门还是选择分开上报。这样的做法就破坏了“多规融合”的整体性，故审批程序与权限也是一个亟待解决的问题。

（四）公众参与和评价监督机制的缺位

“多规合一”作为涉及到区域总体发展、土地利用安排的重大公共事务，理应得到全社会的共同关注，只有广泛吸收全社会各行业意见建议才能更科学合理地编制规划，为广大人民群众服务。但实际上，无论是理论探讨，还是各地的实践经验，“多规融合”过程中的公众参与度都很低。国内的规划编制还属于政府部门的法定职责与权力，无论是规划的编制、修改、审批，基本上都是在政府各部门内部进行。由于我国目前还没有法律明确规定，涉及到公共利益的规划编制必须经过广泛的公众评议，致使在全国各地的“规划协调与融合”实际工作中社会公众的参与程度普遍都不高。除此之外很明显的一点就是缺乏第三方评估机制和公众监督机制。一般而言，规划在进入实施阶段后，需要定期对规划实施情况及变更情况进行科学评估，例如发展规划会在规划执行中期和末期分别进行规划执行情况评估，但是目前各规划的评估工作基本还属于政府部门内部事务，没有法律明确规定必须由独立第三方进行评估。另外，目前我国几个主体规划的实施过程缺乏公开的群众监督制约机制，对于规划执行和变更等情况，主管部门往往只是履行了告知义务，未曾得到广泛民众的参与和认同，规划的社会性、权威性和严肃性难以体现。

三、多规融合的对策探讨

基于以上分析，“三规合一”乃至多规融合的问题凸显。虽说体制问题并非一朝一夕可以解决，但随着人口、资源、环境问题日益严峻，“三规”乃至“多规”不融合不协调的难题却急需破解。立足现有管理体制，强化协作关系，进一步加强技术创新，搭建统一的信息平台，则是构建“三规和谐”的可行思路。[24]

首先，建立完整统一的国家空间规划体系。“三规合一”乃至“多规融合”的改革，如果只是单纯的机构整合或规划编制整合，都不能从根本上解决问题，需要从管理体制、机制和方式等多方面综合考虑。只有根本性地颠覆以往的规划体系，使得一套完整统一的国家空间规划体系建立起来，将改革的触角延伸到各部门职能的重组中去，才能真正促进各类规划各司其职，和谐融合。[25]做好体制改革，实现行政机构与职能调整，建立可持续性的联系纽带，加强工作中互动交流，以此构筑起发改委、国土资源局、城乡规划局以及其它相关各局之间的长效协调机制，是“多规融合”的必然选择。

其次，各类规划的协调与融合应对城市的未来发展达成基本共识，即在各自的规划中统一城市发展远景和目标、城乡建设用地规模、空间布局结构等；进一步来说，为更好地实现统筹和对接，国民经济与社会发展规划应当对应土地规划和城市规划的年限，完善规划体系，增加中长期规划如城市战略规划的编制。

第三，注重商讨规划细节。在具体工作中，应注重细节，就如何对接展开详细部署。在技术层面统一，增强对空间界限的整合度，将全部发展和建设需求落实到统一的空间安排上来，建立起多类规划在空间属性上统一的“一张蓝图”目标。[26]类似广州等城市在“三规合一”实践中构筑的“一张图”工作平台，[27]还有国家目前构建的统一的地理信息公共服务平台——“天地图”，都是在同一个空间规划平台上协调融合的范例。

第四，加强法制建设。通过立法，明确“三规”乃至各类规划之间的平衡协作关系，保障各类规划协调与融合发展，是实现“多规融合”的法律保障。具体来说，国家层面应当注重规划的政策性、引导性和时效性，形成一个以国民经济与社会发展规划为主导、城市总体规划和土地利用规划为补充的战略层面规划；地方层面便可以发挥“发展规划”的弹性引导作用，强调“城乡规划”和“土地规划”的刚性地位。[28]因此，应尽快修订和完善现行《土地管理法》，找出造成几种规划编制方法和程序不一致的环节并予以修改，如建设用地控制指标的确定等；规划方面应当有一部专门的法律如《土地规划法》，建议尽快制定并颁布实施，以此强化和规范城市土地规划和区域规划的编制，指导和协调几个规划的编制和实施工作，这样才能统一管理各部门、各产业用地，真正规范城乡土地利用行为。[29]

土地利用是“多规融合”的落脚点。从长远来看，想要真正做到多规恰如其分地融合，各类规划的编制主体应当分别改变编制思路和体制，基于对经济、社会和环境的深入分析，坚持城市“以人为本”的规划编制和管理思路，顺应城市经济的自然发展脉络，在确保公共利益实现的同时，提供政府在城市发展过程中理应起的引导、服务和保障作用。

通过对现有规划协调与融合理论和实践的综述，我们发现，“三规合一”以及在此基础上的“多规合一”，不仅是技术手段的“合一”，更是行政管理的“合一”。各类规划制定者的价值观和利益诉求不同，成为影响规划融合的要素。[30]试图以规划竞争压制规划冲突的做法造成不同规划间的反分工，也将不同规划的边界变得模糊，导致规划之间矛盾加深。各类规划之间的冲突映射出条块分割管理模式的缺陷。从当前情况来看，受现有政策、技术标准、部门分工等现实条件约束，各类规划将有一个空间、政策逐步“合一”的过程，将产生更多需要进一步深化的问题。尤其是“三规合一”规划程序法定化、“一张图”技术平台的构建实施和“并联审批”的联动机制设立等。

此外，“多规合一”需要交叉复合型人才，而目前这种人才非常稀缺。从事宏观国民经济发展规划的人员不一定清楚编制土地利用规划和城市总体规划的具体流程，而编制土地利用总体规划或城市总体规划技术的人才又可能无法深入清晰分析国民经济与社会发展规划的目的和过程。虽然“多规融合”中各专业领域的人才都发挥了其专业特长，但若能加大对“三规”以及更多种类规划的各项编制原则、规程、依据及目标等基础知识方面复合型人才的培养，考虑先从各专业中选取业务骨干定期不定期地进行各类规划知识交叉培训学习和业务交流，甚至可以在岗位上轮换，将有助于我国的规划协调与融合改革实践工作的发展，更好地推进我国城乡统筹发展的进度。如何既要“鱼”又要“熊掌”，两者兼得甚至于三者或多者都得，这是值得我们深思的问题。

每个城市都具有其完整独立的空间属性，同一空间理应统一规划，这是城市协调发展的需要，也是“三规合一”乃至“多规融合”改革实践的意义所在。规划的协调与融合工作任重道远，规划工作者应从技术上整合，从体制内理顺政府各部门之间的关系，统筹各类规划，努力实现习主席提出的“一本规划、一张蓝图”的目标。

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Progress on Study about Planning Coordination and Merge in China

LUO Yu-cen, MAO De-hua

（College of Resources & Environment , Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

There are existed many problems in the planning coordination and merger in the course of development. The work of “poly-plans into one” based on the “three plans into one” is not only the way of “being one “on technical way, but more being one on the administration. The mode of “the three plans into one “even poly-plans into one“is the important way of rectification and reform. This is an active exploration that can be as a higher strategy guiding to urbanization in China. The poly-plans into one need the poly kinds of talents who can exchange and study in different job positions.

land planning; plan of a town; coordination; merge

（责任编校：贺常颖）

TU 984

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.02.015

1672–1942(2015)02–0077–05

2014-11-08

湖南省国土科技项目（2012-43）；长沙市科技计划项目（K1308021-41）

罗宇岑（1992-），女，湖南益阳人，硕士生，主要从事土地利用规划与管理研究。毛德华（1963-），男，湖南益阳人，教授，博士，博士生导师，主要从事水土资源评价、利用与规划管理研究。