湖南省小城镇发展模式探析

黄惠莲



湖南省小城镇发展模式探析

黄惠莲

（湖南城市学院马克思主义学院，湖南益阳 413000）

湖南省小城镇的整体发展水平处于初、中期转型阶段，其发展模式有五种：依托中心城市区位优势发展型、旅游产业发展型、做大做强传统优势产业型、服务“三农”发展型、工矿发展型。从整体发展目标、发展路径和产业定位等三方面构建湖南小城镇发展模式。

小城镇；发展模式；发展模式构建

城镇化是现代化的必由之路，我国要建立一种什么样的城镇体系，走一条什么样的城市化城镇化道路，曾经是学界争论不休的话题。随着我国现代化建设的不断推进，人们对这一问题的认识日益清晰。党的十六大做出了加快城镇化的重大部署，十八大提出了包括新型城镇化在内的“新四化”的重大战略决策，随后颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出：“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化发展方针，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。

为贯彻中央精神，促进湖南“四化两型”建设，湖南省颁布了《湖南省推进新型城镇化实施纲要》（湘政发2012[37]），指出未来5-10年，将是本省城镇化发展的重要机遇期和关键期，提出其发展目标是“宜居宜业为总目标，以城市群为主体形态，以长株潭城市群为核心，以中心城市为依托，以县城和中心镇为基础，构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系”，并在加紧编制《湖南省小城镇建设的十年规划》，湖南省的小城镇发展迎来了重要的历史机遇期。如何透过本省小城镇发展的历程，找到其发展规律，是一个值得研究的课题。

一、湖南小城镇整体发展现状

本文讨论的小城镇是指建制镇，即符合民政部颁布的建制镇标准，经省级国家机关批准设置的镇，主要是指县级国家机关所在地，非农人口在2 000以上的建制镇，其地域范围包括建制镇的所有行政区域，人口包括辖区内所有农业和非农业人口。

改革开放后，湖南小城镇得到迅速发展，数量由1978年的154个迅速发展到2014年的1 138个，[1]其辖区面积、人口、生产总值、财政收入也随之得到了极大增长。2014年国家确认的3 675个重点镇，湖南占170个，在31个省、自治区、直辖市中排名第6位。“十二五”期间，湖南将重点支持100个中心镇和151个特色镇的发展。

湖南省小城镇发展现状，从整体水平来看处于初期到中期的转型阶段，即从初具现代服务体系、产业转变到质量全面提升的阶段。

一方面，改革开放特别是新农村建设提出后，小城镇得到了迅速发展，大多数小镇有了自来水、电、通讯、电视网络、中心区有了宽带等基础设施，辖区内有较完备的村级公路，基础服务如义务教育、医疗、社保都能普遍涵盖，有了基本的管理和服务体系，产业体系初具规模，小镇初步的迈向了现代化，具备了初步的城镇功能。以长沙市为例，2014年，镇均拥有小学6.4所，每个小学拥有专任教师19人；镇均拥有幼儿园、托儿所9.7个，图书馆、文化站镇均2.88个，剧场、影剧院0.4个，镇均医疗卫生机构2.1所，新型农村合作医疗参保人数、新型农村社会养老保险参保率、农村居民最低生活保障率，分别占镇常住人口的比重为78.8%、44.2%和3.5%。全市乡镇从业人员第一产业占36.8%；第二产业占30.1%；第三产业占33.1%。

另一方面，大多数小镇自我发展能力不强，缺乏进一步发展的资金、技术和人才，需要强劲的外部力量推动。表现在硬件建设方面是基础设施不完善，很多小镇没有污水处理和垃圾处理设施，节假日中心区交通混乱、拥堵，未通管道燃气，居民公共活动、体育文娱活动场所有限；小镇规划、布局合理性不强，私拉乱搭的现象比较普遍；产业现代化程度不高，大多数小镇缺乏产业强劲支撑，人口吸纳和聚集能力不强，土地集约化程度不高。以长沙市为例，2014年，全市小城镇公共交通村级覆盖率61.5%，垃圾集中处理覆盖率82.1%，污水集中处理覆盖率28.9%，金融网点覆盖率47.6%。就软件建设而言，从我们走访调查的益阳市的7个全国重点镇的情况看，小镇公共服务质量无论是教育、医疗卫生、社会保障还是公共管理都有待提高，普遍很难满足居民的需要，社会管理严重滞后于小镇规模发展，至今为止，还没有一个小镇形成了成熟而有效的管理模式，很多矛盾缺乏有效的调解机制；小城镇普遍缺乏对失业居民和农民工的职业培训；人口素质与小城镇发展的期望不相适应，在思想道德上表现为个体意识的膨胀和集体意识丧失，使得小城镇发展人为阻力大，在知识技能上，小镇居民缺乏不断提高自我以适应职业、事业发展和新生活的能力；在发展的价值取向上，很多小城镇重经济发展、轻社会发展，重硬件建设、轻软件建设，重面子工程、轻里子工程，使得小镇可持续发展的内在动力不足，居民对小镇的满意度不高，对外来人口和产业的吸引力不强，制约了镇域人口的进一步集聚，也制约了大项目的落户，综合实力不足，成为镇域产业壮大的瓶颈。[2]

二、湖南省小城镇发展模式

小城镇的发展状况是整个经济、社会发展的一个缩影，其发展模式既受整个国家制度、体制和城镇化体系建设的制约，又受自身资源的影响。湖南地处内陆中部地区，有其独特的历史文化资源和自然资源，在计划经济时代，湖南的乡镇企业发展曾在全国名列前茅，可与江浙媲美，很多小镇的发展受集体经济的影响大。本文在整体了解湖南省重点镇、中心镇和特色镇的基础上，通过抽样重点分析研究，认为其发展模式主要有以下几种。

（一）依托中心城市区位优势发展型

这种类型的小城镇，毗邻中心城市，是外界通往中心城市的必经之道，交通发达，同时也是中心城市的拓展区，一般纳入到了中心城市的近期发展规划，可以在比较短的时间里获得快速发展的外部资源，工业化步伐迅猛。比如，株洲芦淞区的白关镇。白关镇距株洲市区只有5公里左右，属长株潭“两型社会”核心片区之一。白关镇凭借其独特的区位优势，建立了湖南省无公害蔬菜示范基地、湖南省放心菜基地、株洲市绿色食品基地和生猪养殖基地，建成了产值上千亿的白关服饰产业园，正在建设千亿航空产业园，该镇正在成为株洲东扩的新城区。又如常德鼎城区的灌溪镇，是湖南省的工业强镇，距常德城区5公里，拥有“中国吊车第一镇灌溪”的美称，产值1 000亿以上企业有11个，日益成为常德西北发展的新城区。

这类发展型的小镇，规划性强，发展快，但一般都存在不动产产权主要是土地、房屋等产权不规范，村民如何迅速市民化等问题。

（二）挖掘历史人文资源和自然景观，发展旅游产业型

这种类型的小城镇其发展状况又可以分为三种情况。

一种是小镇拥有的历史人文资源或者自然景观享誉中外，能够吸引足够多的外来游客，旅游服务业成为其主体发展产业。如韶山市的清溪镇，凭借韶山旅游区，仅2万人口的小镇，非农人口超过了11 000人，主要从事旅游服务业，同时依托旅游服务业对小镇进行规划和发展。又如武陵源区索溪峪土家族镇，凭借辖区内的黄龙洞、西海、十里画廊、宝峰湖、百丈峡、一线天、观音洞、索溪大坝等著名风景点，10 000多人口的小镇，拥有宾馆、招待所、酒家37家，并开发一系列土特产品销售给游客。

另一种是小镇的历史人文或者自然风光有一定的享誉度，但不能吸引足够的外来游客，特别是长途旅行游客，离中心城市不很远，能够吸引短途旅行的游客。这些小镇的发展，一般在发展旅游产业时，还会利用自己的知名度和区位优势，引进一到几个较知名的企业或基地落户本地，从而带动小镇的整体发展。湖南省公布的旅游名镇大多数属于这种情况，如铜官镇、靖港镇、花明楼镇等等。以望城的铜官镇为例，该镇距望城城区只有10多公里，是全国五大陶都之一，境内有几十处唐代古窑遗址，明清建筑30余栋，曾为中共湖南省委、湖南省工委、湘江特委的驻地。陶瓷文化、三国文化、红色文化三位一体，以陶瓷文化旅游产业为主是其经济的主要增长点之一。随着湖南“两型社会”综合配套改革的深入推进、大河西先导区建设的全面启动，河东经济区成为长沙市资源节约型和环境友好型社会建设的重点开发区，铜官镇将抓住这一历史机遇，引进华电长沙电厂和铜官循环经济工业基地落户该镇，推进了该镇的快速发展。

第三种是小镇的历史人文或者自然风光有较高的享誉度，但离中心城市较远，交通不太发达，这种小镇的发展，一般以旅游业发展为主体，开发特色农产品加工服务和提供文化特色产品服务为辅，推进小镇发展。如龙山的里耶镇、永顺县的芙蓉镇、汝城的热水镇等等。以里耶镇为例，距县城有120多公里，境内有大量的古文化遗址：古城、古城墙、因其结构奇特并封存了三万多枚秦简牍而被考古专家们称为“中华第一井”、古墓群、古街、古建筑群等，2002年，里耶镇里耶古城遗址的发现和3.6万余枚秦简牍的出土，震惊中外，举世瞩目。其特产有：脐橙、紫砂陶器、百合、土家特色艺术品等。该镇在发展旅游产业的同时，发展了以柑橘、烤烟、蔬菜为重点的农业产业建设，重视交通网络建设。

这种发展类型的小镇，随着我国旅游业的发展，迎来了各种投资主体，小镇面貌变化快，但问题也因此而来。这类小镇都或多或少存在投资商与原有居民的各种纠纷和矛盾，也存在过度开发的问题，因而如何规范和处理各种利益关系、在最大限度保持其原有价值的基础上，实现其经济价值是在发展中值得重视的问题。

（三）依托传统优势，做大做强传统产业型

这类小镇，在历史上有著名的产业，由于各种原因起起落落，改革开放后，抓住发展机遇，积极引入技术、资金、人才等，把传统优势产业做大做强，引领小镇全面发展。如浏阳市的大瑶镇，凭借花炮之源、花炮始祖李畋先师故里的美誉，依托烟花鞭炮产业成为中国鞭炮烟花原材料集散中心，产值超亿元，被评为中国优秀乡镇、中国小城镇建设示范镇。又如醴陵的王仙镇，醴陵享有“瓷城”美誉，是举世闻名的釉下五彩瓷原产地。王仙镇凭借传统优势产业，迅速发展日用陶瓷、电瓷、瓷泥等支柱产业，共有各类大小企业100多家。再如安化的梅城镇，清代及以前，梅城是“贡茶”制作中心，茶马古道上的历史重镇。民国时期，安化茶叶曾在巴黎博览会上获金奖，近年来凭借安化黑茶享誉中外，茶产业带动了该镇的全面发展，成为湖南经济百强镇和全国重点镇。

这种类型的小镇，其发展受大环境的影响大，大瑶镇的烟花鞭炮产业曾受禁止燃放和环保的影响，黑茶也有过消费的低谷，釉下五彩瓷也曾遭受市场的冷落。如何适应社会发展的新要求，在日益激烈的竞争中保持自己的特色优势，不断创新传统工艺和开拓产品亮点是这类小镇产业发展面临的共同问题。

（四）依靠科技进步，服务“三农”发展型

这类小镇，一般处于广大农村的腹地，水陆交通比较发达，历史上是农村的商贸中心，小镇产业定位一般为农产品生产或加工服务和为三农发展提供商贸服务为主，湖南相当一部分小镇属于这种类型。如洪江市的安江镇，袁隆平曾经在此建立了我国也是世界第一个杂交水稻研究基地，是世界稻作文明和杂交水稻的发源地，这里盛产水果、天麻，黔阳冰糖橙、安江香柚、安江脐橙、安江金秋梨、安江乌骨鸡等是其主要特产，黔阳冰糖橙还荣获中国国家地理标志产品。2004年，被国家建设部、国家发展和改革委员会等6部委列为全国重点镇。又如邵阳的高沙镇，历史上是湘西南最重要的农副产品集散地之一，素有“小南京”美称，盛产稻谷、牲猪、柑桔、鲜鱼，工业以奶糖生产、肉食加工、水泥建材和机械制造为主，综合实力进入全省20强小镇。再如南县的茅草街镇，该镇位于湘、资、沅、澧、赤磊洪道、藕池西支、沱江七大水系交汇处，三面环水，省道S204公路穿镇而过，有百万吨级港口，是南县主要农副产品集散地，主要产业有农业、港口运输、商贸服务和工业，主要农产品有稻谷、棉花、苎麻、油菜籽和鲜鱼等，工业主要利用洞庭湖芦苇资源的各类纸产品和为渔业服务的纺纱、船舶、工业泵、农机配件等，1997年评为“湖南省百强镇”，2014年确认为全国重点镇。

由于小镇居民自身缺乏足够的产业升级和开拓市场的能力，这种类型小镇的发展，政府要在科技、金融、市场开拓等方面起非常重要的桥梁作用，同时农业受自然灾害影响大、市场不稳定的影响，农民风险承受能力差。因而这种发展类型的小镇，对政府提出的要求更高，需要建立有自己特色的管理和服务体系，同时需要实力较为雄厚的农业企业引领发展。

（五）依靠独特自然资源优势的工矿发展型

这类小镇，其境内有较为丰富的工矿发展的资源，历史上积累了较为丰富的开发技术，改革开放后获得了新的发展机遇，主打产业为工矿业和与此相关的商贸服务业，综合发展水平较高。如桃江县的灰山港镇，境内有非常丰富的石灰岩和铁矿石，该镇是以水泥、钢铁等建材工业为主的城镇，年产值超几十亿元，该镇拥有境内5条公交线路、年2万吨级的污水处理站和2座日30万吨的垃圾中转站，有省级工业小区。又如常宁市的松柏镇，镇域石灰石矿床裸露、粘土矿山处处存在，石膏矿储量丰富，品位上乘，煤炭、铁矿石也有很大储量，素有“有色金属之乡”美誉。地下蕴藏着丰富的铅、锌、金、银、铜、硫、铍、铋、铀等20多种矿产资源。拥有水口山有色金属有限责任公司、强健粉业集团等大中型企业34家，民营企业100余家，年工业产值上十亿元。再如冷水滩的黄阳司镇，该镇境内有丰富的锰、煤、石灰石、炭酸钙等矿产资源，为工业发展提供了良好的基础。新中国成立初期，地、县就陆续在境内兴建了煤矿、铁厂、炼焦厂、磷肥厂等工矿企业，逐步形成了冶炼、化工、煤炭等三大工业体系，享有“湘南第一镇”之美誉，现有各类企业40余家，年工业产值上亿元，1998年成为“湖南百强镇”。

这类发展型小镇经过若干年的开发，普遍面临的问题是如何在发展的同时，实现资源、环境的可持续发展，两型社会建设的要求，使其产业的升级或转型成了它们绕不开的道，好在它们有发展的优势和基础，使得他们的发展内在的支持力度较强。

三、湖南小城镇发展模式构建的思路

小城镇发展模式的形成既是一个长期的历史过程，又需要加强顶层设计和引领。因而，在发展模式的构建上，我们既需要尊重历史与现状，又要能够引领未来，开创新的发展空间，与整个国家现代化发展同步协调。

（一）在发展目标定位上，融合传统与现代，服务于“三农”

一直以来，小城镇发展定位与国家发展战略目标相一致。建国后，我国致力于工业化建设，小城镇发展服务于大中小城市，一方面，加快了我国工业化和城市化的进程，另一方面也导致城乡二元结构和城乡差别的扩大，发展到一定程度最终影响国家经济、社会的可持续发展。党的十八大提出了“新四化”的发展目标，再次强调了“以人为本”的发展理念，小城镇发展获得重新定位。小城镇成为我国城乡一体化建设的切入点，也是农业现代化的着力点和新型工业化的新的辐射点。小城镇是城市和农村的结合部，在精神上承载着城市人和农村人对传统社会的历史记忆和对现代生活的向往，其发展既要承载传统，能寄托乡愁，又要展现现代，充满着富有、活力和优美，实现传统和现代的完美融合；在产业表现上，将传统产业与现代工艺融合、工业和农业的互助和融合；在规划设计上，将田园风光和现代城市的便捷结合。从整体上看，小城镇发展绝不是也不能是城市的翻版，它们发展的直接目标是服务“三农”，定位于农业、农村和农民的现代化，实现“三农”的现代化与新型工业化和城镇化高度融合，小城镇发展与大中城市互补协调发展。[3]从而直接或间接地推动整个国家经济、社会的可持续发展。

（二）就发展路径而言，找准发展的切入点，培育和发展支柱产业，逐步提升综合发展水平

由于大多数小城镇都是由农村集镇发展而来的，原来的主要支柱产业大多数都是农业，农业的发展既需要科技的投入，又需要大量资金来改善水利灌溉和农田整治等基础设施，而小农经济资金积累有限，家庭经营为主的农户很难在短时期内快速推动现代化的进程。因而，小城镇在经济发展的路径上，先要根据自身的优势和外在资源条件，找到发展的切入点。如国家“星火计划”的实施、各种种植、养殖等农业基地的建设、中心城市卫星城建设、大中型企业原材料和加工基地建设、沿海产业转移承接地的建设等等为小城镇的发展带来了发展机遇。通过外在力量的助推，一方面迅速积累小镇发展所需要的资金、技术，提高管理和服务水平，同时实现农民的增收；另一方面，推进农村土地的流转，促进农业经营走向专业化、规模化，提高农业发展水平。随着农业生产力的解放和发展，农产品日益丰富和农民收入的提高，农村集镇贸易发展，很多小城镇以此为契机，发展农产品贸易加工业，兴起了一批知名企业，如“辣妹子公司”、“金健米业”、“克明面业”、“长康集团”、“加加食品”、“盐津铺子食品”等等，还有成千上万的中小微企业，大量工业品也在小镇找到了销售市场，给小城镇带来了无限生机和动力。

在改革开放后的几十年，湖南小城镇都非常重视经济发展，GDP的快速增长，在发展过程中也产生了一系列经济社会问题，21世纪初，随着“科学发展观”的提出和贯彻执行，发展理念逐渐转变，开始重视经济、社会的协调发展，社会事业的发展获得重视，但社会事业的发展不像经济发展有硬性指标，有些东西无法量化和统一评价，需要的个性化指标更多，显然小镇在社会事业的发展上没有那么顺畅。2012年，党的十八大提出了“生态文明”和“新型城镇化”的理念，小城镇的发展理念就开始走向综合治理，注重生态环境的保护和人文关怀。

（三）产业定位突出特色，兼顾整体

由于小城镇规模小，数量众多且分布广泛，加上自身资源的独特性，决定了它的发展不可能是千镇一面，也不能各产业面面俱到，因而要突出自己的发展特色和优势。湖南小城镇发展的产业定位主要依据有两方面，一是小镇自身的资源，包括自然资源、历史文化资源、传统优势产业和区位优势，二是所在中心城市及其城市群的产业定位。也就是说，小城镇的产业定位既要突出自己的特色，又要符合《湖南省新型城镇化实施纲要》的整体规划。据此，长株潭的小城镇要承担中心城市产业升级转移任务；岳阳、益阳、常德的小城镇要突出洞庭湖滨水特色；衡阳、郴州、永州要承接沿海产业转移，建立中部的先进制造业和现代服务中心，其小城镇要在此中起基础作用；怀化、吉首、张家界要建立边贸中心、生态文化旅游，其小城镇要突出贸易和旅游特色。

尽管产业结构有所不同，但湖南省的小城镇绝大多数都是综合发展模式，其中工业和农业是不可或缺的两大支柱产业，进入新世纪以来，不同产业发展有不断互促和融合的趋势，特色产业正在形成。

作为一个庞大的发展中国家，中国离开了小城镇的发展，就会导致“城市病”和“农村病”蔓延，现代化就无法实现。湖南作为中国中部拥有7 000多万人口的大省，既是我国重要的商品粮生产基地，号称“鱼米之乡”，也是迅速崛起的工业大省，工业产值2011年跻身全国10强，[4]所以，湖南小城镇发展肩负着现代化和城乡一体化的使命。“四化两型”湖南建设，为湖南小城镇的发展指明了方向，也迎来了发展的关键期。

[1] 湖南统计局.湖南统计年鉴2013[M]. 北京: 中国统计出版社, 2014: 15.

[2] 姚士谋等.我国城市化进程中的几个关键问题[J]. 城市规划, 1997(6): 30-31.

[3] 周国华. 湖南小城镇发展研究[J]. 长江流域资源与环境, 2000(8): 303.

[4] 国家统计局. 中国统计年鉴2012[M]. 北京: 中国统计出版社, 2013: 532.

Study on Development Patterns of Small Towns in Hunan Province

( College of Marxism, Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China)

The development of small towns in Hunan province is at the transition stage between beginning and middle times. And there are 5 patterns: it is to develop on central city location advantages; to develop on tourism industry; to develop on bigger and stronger traditional industries; to develop on “Agriculture, countryside and farmers” services and to develop on mining. The pattern construction through three aspects such as overall development goals, development paths and the position of industry.

small towns; development patterns; development pattern construction.

（责任编校：彭 萍）

F 291

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.02.014

1672–1942(2015)02–0072–05

2014-12-02

湖南省教育厅立项课题（14C0219）

黄惠莲（1967-），女，湖南益阳人，副教授，主要从事马克思主义城市建设理论研究。