我国城市社区服务体系的构建与展望

□钱伍全

中国的城市社区服务是伴随经济社会发展而提出和建立起来的。经过30多年的风雨历程，我国城市社区服务发展迅猛，也取得了不俗成就，形成了具有国情特色的综合服务体系，但仍与国外先进城市社区服务存在较大的差距。尤其在服务性质与内容界定、发展模式、运行机制以及最大程度满足居民需求等问题上，我国城市社区服务理论研究尚落后于实践发展的需要，拥有较大的研究空间与潜力，怎样更好地完善我国城市社区服务体系，成为目前亟待解决的重大课题。

一、我国城市社区服务发展现状与存在问题分析

中国城市社区服务经过30多年发展，已由基础社会保障向更广泛的社会生活领域拓展延伸，在促进经济发展、维护社会稳定和改善人们的生活水平，构建和谐社会中发挥着巨大作用。

(一)我国城市社区服务发展建设所取得的成就。

1.我国城市社区服务范围和内容得到拓展延伸。我国城市社区服务的内容目前可以涵盖社区居民生活的各个领域，呈现出服务供给多样化特征。通过城市社区服务项目的全面发展，社区服务内容与服务范围得到进一步拓宽，开辟了更为广阔的城市社区服务新领域，能够为社区成员提供更加多元化，更加平衡的城市社区服务。

2.我国城市社区服务设施和网络初具规模。目前我国已建立了社区服务机构与居委会两级联动，极大地方便了社区居民的生活。至2013年，已建成社区服务机构160，352个，各项社区服务设施198，053个，便民利民服务网点452，868个，社区服务机构覆盖率达27.6%。依托社区服务中心(站)为纽带的城市社区服务网络体系已经形成。

3.城市社区服务在创造就业和维持社会稳定方面作用突出。为有效增加就业，维持社会稳定，各城区、街道(镇)以城市社区服务为载体，落实社区再就业服务，积极扩大社会就业机会，指导和帮助失业人员二次就业。2013年底，我国各城区、街道(镇)社区服务从业人员达467.8万人。其中安置下岗失业人员248.8万人，实现了人员分流，增加了职工收入。不仅为提供更为优质的城市社区服务奠定了基础，还带动了更多的再就业和二次就业，消除了潜在的不稳定因素，极大地维持了社会稳定。

4.改进了社区服务的方式和模式。全国各城区、街道(镇)都在社区服务范围内开展了“一站式”服务，不再局限于传统的工作方法。通过配备劳动保障、计划生育、治安保洁等设施与人员，设立扶贫组织，帮助社会弱势人群解决问题，增强社区服务的社会效益。此外，把计算机网络信息技术广泛应用于社区服务，建立了信息网络平台，为社区成员提供便捷的信息化服务，让科技的力量带动城市社区服务向信息化转变，同时也促进工作效率的提升与社区服务方法模式的改进。

(二)我国城市社区服务存在的问题及原因分析。

1.对城市社区服务认识不足，服务意识淡薄。一方面，我国在城市社区服务建设方面缺乏系统认识，城市社区服务不是单一地提供与享受，而是需要各社会主体和多方社会力量参与。单纯依赖政府是不可能建立城市社区服务体系的。另一方面，我国城市社区服务行业内普遍存在服务意识淡薄，不能做到以人为本为社区居民和群众提供服务，易与社区成员产生矛盾。

2.城市社区服务管理职能权限模糊，重点服务领域定位不准。我国的城市社区服务是伴随着国家经济、政治体制改革而改变，可以将它作为弥补经济社会发展中出现管理缺位的一种手段。目前我国城市社区服务中“管理与服务不分”的问题仍然存在，政府的管理行为与服务职能重叠，社区服务更多体现的是政府行为，社区应有的职能与服务得不到有效发挥。此外城市社区服务受制于政府行政管理，并没有最大程度让社区成员享受社区服务的便利，造成大量公共服务与城市社区服务资源设施荒置与浪费。另一方面，没有把社区服务重点放在社会保障、社区医疗卫生、便民利民服务等关键项目上，造成我国城市社区服务领域定位不准。

3.城市社区服务建设资金匮乏，资源整合力度不足。我国城市社区服务存在建设资金匮乏，资源整合力度不足的弊端。城市社区服务的资金主要由政府提供，但政府资金在整个城市社区服务资金供给中所占比重偏低。此外社会捐助与有奖募捐也是我国社区服务资金的重要来源，但两者具有非经常性和不稳定性。另一方面，城市社区服务资源分散且不完整，面临城市社区服务资源无法充分合理运用的实际问题。因此会出现社区服务设施共享性差，服务资源整合力度不足，闲置浪费严重。

4.城市社区服务法律不健全，缺乏完善的制度化环境。只有健全的法律和完善的制度化环境才能保证社区服务健康持续发展，才能够对城市社区服务转型起到决定性的促进作用。仅靠一部《关于加快社区服务业发展的意见》的政策文件精神，并不能解决我国城市社区服务出现的新情况与新问题。为适应新形势的要求，亟待出台制定一系列相关法律与制度，虽然近年来，各级政府有关部门已经制定了相关配套法规。但没有适时出台实施细则，因而导致政策缺乏可操作性，最终出现执行不足不到位问题。导致在城市社区服务发展过程中出现无章可循的状况，城市社区服务发展得不到制度化的保障。

5.城市社区服务从业人员素质偏低，缺少高素质人才队伍。城市社区服务从业人员素质偏低与缺乏专业技能，是制约我国城市社区服务发展的重要瓶颈。主要表现为社区服务从业人员受教育水平偏低及缺乏有针对性的专业技能培训，不能适应城市社区服务快速发展和建设的需要。以烟台市为例:根据烟台市民政局2013年的调查数据显示，在市区、街道(镇)的社区从业人员中受过大学专科以上教育的约占14%，中等专业学校毕业的约占47%，尚有29%的人员只受过初中或小学程度的文化教育，根本无法适应越来越系统专业的社区服务工作。

二、我国现代城市社区服务体系的构建对策

(一)提升服务意识，吸引多方参与城市社区服务建设。一方面，在我国城市社区服务中要增强服务意识，为社区成员提供满意的服务种类与形式。另一方面，社会整体要提高对城市社区的认识与了解，吸纳社会多方力量参与，使城市社区服务主体不再单一。让社团组织，非营利机构和个人志愿者更好地进入城市社区开展服务，发挥他们的优势，与主体服务相结合。同时也要努力提高城市社区服务人员的社会地位，构建符合国情且具有中国特色的城市社区服务体系。

(二)把握城市社区服务建设的最终目标，实行无差别化服务。把满足社区成员需要作为社区服务工作的立足点，全面准确掌握社区内居民群众与社区内单位需求现状和发展变化趋势，并据此制定社区服务规划。一是要保障弱势群体的基本需求与基本生活。二是力求实惠全部社区成员，不分等级不打折扣地实行无差别化社区保障服务，便民利民，实现满足社区成员需求多样化的最终目标。

(三)界定政府介入尺度，明确政府在社区服务中的定位。在我国的城市社区服务中要明确政府与社区的关系，强调政府指导与扶持的责任。在政府的扶持与帮助下，社区要整合运用社区资源和公共服务投入，实现自身社会职能与高效社区服务。此外，要严格界定政府在社区服务中的介入尺度，合理干预社区服务，准确定位政府在城市社区服务中的职权范围，鼓励和扶助社区实现自我管理。在多元化服务参与主体的新形势下，政府不再是城市社区服务及设施的垄断提供者，而处于多方利益的协调位置，因此要提高监管水平和利益分配的协调能力，形成激励机制，促进多方合作链最优运作。

(四)提高公共财政投入比例，多方筹集城市社区服务建设资金。资金作为城市社区建设发展的先决条件，政府有责任提高公共财政投入比例，增加城市社区服务建设资金投入。一方面采取国家、集体、社会团体和个人多主体多渠道进行筹集。另一方面也可以通过建立城市社区服务基金，不仅能够通过基金运作来获得收益，也有利于鼓励社会力量以各种形式的投资社区建设，尤其要吸纳和鼓励企业，社团组织和个人的赞助，共同促进社区服务设施的改善。

(五)确保政府有效监管，健全城市社区服务法律体系，优化社区服务的制度环境。我国城市社区服务的开展要确保政府在服务中的主导作用，增强政府的有效监管，促进社区服务资源的筹集和社区服务的持续发展。另一方面我国应该加大城市社区服务的法律制度建设力度，制定综合性城市社区服务管理制度，并配套相关法律法规予以保障。还要尽快清理和废除过时的法规、政策，把城市社区服务从僵化的桎梏中解放出来，引导社区服务进一步走向法制化、制度化、规范化。

(六)实现城市社区服务队伍专业化，提升社区服务从业人员素质，打造高效服务团队。我国要实现城市社区服务队伍职业化，提升社区服务的专业化水平，一是必须建立一批拥有高专业技能的社区服务从业人员队伍，引导社区服务人才队伍的建设走出困境;二是把社会专业人才吸引到城市社区服务中去，重点引进稀缺专业类人才;三是要积极吸纳半官方的工会组织，妇联，共青团组织和其他政治团体使用专业知识在城市社区工作事务中的服务群众，打造社会多方力量参与执行的高效服务团队。

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［2］梁力彤.试论我国非营利组织在城市社区服务中的地位与作用——以长沙市老年公寓为例［D］.湖南师范大学，2010

［3］赵作伟.我国城市社区服务发展现状及思考［J］.天津市财贸管理干部学院学报，2009

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