加快推进城乡公共服务一体化的思考

□枣庄市行政学院行政管理教研室课题组

2014年12月，习近平总书记在江苏调研时首次提“全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面依法治国”、“全面从严治党”，其中，全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。由此，枣庄市行政学院行政管理教研室课题组走访了枣庄市部分市直单位、区(市)、乡镇、村及徐州市有关部门，对城乡公共服务一体化发展现状进行了实证调查和深刻思考。

一、我国城乡公共服务方面存在的差距

(一)财政投入不均衡。据统计，我国用于公共服务和社会管理的支出总量占财政支出的比例为25%，美国为75%。我国在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老方面的财政支出比重均低于同等收入国家的平均水平。近些年来，政府在财政收入稳步增加的基础上不断加大对农村公共服务的财政投入和支持，但目前我国的财政支出结构仍带有“二元”特点，城乡之间的公共财政支出差距仍然过大。在“工业反哺农业，城市扶持农村”的方针指引下，地方财政已重点向农村的教育、卫生、社会保障、环境保护等基本公共服务倾斜，取得了一定成效，特别是在经济发达省份。但是，我国大多数省份的财政收入都很有限，市县乡一级更是如此。调研中，枣庄市的市直有关部门及区(市)、乡镇都普遍反映这个问题，财政收入很难支付各种基本公共服务所需要的资金。城镇居民可以享受包括基础教育、社会保障等方面的公共服务，而广大农民享受的待遇却较少。这种地方财政投入分配不均的问题势必会拉大城乡之间以及不同社会群体之间的差距，加剧社会的不公。

(二)资源配置不平衡。近年来，随着国家财力的增强、公共财政体制的建立和国家一系列政策的实施，广大农民享受到了免费义务教育、合作医疗等基本公共服务，但相对于地域广阔的农村和广大农民来讲，公共服务供给总量仍然严重不足，农村公共服务仍然严重短缺，义务教育、医疗卫生等大量优质资源仍主要集中在大中城市，而农村地区公共服务资源普遍严重缺乏。

1.农村教育经费投入不足。长期以来，国家的教育经费投入明显倾斜于城镇，农村的教育经费投入严重不足，从而导致农村中小学的硬件基础设施以及师资等软件设施与城市相比差距较大。以枣庄市为例，主要问题有:一是农村中小学教育装备水平偏低。滕州市是全市五区一市中经济发展水平最好的，但即使这样，公共服务仍然相对滞后。目前，滕州市还有近100所学校未进行音体美卫器材配备，占33%，需投入资金266万元，方能达到100%配备率的标准。初中图书生均24册、小学生均图书11册，个别学校的生均图书仅为4册。二是部分学校基本生活设施不完备。部分农村学校没有同步配建学生公寓、食堂餐厅，枣庄市有170余处有就餐需求的农村中小学不具备就餐条件，给广大学生带来了不便。另外，全市至今还有381个旱厕。三是教师队伍结构不合理。枣庄市部分农村学校教师年龄结构老化，45岁以上教师比例达80%。教师队伍综合素质能力不适应工作需要，音体美、信息技术等专业对口教师普遍缺乏。枣庄市山亭区原始本科学历教师仅为5.5%，且多集中在区直学校。四是法定教育经费投入不到位。枣庄市部分区(市)市级以上教育专项资金未及时、足额拨付到教育项目上。仅2013年度市级以上专项资金就有5，700余万元滞留在区(市)财政部门。另外，根据相关政策要求，土地出让收益中10%比例用于教育、地方分成的彩票公益金中10%比例用于教育、城市基础设施配套费新增20元部分用于教育，这三项款项在枣庄市部分区(市)也未拨付到位。

2.城乡医疗卫生资源配置不合理。城乡居民公共卫生资源分布差异较大，农村人口占全国人口近70%，而公共卫生资源不足全国总量30%。调研中，我们发现，广大农村卫生院、诊所普遍存在资金匮乏、医疗设施差、医护人员学历低、职称低、技术水平低且技术培训也比较少等问题，许多乡镇卫生院的硬件、软件都不到位。这样就迫使大多数原本想在乡镇卫生院就诊或手术的村民不得不转到区里或市里的医院;许多乡镇卫生院平时就很少有人看病，营业收入低就更没办法改善卫生院的条件，这样又会造成医术较好的医生纷纷跳槽的恶性循环，从而违背了基层卫生医疗机构解决农民看病难的初衷。

3.城乡社会保障水平差距较大。目前，我国现行的社会保险体系基本覆盖了广大城镇职工，而农民只涉及新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险两项。虽然近年来农村居民社会保险覆盖面进一步扩大，但与城市居民相比差距仍然较大。如，2011年新农合人均筹资246.2元，平均每人次补偿受益130元;新农保人均筹资450.94元，人均领取养老金658.72元，两者合计占农民人均纯收入比例仅为9.44%，而同年城镇基本医疗保险人均筹资1，170元，人均补偿受益936元;城镇职工基本养老保险人均筹资7834.31元，人均领取养老金18699.86元，两者合计占城镇单位就业人员平均工资比例为44.74%。由此可见，当前城乡社会保障水平差距仍然较大。

4.农村公共基础设施较为落后。长期以来，我国公共财政忽视对农村的投入，对道路、供水、垃圾、污水处理等设施欠账较为严重，以至于农村公共基础设施普遍比较落后、简陋，农村人居环境也比较差。近年来，国家对农村公共基础设施投入有所加大，农村面貌也得到了较大改观，但与城市相比，差距还是较大。

(三)公共服务供给不均等。随着城市化步伐的加快，越来越多的农民进入城市，与城市居民共享居住、生产和生活环境。然而，进入到城市的农民工，虽置身于与城市居民一样的公共服务环境中，却难以享受到与城市居民同等的生存发展权利，他们中的多数人被排斥在城市公共服务之外，很难享有与城市居民均等的公共服务，他们居住条件差、工资福利待遇低，医疗和养老得不到保障，大多没有工伤保险。不仅是农民工自己，就连他们的子女也大多无法接受良好的教育，他们的父母也不能像城里的老人一样安享晚年。这已经成为我国工业化、城镇化进程中的重大社会隐患。

二、造成我国城乡公共服务差距的原因分析

(一)服务制度不够完善。在我国，有些政府部门同时扮演了公共服务的提供者和监督者两个角色，这使得公共服务缺乏有效的监管，从而容易产生公共资源分配不公的现象。此外，由于有些政府部门长期以经济建设为中心，从而导致个别政府部门倾向于将有限的资源配置到经济建设领域，而忽略了在公共服务方面的支出。

目前，我国城镇地区已经基本形成相对完善的一整套社会保障体系，而农村的社会保障制度体系还不健全，目前只有新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险以及基本的社会救助工作，与城镇社会保障体系相比，两者存在较大差距，由此也决定了当前城乡社会保障水平的较大差异。

(二)二元体制尚未打破。长期存在的城乡二元经济结构，形成了重城轻乡的二元户籍制度、劳动就业、收入分配和社会保障制度，从而也导致了城乡公共服务的不协调发展。比如，作为社会保障体系重要基础的社会保险，要求参保人只有在缴足社会保险费的基础上，才能享受社会保险制度提供的风险补偿金。而农村由于经济落后、农民人均收入低等原因，导致许多农民不愿意或者无法缴纳规定的社会保险费用。由此也带来了农村社会保障水平低下的问题，在一定程度上也延缓了城乡公共服务差距缩小的进程。

(三)政府认识存在差异。一方面，城市政府面临来自中央政府和省级政府的压力，另一方面，城市政府也面临周边相关城市发展与竞争的压力。因此，他们会首先着重考虑搞好城市的基础设施与义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务。然而，相比于城市政府对于城市公共服务的主动供给，乡镇政府的主动性则明显不足，有的虽能认识到，但由于受考核指挥棒和政府财力的影响，往往“心”有余而“力”不足。因为财政缺口比较大，乡镇和村一级都面临着提供公共服务资金紧缺的问题，有时他们连及时发放人员工资都成问题，所以很难主动、自觉、足额地给农民提供有效的公共服务。此次调研走访的大部分乡镇和村都存在这个问题。

(四)投入重心有偏差。目前，我国城市的公共基础设施主要由政府提供，建设资金主要来自于财政拨款，而农村的公共基础设施，则仍主要靠基层政府和农民自行解决。在现行财政体制下，区、乡财政支出压力逐年加大，导致对农村基础设施的投入非常有限，只能是一种较低水平的改善，很难真正建立城乡公共服务一体化的长效机制。当前，制约农村义务教育发展的重要原因就是投入体制不合理，主要是没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。另一方面，作为社会保障制度参与主体和政策支撑的政府，对经济较为落后的广大农村所投入的财政性资金，远远不能满足统筹城乡社保体系建设对资金的需要。社会保障是每个公民应得的一项基本权利，也是社会公平的体现。而当前城乡社会保障水平的巨大差距，在一定程度上反映了城乡社会保障政策的不公平。城市居民能够享受到日益完善的社会保障制度带来的发展成果，而农村居民却不能完全享受与城市居民同等的社会保障，除此之外，他们还要面临包括土地保障功能不断减弱等方面的风险。因此，国家必须强化城市和农村之间的收入再分配，持续加大对农村的财政投入力度，以提高农村社会保障等方面的公共服务水平，不断缩小城乡差距。

(五)供给主体较为单一。农村公共服务主要由政府投入，社会资金较少。长期以来，我国政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身，一些可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽，不但降低了公共服务的质量和效率，也压制了市场活力和社会积极性，并且这种单一的供给渠道也造成了农村公共服务资金的短缺和公共服务水平的低下。

三、加快推进城乡公共服务一体化的路径思考

(一)消除二元结构。经济基础决定上层建筑。没有强大的经济基础，就不可能实现农村公共服务水平的显著提高，也无法真正实现城乡公共服务的一体化建设。农村公共服务问题实质上就是资金缺乏的问题。因此，只有消除城乡二元经济结构格局，提高农村经济社会发展水平，才能真正解决农村公共服务水平低下的问题。近年来，我国政府的财政支出重点已经由经济领域转向社会公共服务等民生领域，因而城乡公共服务一体化也越来越受到重视。为进一步加快推进城乡公共服务一体化，各级政府应加大对农村公共服务政策方面的支持力度，同时大幅增加农村公共服务的财政资金投入，提高农村公共服务经费比例和标准，并着重在推进以城带乡、以工促农，提高农村经济社会发展水平，推进农村劳动力转移就业和城镇化进程上下功夫，才能从根本上打破城乡二元经济结构格局，才能有效解决城乡公共服务水平二元化问题，真正实现城乡公共服务一体化。

(二)明确政府职责。政府的主要职责是为老百姓提供有效公共服务和公共产品，实现社会的政治、经济、文化全面协调发展，这是政府的职责，也是政府的义务。因此，各级政府要树立城乡居民平等理念，从根本上打破公共服务供给上的二元体制，真正承担起农村公共服务供给主体的责任。凡是受益范围遍及全国的公共服务，应主要由中央政府提供或中央政府与省级政府共同提供，按照这一原则，中央财政和省级财政应主要承担起农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、信息技术等方面的供给;而受益范围局限于地方的公共服务，则由相应层次的地方政府提供，如农村的农田水利建设、道路建设等;具有外溢性的地方性公共服务由中央政府和地方政府共同承担、共同提供，以此来解决因地区间财力差距导致的公共服务供给不均衡问题。

(三)优化支出结构。城乡公共服务差距大，主要原因是农村公共服务供给滞后和供给不足，必须不断增加农村公共服务的财政投入，扩大农村公共服务供给范围和力度，才能从根本上化解农村公共服务供给不足与滞后的问题，满足农村居民不断增长的公共服务需求。

1.加大对公共服务领域的投入。各级政府尤其是中央和省级政府应统筹各方力量，形成合力，加大对农村地区的财政支出，大力推动社会公众资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，不断加大对农村的义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务以及道路交通、网络技术、农田水利等基础设施和生态环境建设的投入力度，不断改善农民的生产生活条件，不断提高城乡基础设施的共享度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。

2.加大政府财政转移支付力度。搞好城乡公共服务一体化，财力是关键和保障。因此，必须加大政府财政转移支付力度，使国民收入和财政支出更多地投向农村的公共服务，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，保障城乡之间的均衡发展。当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，进一步提升基层政府提供公共服务、扩大公共服务范围的能力。

(四)完善服务制度。习近平同志强调:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”为此，必须建立一套完善的公共服务制度，用制度保障城乡公共服务一体化的推进。

1.农村教育方面。一是建立城乡统一的义务教育体制，完善农村义务教育免费政策和教育经费保障机制。二是改善农村教师工作条件，提高农村教师工资待遇，加大对农村教师的培训力度，不断提高农村教师综合素质。三是成立农村留守儿童关爱中心。政府要拿出一部分资源和资金投入到中心，让广大留守儿童得到缺失父母教育、关爱和照顾的弥补，也为广大农村外出打工人员解除后顾之忧。枣庄市山亭区冯卯镇留守儿童关爱中心成立三年来，得到了社会各界、留守儿童及其家庭的一致好评，效果和反响非常好。

2.农村医疗卫生方面。一是大幅提升农村医疗卫生筹资标准和财政补助水平，不断完善农村医疗救助制度。二是大幅提高农村医护人员工资待遇，妥善解决乡村医生补贴问题，并定期对农村医护人员进行免费培训，不断提高广大农村医护人员医疗技术和救治水平。三是扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，使广大农民普遍享受公共服务带来的益处。枣庄市滕州市就实行了对全市(包括城镇和农村)所有育龄女性居民每年免费健康查体一次的政策，得到了广大居民的一致好评。

3.农村社会保障方面。加快社会保障制度改革步伐，进一步扩大农村社会保障覆盖面，提高农村社会保障标准和水平，加速形成全国统筹的城乡一体化社会保障体系。一是完善农村社会保障项目。建立新型农村社会养老保险制度，完善农村最低生活保障制度和农村受灾群众救助制度。二是多渠道筹措农村社会保障资金。坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，鼓励社会各界捐赠”原则，发动全社会的力量，多渠道筹集资金。三是整合城乡社会保障管理体制。当前，要加快整合城乡社会保障管理步伐，建立相关配套机制，实现城乡统一的社会保障管理制度。尤其要完善农村社会保障管理体制，吸纳高素质专业工作人员从事农村社会保障管理工作，保证社会保障体系高效运行。

4.户籍制度方面。我国一直实行城乡分割的二元户籍制度，这一制度的存在成为居民享有不同公共服务、社会福利和政治待遇的身份依据。目前，义务教育、劳动就业、医疗保险、养老保障、住房保障等公共服务，都是以户籍身份为标准和依据的，农村居民与城市居民享受着不同的待遇且存在较大的差距。这是导致城乡公共服务差距的根本原因。必须加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，建立按居住地登记居民户口的制度，使农民只是一种职业，与其他社会成员不存在身份和社会福利的差别。

目前，我国有两亿进城农民工，未来十多年里，我国进城的农民工将接近四亿人，这是一个非常庞大、极其惊人的数字。从这一层面上来说，很有必要加快对进城农民工的公共服务进程。虽然，近几年来各地政府加大了农民工市民化的力度，也采取了很多有效措施改善农民工在城市的生存状况，但他们仍然被排斥在城市体系之外，他们几乎享受不到城市居民所享有的公共服务。城乡公共服务一体化不仅是如何提高农民工的公共服务水平，更重要的是要采取切实可行的措施使城市公共服务惠及农民工及其家属、子女，在制度上实现城市各项公共服务对农民工的全覆盖，解决他们在城市的医疗保险、养老保险、住房保障及子女教育等问题，使他们享受与城市居民等值的公共服务，过上与城市居民一样的生活，并从制度上、身份上确保他们成为真正意义上的市民。

(五)构建多元模式。目前，农村公共服务的提供者主要是政府，但单纯依靠政府财力难以有效保证农村公共服务的供给。因为我国的工业化、城市化进程也在不断加快，也需要大量的资源，而目前我国的财政总体实力还不雄厚。在这种情况下，就必须构建一种公共服务供给主体多元化的模式，形成以政府为主导、市场、社会力量共同参与提供的农村公共服务供给主体多元化的格局。

1.完善政府、市场、社会三者之间的分工。在多元化农村公共服务供给格局中，政府主要应偏重于供给那些关乎民生生存、发展的生存型和基本发展型公共服务，例如义务教育、社会保障、环境治理等应由政府提供，而一些准公共物品的提供如农村科技的推广、道路桥梁的修建、供水等则可引入民间资本，由政府、私人和社会组织共同提供。

2.形成公共服务多元提供格局。一方面，政府可以通过招标采购、特许经营、合同出租、合同承包和政府参股等形式，将原来由政府承担的部分公共职责交由市场主体;另一方面，政府还可以通过减免税收、财政转移支付、资助补贴等多种形式，鼓励和引导社会力量、民间组织广泛参与农村公共服务的提供。

实现城乡公共服务一体化，可以一定程度上缩小城乡发展差距，可以最终稀释城乡因经济社会不平衡发展带来的阶层对立和利益冲突，可以使城乡居民拥有同等的生存权和发展权，从而最终实现全面建成小康社会的战略目标。

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