彩票“营销”的反思与法律规制

陈洪平（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

彩票“营销”的反思与法律规制

陈洪平
（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

营销是博彩销售增长的必备手段和策略。不夸张地说，博彩对营销的采纳是博彩发展的一次重要“革命”。营销改变了社会对博彩的认识和观念，成就了博彩的高速增长。然而，博彩营销也给社会带来了困扰，尤其是问题博彩的形成和加剧。如何平衡博彩营销的“利弊”，不仅关涉博彩本身的增长，更关涉社会公共健康。对博彩这种特殊产品营销进行法律规制是一国博彩长期发展的必须选择。对中国而言，法律不仅应从竞争角度关注营销对彩票经营者的影响，更应从公共健康出发，对彩票营销进行约束，进而降低营销对社会公众博彩行为的不当影响。

博彩；彩票；博彩营销；责任博彩

中国自20世纪80年代中期发行彩票以来，彩票销售曲线一路向上，从1987年的0．17395亿增长至2013年的3093．25亿。彩票销售得以快速攀升，原因是多方面的，不可忽略的是，彩票营销的力量与贡献。彩票发行初期所采用的“大奖组销售法（大奖组、大奖额、大宣传、大场面、突击销售）”即是一种非常典型的营销。随着中国彩票业的发展，彩票运营越来越注重对现代营销技术的使用，从产品（Prod uct）、价格（Price）、渠道（Place）、促销（Promotion）（即市场营销的“4P”策略）对市场发起攻势。

从“公益事业”角度看，通过营销推动彩票销售当然是“好事”。因为公益事业就可以因此获得的更多的资金支持。问题在于，彩票作为博彩游戏，除了收益，也可能带来包括“问题彩民”在内的一系列社会问题。中国彩票事业研究中心2012年发布的“中国彩民行为网络调查”结果显示，中国彩民已达2亿多人，其中问题彩民约700万人，重度问题彩民达43万人。因彩票所引发的贪污挪用、离婚、自杀等社会问题也不时见诸媒体。目前尚不能断定营销与彩票社会问题有多大关联，但可以肯定，营销的确对民众的彩票游戏行为构成了不当影响［1］。作为博彩产品的“彩票”能否和一般商品一样进行营销，我们到底需要怎样的彩票营销？本文以彩票营销的法律规制理论基础为基点，对欧美国家彩票营销法律规制进行考察，并在此基础上对我国彩票营销法律规制进行探讨和分析。

一、法律对“彩票营销”规制的理论基础：作为博彩游戏的彩票

现代营销学之父菲利普科特勒认为，“营销是指企业为从顾客处获得利益回报而为顾客创造价值并与之建立稳固关系的过程”［2］。因此，在商业意义上，企业可能极尽各种手段向消费者传递产品（服务）信息，进而说服消费者接受其产品（服务）。不过，企业营销也有法律边界。这些“边界”大致可以分为两大类：一是关于营销的一般性规定。这些规定的典型特征在于，不针对具体的产品和具体的企业，具有“普适性”。例如，《广告法》第四条规定，广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。该规定适用于所有广告行为，不因企业和产品的不同而有所区别。二是针对特殊产品营销的规定。这些特殊产品因其特殊性质，除了遵守法律法规关于营销的一般规定外，还应遵守法律法规关于该产品营销的特殊规定。例如，《药品管理法》第六十条第二款规定，处方药可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上介绍，但不得在大众传播媒介发布广告或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传。法律之所以对这些产品的营销有特殊规定，多基于公众健康、安全考虑。例如，美国基于公众健康考虑，对包括烟、酒在内的特殊商品的流通进行全方位的管控，包括“限制烟酒流通所涉对象，限制其广告和标识，限制其流通的时间、地点和方式，提高烟酒税收，披露和公示烟酒成分，加强执照管理，建立跟踪记录”［3］。

毫无疑问，彩票营销应该遵守法律关于营销的一般性规定。有疑问的是，法律是否应为彩票设定特殊营销准则，以对其做出特别约束？答案是肯定的。从传统看，与赌场赌博（casino）等其他的博彩相比，彩票的确有自己“个性”。英国在设立国家彩票的议案中称：比较而言，彩票长期被认为是“最软的赌博形式（the softest form of gambling）”。在彩票游戏中，赌注金额通常不大，因此游戏者成瘾可能性要小得多。然而“个性”并不能否认彩票的“博彩”归属，不管它是以何种名义进行的。彩票游戏的“博彩”归属决定了其是一种“特殊商品”。对社会民众而言，适度的参与博彩游戏可以被认为是一种娱乐行为。在此条件下，社会民众通过参与合法博彩释放了“博彩性”，缓解了学习、工作和生活的压力，也为公益事业贡献了资金。然而，过度的博彩，不仅会给自身带来伤害，更会给家庭、社会带来危害。由于博彩成瘾和过度消费而造成的离婚、谋杀、贪污挪用的例子并不少见①例如，震惊全国的河北邯郸银行被盗案，金库钥匙保管人利用便利共盗窃4300万用于购买彩票。http:／／news．ifeng．com／socie ty／1／detail＿2007＿04／20／928071＿0．shtml，2014年8月15日最后访问。。不加约束的彩票营销至少可以带来以下不良后果。首先，社会民众的博彩需求遭到不当的刺激和诱导，引起博彩过度消费，进而产生社会问题。对于一般企业而言，营销要实现的是，稳定现有需求，并在此基础上不断挖掘新的消费。唯有如此，企业才能在竞争中不断发展。然而，如果彩票营销完全依照这种法则运作下去，即会出现“方便的博彩，不方便的结果（convenient gambling，inconvenient results）”［4］。因为此时彩票不仅满足了“既存需求”，也造成了博彩需求的不当扩大，进而给社会造成包括问题彩民在内的负面影响。已有研究发现，营销与“问题博彩”之间存在关联［5］。其次，彩票营销可能给社会民众，尤其是青少年传递一种不正当的价值导向。当彩票营销“大行其道”时，容易让社会民众形成误解，即认为彩票是一种值得提倡和鼓励的消费而对彩票“博彩性”及其负面效应予以忽略。时至今日，反对彩票游戏固然“不合时宜”，但彩票游戏也不是一个社会应该鼓励和提倡的行为。道理很简单，“彩票业不是生产有形商品和无形服务的是实体经济”，而“在一定时期内，一国的经济资源是有限的，加大彩票业发展势必向其他部门争夺有限资源，从而抑制实体经济的发展”［6］。

综上述，彩票作为一种博彩产品，如同烟草、酒精等特殊商品一样，过度的消费会给社会带来不良影响和困扰。法律应为彩票营销行为“量身定做”规则，并通过这些规则的实施防止营销对社会民众的不当“侵扰”，进而保护社会民众的博彩健康和安全。

二、欧美彩票营销法律规制实践考察

到21世纪初，全球有100多个国家发行彩票［7］。采用现代营销技术对彩票进行宣传和推广是各国彩票的“共性”。就一定意义而言，现代彩票的历史就是一部彩票营销的历史。营销在彩票业发展中占据着重要地位。正如一位彩票经理所言：为了生存并繁荣，现代商业技术，尤其是营销技术的采用对彩票是至关重要的［8］。然而，随着彩票引发社会问题的增多，尤其是问题博彩，欧美各国开始对彩票营销进行约束和限制，并将其作为责任博彩（responsible gambling）的一项重要内容。欧美各国期望通过责任博彩的实施，在政府财政、商业利益与社会公众的健康保护之间取得平衡。

从欧美国家关于彩票营销的法律规制情况看，呈现出以下共同特征：

（1）从规制理念上看，这些国家试图通过对营销行为的规制以降低博彩的负面影响，并配合其他的责任博彩措施达到社会民众保护、商业利益和博彩收益三者之间的平衡。南澳大利亚《州彩票广告实践准则》（State Lotteries Advertising Code of Practice）宣称：该准则提供了一个框架，借此南澳大利亚彩票委员会保证广告行为与公众下列期望相符，即为了减少博彩负面影响而以对社会负责的态度运营博彩。博彩业的发展涉及社会公众、商业机构、政府财政三方利益。在相当长的时间内，政府财政和商业机构的利益占据了博彩发展的主导，而社会公众的博彩健康并未被给予足够重视。随着博彩负面影响调查的进行以及与之相伴的认识深入，社会公众健康及其保护逐步引起了各国的重视。为此，各种减少危害措施（harm minimization measures）被采用。这些措施是对消费者保护与商业利益的一种平衡［9］。

（2）从规制的形式上看，欧美国家以“准则（code）”形式对博彩营销的规范w了详尽的规定。在欧美，彩票法或博彩法大都只对营销行为作了原则或者概括性的规定。例如，南澳大利亚《州彩票法1966》（State Lotteries Act 1966）13A仅规定了彩票委员会应制定一部经博彩当局同意的彩票广告准则。因此，为了实现对营销的法律规制，这些国家或地区以“准则（code）”的形式对营销规则做了详细的规定。这些“准则（code）”可能以独立形式存在，也可能作为责任博彩准则或行业准则的一部分而存在。例如，在澳大利亚昆士兰州的《责任博彩实践准则》（The Queensland Responsible Gambling Code of Prac tice）中，博彩营销规则是其重要内容之一。

（3）从规制的内容上看，呈现出以下共性：首先，注重对特殊群体，尤其是青少年的保护。来自于美国、英国、加拿大和澳大利亚的数据显示，每年有63%—82%的12岁到17岁的青少年参与博彩，其中4%—7%呈现病态博彩（pathological gambling），10%—15%有病态博彩的危险［10］。正因如此，欧美各国制定的博彩营销规则中均突出强调对包括青少年在内的弱势群体的保护。例如，在英国广告管理与执行管理委员会制定的“广播广告准则（The UK Code of Broadcast Advertising）”和“非广播广告准则（The UK Code of Non－broadcast Advertising，Sales Promotion and Direct Marketing）”中，彩票广告的基本原则是，彩票营销应对社会负责，尤其是要注意对小孩、18周岁以下的青年人和弱势群体的保护，以防止这些群体受到彩票广告的伤害。南非国家彩票《广告和公共关系实践准则》（Advertising and Public Rela tions Code of Practice）设了专门的“18周岁以下（under 18s）条款”。其次，强调营销信息的真实、准确和全面。在彩票游戏中，奖金无疑是吸引社会民众参与的重要因素。因此，奖金自然成为彩票营销的重要内容。然而彩票毕竟是一种幸运游戏（game of chance），中奖，尤其是中大奖的概率是极低的。如果彩票营销片面突出奖金而回避彩票中奖的偶然性以及概率，极有可能对社会民众造成误导。正是基于这种考虑，西方各国的彩票营销规则均强调营销信息应真实、准确和全面。例如，南非国家彩票《广告和公共关系实践准则》（Advertising and Public Relations Code of Practice）要求，广告和公共关系沟通应清楚地展示中奖概率和奖金的数量，而不能明示或暗示地歪曲中奖可能性。再次，对目标营销（target mar keting）进行限制。所谓目标营销，是指企业在研究市场和细分市场的基础上，结合自身的资源与优势，选择其中最有吸引力和最能有效为之提供产品和服务的细分市场作为目标市场，设计与目标市场需求特点相互匹配的营销组合［11］。换言之，目标营销以特定的社会群体作为对象的一种营销策略。对于彩票营销而言，目标营销策略极有可能使部分社会民众过多地参与彩票游戏而出现问题博彩。正因如此，各国在彩票营销准则中均对目标营销做了限制，除了不能针对青少年、弱势群体外，也不得针对其他特殊群体。南非国家彩票《广告和公共关系实践准则》（Advertising and Public Relations Code of Practice）中“不恰当的目标营销（inappropriate target markets and audiences）”条款甚至要求，在彩票广告和公共关系中出现的演员应能代表各种社会群体。最后，强调营销不能将“彩票”作为一种“替代”而加以鼓励和提倡。对于营销而言，彩票有诸多的“卖点”，包括娱乐、奖金、社会交际等。然而并非所有“卖点”都可以运用于营销。例如，英国“非广播广告准则（The UK Code of Non－broadcast Advertising，Sales Promotion and Direct Marketing）”强调，营销不能暗示参与彩票可以摆脱个人、职业或者教育问题。营销不能暗示彩票可以化解财务困境或者替代工作。

三、我国彩票营销法律的法律规制

在商业利益和财政收入的驱动下，我国彩票营销得以迅速发展，创新不断。从渠道策略看，彩票营销除了以互联网等现代通讯技术为基础的渠道创新外，“银行定投”、“消费找零”、“自动彩票销售机”、“电视销售彩票”等新的渠道不断出现。从产品策略看，高频彩票、视频彩票、手机彩票等新的彩票品种不断被推出。在促销策略上，呈现出了包括“派奖加奖”、“彩票主题餐厅”、“赞助运动队与体育比赛”、“户外广告”、“彩票搜索”、“微博和微信”等多种形式。与这些彩票营销创新相伴的是营销费用的增加。例如，据媒体披露，我国知名互联网彩票销售企业“500彩票网”2013年前三个季度的营销费用支出占到了总计利润的37．4%，其采用的营销手段包括赞助（赞助浙江绿城足球队）、电视广告（CCTV5电视广告）、搜索引擎推广（百度搜索引擎）等①《“500彩票网”的神奇和平凡》，http:／／money．163．com／14／0110／11／9I7MTPC600254U5D．html，2014年8月8日最后访问。。这些营销手段的使用为“500彩票网”带来了丰厚的汇报②据“500彩票网”发布的第四季度财报显示，活跃用户数量从第三财季的374000增至894000，彩票购买金额也从第三财季的人民币7．356亿元增加到人民币11亿元，http:／／tech．sina．com．cn／i／2014－02－21／20539181887．shtml，2014年8月8日最后访问。。

与彩票营销繁荣形成鲜明对比的是，法律对彩票营销规制的“简陋”。我国彩票营销的规制至少存在以下不足：

（1）彩票营销规制的立法层次较低，缺乏足够的权威性。目前我国涉及彩票或博彩营销规制的基本法规有两个，即《广播电视广告播出管理办法》（国家广播电影电视总局令第61号）和《彩票管理条例》（中华人民共和国国务院令第554号）。《广播电视广告播出管理办法》第十二条规定，除福利彩票、体育彩票等依法批准的广告外，不得播出其他具有博彩性质的广告。《彩票管理条例》第十八条规定彩票发行销售机构、彩票代销者不得进行虚假性、误导性宣传，也不得以诋毁同业者等手段进行不正当竞争。《广播电视广告播出管理办法》属于部门规章，《彩票管理条例》是行政法规。换言之，在我国目前彩票营销的法规中，最高的也只是国务院制定的行政法规。

（2）从规制重点看，注重“营销竞争”的规制而非“负面影响”。出于“谨慎”和规范彩票发行销售秩序考虑，监管部门在彩票发行初期比较注重对彩票营销负面影响的约束。例如，中国人民银行于1996年发布的《关于进一步加强彩票市场管理通知》强调，在进行彩票宣传或刊登彩票发行广告时，注意舆论导向，不得有意鼓动人们购买彩票。各彩票发行与销售机构须将拟定的彩票广告方案、宣传口号、标语等报所在地人民银行审查批准。中国人民银行有权责令彩票发行、销售机构修改任何可能误导群众、引发群众闹事的宣传内容。然而，随着“福利彩票”与“体育彩票”营销竞争的加剧，监管部门对彩票营销规制的重心转向了“营销竞争”。1999年中国人民银行《关于加强彩票市场管理的通知》强调各彩票发行机构要从维护整个彩票市场信誉大局出发，本着相互促进、共同发展的原则，共同承担促进整个彩票市场健康规范发展的责任。严禁不同种类彩票在发行过程中进行排他性、诋毁性宣传及其他恶性竞争行为。此后，无论是财政部制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行销售管理办法》（财综〔2012〕102号），还是国务院制定的《彩票管理条例》均将“营销竞争”作为规制的重要内容。这种规制重心背后反映出，经过30年的增长，中国彩票业仍然停留在收入的追求上，而对彩票给社会带来的负面影响缺乏应有的认识和重视。

（3）彩票营销规制缺乏可操作性规则。依照《广播电视广告播出管理办法》的规定，国家特许的福利彩票和体育彩票可以“依法”发布广告。《彩票发行销售管理办法》（财综〔2012〕102号）第五十八条也规定彩票发行销售机构进行市场宣传时应遵守国家有关法律、法规和制度规定。然而，彩票广告所依之“法”到底包括哪些，监管部门审查批准彩票广告的法定条件是什么，这一切都不明确。可能的情况是，监管部门依照广告的一般性规定对彩票广告进行审查。反观其他的特殊产品，如烟草、酒精、医药等，我国大都制定了较为详细的广告规则。例如，《烟草广告管理暂行办法》、《酒类广告管理办法》、《药品广告审查发布标准》等。

（4）我国彩票营销规制的理念有待调整。我国彩票营销法律规制之所以如此“简陋”，受限于彩票整体法治是一个方面，更为重要的是，我国彩票营销规制的理念存在偏差。我国自20世纪80年代中期发行彩票以来，在“有奖募捐”和“公益”之名下取向于收益最大化。在这种理念的导引下，彩票监管部门对彩票监管的重点不在于如何防止彩票对社会的负面影响，而是彩票收益。这种监管导向反映在彩票营销方面就是对彩票营销的“放纵”，因为“营销”正是实现彩票收益最大化的一个必不可少的工具。

可以预料，彩票将随着我国社会经济的发展而继续存在，营销也将继续在彩票发展中扮演着重要的角色。如何对彩票营销进行规制，进而降低其对社会的负面影响，不仅是保护社会公众博彩健康的需要，也关系到彩票业的“生死存亡”。道理很简单，如果彩票的负面影响继续扩大并最终超越社会所能承受的极限，彩票被社会“抛弃”也并非没有可能。

关于我国彩票营销的法律规制，可以从以下几个方面入手：

首先，利用《广告法》修订契机，对彩票营销做出规定。我国现行《广告法》颁布于20世纪90年代中期，该法并未对“彩票”这种特殊产品的广告问题做出规定。个中原因，笔者猜测，一是当时的彩票营销的问题并不突出，而且我国彩票业刚刚起步，如何利用彩票这种工具为“公益事业”筹集资金是工作的中心。二是对彩票认识不足。彩票发行之初，我国彩票以“有奖募捐”的形式面世，彩票被称之为“有奖募捐券”或“奖券”①例如，1991年国务院发布的《关于加强彩票市场管理的通知》（国发〔1991〕68号）明确规定：发行彩票进行有奖募捐，对筹集资金发展社会公益事业有一定的积极意义。1987年以来，国家先后批准了“社会福利有奖募捐券”、“第十一届亚运会基金奖券”等彩票的发行，收到了较好的效果。参见中国彩票年鉴编辑委员会：中国彩票年鉴（1987—2002），中国财政经济出版社2003年版，第227页。，并不被认为是一种商品。因此，作为一部以“商品广告”为规制对象的法律自然不会考虑将彩票纳入其中。目前我国正着手修订《广告法》。我们应该利用这次机会对彩票的广告问题做出规定。

其次，尽快制定彩票营销准则，为彩票营销的规制提供可操作化的依据。如前所述，《广播电视广告播出管理办法》和《彩票管理条例》等法规已经就彩票营销的问题做出了原则性的规定。因此，当务之急是将这种原则性的规定进行细化，进而为彩票营销的规定提供可操作性的标准。彩票营销准则的具体内容可以在结合我国实际的基础上参照借鉴国外的相关内容。

再次，制定《彩票法》，并对彩票营销的问题做出规定。法治是我国彩票的“短板”。虽然2009年国务院制定的《彩票管理条例》是我国彩票法治的一大进步和突破，制定《彩票法》是大势所趋。将现行“条例”上升为全国人民代表大会制定的“法律”既是法治的需要，也是彩票业进一步发展的制度需求。当然，作为彩票业基本法的《彩票法》只需对彩票营销的原则性问题做出规定即可，至于彩票营销的具体规范则由“准则”承担。

对包括彩票在内的博彩产品营销进行约束和限制的目的在于，降低博彩对社会的负面影响。因此，博彩营销的法律规制构成了责任博彩的重要内容。责任博彩，即政府、博彩企业在获得利益的同时，应考虑博彩对社会的负面影响，并采取措施降低这种负面影响。责任博彩的实施有助于降低博彩对社会造成的负面影响。然而，在“收入至上”的彩票发展理念之下，这种“降低”是非常有限的。责任博彩的核心就是要对包括营销在内的运营行为进行约束和限制。这种限制和约束必然对博彩销售带来不利影响，进而影响收入的实现。就此而言，责任博彩与“收入至上”的博彩发展理念是不相容的。结果是，责任博彩做出“妥协”和“让步”。因之而建立的责任博彩所能发挥的效应就可想而知了。因此，对中国而言，建立责任博彩是一个方面，更为重要的是调整彩票发展理念，即不能完全将彩票当作一种收益的工具。未来中国更应该考虑的是，彩票是我国社会民众释放博彩性的一种合法渠道，即一种娱乐的手段和工具。

［1］Binde，Per．2014．Gambling advertising：A critical research review．London：The Responsible GamblingTrust．

［2］［美］菲利普·科特勒，加里·阿姆斯特朗．市场营销原理［J］．楼尊译．中国人民大学出版社，2010．6．

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［4］Robert Goodman．The Luck Business：the Devastating Consequences and Broken Promises of America’s Gambling Explosion［M］．New York：Simon and Schuster，1996，p．15．

［5］Binde，P．Selling：Dreams-Causing Nightmares？On Gambling Advertising and Problem Gambling［J］．Journal of Gambling Issues，2007，20：167－192．

［6］王晓玫．中国彩票工作［J］．北京大学出版社，2008．59．

［7］Alicia Hansen．Lotteries and State Fiscal Policy，Background Paper，2004，Number 46．

［8］Charles T．Clotfelter，Philip J．Cook．Selling hope：state lotteries in America［M］．Massachusetts：Harvard University Press，1989，p．186．

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［10］Monaghan et al．，Impact of Gambling Advertisements and Marketing on Children and Adolescents：Policy Recommendations to Minimize Harm［J］．Journal of Gambling Issues，2008，22：252－274．

［11］吴健安．市场营销学［J］．高等教育出版社，2007．195．

Rethinking and Regulation of Lottery Marketing

Chen Hongping
（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Marketing is an important strategy for lottery sales．While marketing promotes sales of lottery，prob lem gambling and related adverse impacts are becoming challenges for nations who legalize lottery．Problem gambling not only endangers the development of lottery，but also harms the health of the public．For Chinese government，regulating lottery marketing is an important step to deal with the problem gambling and related ad verse impacts．

gambling；lottery；lottery marketing；responsible gambling

D922．19

A

2095－3275（2015）01－0180－06

2014－10－21

陈洪平（1978—），男，湖北十堰人，武汉大学法学院博士研究生，武汉体育学院副教授，硕士生导师。