我国公立医院引入社会资本改革的研究综述

李雅琳，张瑞宏，陈 龙，俞群俊

（昆明医科大学，云南 昆明 650500）

我国公立医院引入社会资本改革的研究综述

李雅琳，张瑞宏，陈 龙，俞群俊

（昆明医科大学，云南 昆明 650500）

自十四届三中全会允许社会资本进入公立医院后，十年来，相关方面的研究不曾间断，公立医院是否该引入社会资本、该怎样引入社会资本一直为人们所关注。笔者就公立医院引入社会资本的必要性及可行性、引入模式及对策建议进行综述，以期为该领域的深入研究提供借鉴。

公立医院；社会资本；引入模式

伴随着医疗卫生体制改革，作为整个医疗服务体系重要组成部分的公立医院，怎样解决现存的资金短缺和运转低效问题，成为政府和学者关注的重点。1993 年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》允许社会资本进入公立医院。2004年全国卫生工作会议指出：“积极鼓励社会组织和个人参与医疗服务事业，对于社会资金投入医疗事业，允许出资人取得合理回报”，提供了公立医院向非营利性医院和营利性医院转制的政策基础。2009年《关于深化医药卫生体制改革的意见》提到“制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组”，为资本合理、合法地进入医疗市场提供了有利条件。2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》进一步放宽社会资本办医的准入范围。然而，引入社会资本是否会影响医院的公益性质、公立医院该怎样合理有效地引入社会资本等问题一直为人们所关注和争议。本文利用中国期刊全文数据库对十年来已有的研究进行检索和评述，以期为深入的探索提供借鉴。

笔者以“公立医院”为主题词、关键词、篇名三种途径进行检索，分别检索到的论文数为30,496篇、26,743篇、8725篇，为使检索结果具有最大限度的包容性，在“主题词检索”的结果中，输入“社会资本”进行二次检索，搜索到的论文865篇，可知社会资本参与公立医院改革的研究还只是医院改革中的少部分。

1 公立医院引入社会资本的必要性及可行性

我国公立医院资金来源的渠道主要为财政补贴、医疗服务收入和药品销售。多数学者认为，目前财政补贴不足、医疗服务价格的福利性、药品零差率销售等因素刺激公立医院寻求新的资金来源，使社会资本的进入成为必然；此外，社会资本参与公立医院改革，可以实现有效利用资本以及提升医院效率的“双赢”。 贺志忠指出，公立医院面对“入世”的机遇和挑战，应利用各种形式的社会投资来发展自己，提高医疗技术及服务水平，增强竞争力[1]。张志敏、魏仁敏认为社会资本的引入有利于促进医疗机构和服务产品的多样化，解决医院资金及社会闲置资本问题[2]。王莹等指出社会资本不仅可以带来资金支持，还带来了市场运行规则，减轻财政负担，提高医院的运作效率[3]。张来勇、黄蕾蕾提到社会资本可促使企业的成本管理经验与医疗管理机构有机结合，提升机构效率、降低成本、促进医学科研与卫生服务技术的进步和发展[4]。

那么，社会资本的引入是否会影响医院的公益性呢？周尚成等认为公益性不等于无偿性，公益性与逐利性之间不排斥[5]。闫磊磊等认为因持有者的不同，货币资金各具优势，成功的制度安排在于汲取政府与社会资本的优势力量建立互补性的合作关系[6]。鲁盛康指出导致医院公益性受损的原因是财政补偿不足和经营剩余索取权分配不当，资本本身无所谓公益性、自利性[7]。张自然对北京市经济与社会发展研究所社会发展部部长李军考斯进行访谈，总结他的观点为公益性应针对医疗服务和价格的可及，强调以效率为前提的“物有所值”，而与提供服务机构的属性没有直接关系[8]。

但也有相当一部分学者对此表达了谨慎的态度，例如：曾任上海复旦医疗产业投资有限公司副总经理的王力扬先生指出：身份、性质、目的不同，使公立医院和社会资本不能混合，否则医院会有意无意听命于资本的意志而背离服务于民、造福于民的宗旨[9]。诸子言指出改革医院产权制度应将重心放在调动经营者和员工的工作积极性和创造力上，而不仅是为了解决医疗事业发展资金不足问题[10]。张曙光等看到有些医院由于迫切希望在医疗设备总值上有所突破，忽略了设备在国际、国内的发展趋势及本地区医院资源配置情况，仓促引进，造成资源浪费[11]。蒋明倬认为社会资本希望尽快收回投资，会逼迫融资后的医院高收费、高回报，最后无疑要由患者埋单[12]。吴齐飞、马丽平以宿州眼球摘除案件为例，认为医院在绝大部分经费自筹的情况下，本身具有较强的逐利性，政府监管能力薄弱，“允许公立医院股权融资，同时采取有力监管措施抑制其过度逐利行为”的思路不可行[13]。陈莹指出我国相关法律、法规没有相应的规定或规定得不够清晰，也未形成相应的政策体系，会造成医院在引入资本过程中出现国有资产流失的现象[14]。

2 公立医院引入社会资本的路径及模式

纵观国内外，社会资本进入公立医院的路径及模式主要表现为以下方面。

2.1 引入路径

公立医院引入社会资本的路径主要包括：①银行贷款。成本低、金额大、手续简便使商业银行贷款成为医院融资的首选，贷款形式多为以收费权作质押的质押贷款、信用贷款、第三方担保贷款[7]。我国现行的《中国人民银行信用评级管理指导意见》将公立医院视为普通借款企业，使得医疗机构只能采用信用贷款，如何控制大医院的发展规模和贷款行为，引导中小型医院获得发展所需贷款资金，是未来需要明确的地方[15]。②融资租赁。租期长、快捷，兼具融资、融物优势，但租约不可撤销、须付保证金、手续费，成本高于银行贷款，多为设备租赁[7]。在国外政府往往对医疗设备租赁业实行投资减免税政策，在我国融资租赁的发展历程较短，融资租赁公司目前还处于多头监管，野蛮生长的阶段[15]。③免税债券。政府采取免利息税的方式鼓励企业或居民投资非营利性医疗机构的基础建设，债务由医疗机构从收入中偿还。美国非营利性医疗机构长期负债的基本建设经费约70%～80%通过发行医疗机构债券解决[15]。而我国尚无公立医院独立发行债券的先例。④慈善捐赠。这是国外公立医院重要的资金来源，但在国内发展还显滞后。

2.2 引入模式

2.2.1 公私合作（Public-Private Partnerships）模式

①BOT（建设—拥有—移交）。英国政府于1992年首先采用此模式，指由私立部门来设计、建造公立医院，完成后，该部门可在长达30年左右的时间内拥有医院建筑物所有权，负责建筑的维修保养及提供膳食等后勤服务。院方就使用建筑设施及服务每年支付给私立部门一定费用，期限满后建筑所有权转交给政府，私立部门退出该项目，医疗服务的提供自始至终完全由公立医院负责。②BOO（建设—拥有—经营）。该模式允许私立部门参与整个医院的运行管理包括医疗服务并承担相应的风险，政府对医疗机构实行管办分开，职能定位于制定政策、财政支持和监管, 确保服务公平性，以卫生部门对医院绩效监管的评价结果支付回报。该模式实质上是政府固定资产投资过程中借助私人资本投资公共设施，引入管理机制，改善和提高医院的运行绩效。郭永谨指出该模式与传统模式相比，具有的优势在于：提高投资效率和质量、转移风险、降低建造成本、避免短期投资决策、弥补财力不足、促进革新、提高建筑质量和维护保养水平,使政府、公立医院、病人及私立投资部门四方共同受益[16]；③ROT（重构—运营—转移）。北京市门头沟区医院在改革中采用了这一模式，本质是“决策、运营、监督”三权分开形成制衡机制，不改变国有资产归属、职工身份、医院性质，受托方投入短期资金，获得一定期限内医院的运营管理权，获得托管费用并从医疗配套产业获得收益。主要包括：建立法人治理结构，理事由公立医疗机构、出资人和社会力量委派，院长由理事会任免；建立监事会与第三方监督并行的管理评价体系并重构分配机制，合作期满后，管理机构退出，整个医院移交给政府管理。

2.2.2 产权改制模式

①产权转让。医院的所有权出售给私营方，公有资本完全退出，改制为民办医院，例如辽宁省城市妇婴医院经过拍卖后转变为民办医院。②股份制合作。该模式有两种形式：一是社会资本参与公立医院改革，改原来的事业单位法人为自主经营、自负盈亏的独立企业法人，例如昆明市口腔医院；二是以社会资本出资为主，新建营利性医疗机构，资本方为法人代表，在决策层面、财务以及后台服务方面，负主要责任；医疗业务由公立医院派出的人员负责，例如北京新世纪儿童医院、天坛普华医院。林枫认为公立医院实行股份制有利于改善筹资渠道、实现所有权与经营权的分离、促进医院按照市场的需求来考虑经营与发展、提高效率、降低成本，降低患者医疗服务负担，医护人员参股，可以调动积极性[17]。

3 公立医院引入社会资本的对策及建议

3.1 转变政府职能

多数学者认为要建立符合市场经济要求的卫生投融资体制，首先要转变政府职能，将其由微观管理转向宏观调控，实现政资分开和管办分离，减少对医院具体行为的行政干预。例如顾昕指出，只有实现管办分开，公立医院才能实现法人化，由理事会决策发展及引入社会资本的问题，政府则通过派出理事对决策施加影响[18]。

3.2 强化政府责任

作为公立医院的所有者，政府在改革中承担着首要责任。闫磊磊等学者通过对东、中、西地区7个省9个市13家医院的典型调查，认为在公立医院引入社会资本过程中必须强化政府的制度供给责任，明确可操作性政策，加强财政投入，强化政府对公立医院融资决策的主体地位[19]。史逸华、江玲雅认为政府应在地区的经济、人口等实际情况的深入调查基础上调整规划，引入社会资本，确定改制范围，降低公立医院比重[20]。

3.3 引导投资行为

应怎样引导社会资本进入公立医院，学者们献计献策。例如：贺志忠认为政府在引导投资行为时应确保投资行为（公开、公正、公平、合法、严格审批手续）、投资回报（数量、方式）、经济核算的规范化[1]。郭清等指出应引导社会资本投向农村、边远地区以及供求比较紧张的医疗卫生服务,实现卫生资源的优化配置和合理利用[21]。石光等认为投资的重点应是对现有卫生机构的改组和改制，而不是大量新建医院[22]。鲁盛康等指出作为财政投入的补充，医院不能过度利用社会资本,提供过于高端的服务,脱离医疗保险和民众的支付能力[23]。张自然指出社会资本的盈利条件和模式应为确保国有资产不流失和医院可持续发展，通过第三方评价确保公益性[8]。

3.4 加强监督管理

王力扬指出公立医院引人社会资本的前提是对社会资本进行梳理、分类、分流，设计方案中必须解决回报和产权问题，保证资本拥有者不直接与医院经营者发生联系[9]。闫磊磊认为应对医院经营和分配进行监督，确保医院提供基本医疗, 实行国家有关非营利性医院的卫生服务价格，控制社会投资的经济回报率，确保收益主要用于医院的建设和发展[6]。鲁盛康提出应实行超贵重设备专项管理，使之成为区域内所有医院共有的专项资产；通过听证确定区域内利用社会资本的规模；协同金融机构，公开医院财务信息，甄别医院真实的资金需求和资源利用能力[23]。赵志军等对提高医院资本透明度、运行效率提出了DADS 模式（披露—分析—发布—惩罚）[24]。陈莹指出应建立专门的医院国有资产管理机构，融资前对医院进行科学的资产评估，并加强对评估中介机构的监管[14]。

4 结语

综上所述，随着公立医院改革的深入，医院的发展问题一直为专家和学者所关注，纵观国内外，引入社会资本已然成为发展趋势，但鉴于国内情况，如何合理有效利用社会资本并确保医院的公益性，还需在改革中继续探索。十年来，学者们从理论高度到实际案例对该领域的研究，取得了不少成绩。然而，研究成果及质量还亟待提高，从研究内容而言，大多学者从宏观层面加以关注，而就国内某一医院改革模式的研究，改革的前后对比以及改革的利弊等深入并持续的研究还不多见。当然，仅用CNKI进行查阅和统计难免具有局限性，例如，对相关专著的遗漏，就显遗憾。

[1] 贺志忠.非营利性医院吸收社会投资的必要性及建议[J].卫生经济研究,2004,(3):16-17.

[2] 张志敏,魏仁敏.医改视角下公立医院公益性的探讨[J].齐鲁医学杂志,2011,26(4):365-366.

[3] 王 莹,赵志军,刘 闯.公立医院引入社会资本的可行性探讨[J].中国当代医药,2012,31(19):152-153.

[4] 张来勇,黄蕾蕾.对医疗机构引入社会资本的分析和建议[J].卫生软科学,2014,28(1):23-24.

[5] 周尚成,宁君云,方鹏骞.公立医院融资机制形成的理论分析及现实路径选择[J].中国卫生经济,2009,28(9):28-30.

[6] 闫磊磊,王 欢,张 亮.从新医改方案解析社会资本发展公立医院的政策环境[J].中国卫生事业管理,2009,(9):580-582.

[7] 鲁盛康,杨忆文.管窥我国公立医院利用社会资本之现状[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2011,24(12):869-872.

[8] 张自然.公立医院改革的ROT模式[J].投资北京, 2012,(11):38-41.

[9] 王力扬.公立医院引入社会资本分析[J].医院管理论坛,2004,89(3):13-14.

[10] 诸子言.公立医院产权制度改革需要辨明的几个问题[J].中国医院,2004,(3):2-4.

[11] 张曙光,雷 坤,汪 君,等.走出医院合资(引资)设备经营管理中的误区[J].医疗卫生装备,2006,27(1):72-73.

[12] 蒋明倬.青岛:公立医院社会融资遭质疑[J].中国新闻周刊,2007,(42):36-39.

[13] 吴齐飞,马丽平.公立医院股权融资不可行[J].中国卫生,2009,(4):56-57.

[14] 陈 莹.公立医院引入社会资本的国有资产流失问题研究[J].中国财经信息资料,2013,(14):7-12.

[15] 闫磊磊.我国社会资本在公立医院的发展状况及政策研究[D].武汉:华中科技大学,2010.

[16] 郭永谨.公私合作模式在我国公立医院投资建设领域中应用的探讨[J].中国医院管理杂志,2005,21(10):665-668.

[17] 林 枫,吴宝林,周绿林.公立医院股份制改革与非营利性的矛盾分析[J].卫生改革,2011,30(10):33-34.

[18] 顾 昕.新医改的新方向与新挑战(上)[J].中国卫生产业,2009,6(8):30-33.

[19] 闫磊磊,鲁盛康,李 萍,等.公立医院引入社会资本中的政府责任分析[J].中国医院管理,2012,32(6):12-13.

[20] 史逸华,江玲雅.社会资本参与公立医院改革的政策建议[J].医院管理论坛,2014,31(5):11-12.

[21] 郭 清,杨金凤,应维华,等.医院吸收社会资本的可行性研究[J].中国卫生经济,2004,23(3):60-62.

[22] 石 光,侯安营,耿寒松.社会资本投资于医疗服务领域的相关政策[J].中国医院管理,2004,24(10):1-3.

[23] 鲁盛康,杨忆文,马 鸣.武汉地区公立医院利用社会资本调查研究[J].湖北第二师范学院学报,2010,27(3):85-87,94.

[24] 赵志军,王 莹,汪雁军,等.DADS 模式在公立医院社会资本监管中的应用[J].卫生软科学,2013,27(1):7-10.

（本文编辑：谢碧钰）

A Summary of reforms about governmental hospitals introduce social capitals

LI Ya-lin, ZHANG Rui-hong, CHEN Long, YU Qun-jun
(Kunming Medical University, Kunming Yunnan 650500, China)

With The Third Plenary Session of the fourteen, social capitals are permitted in governmental hospitals, the attentions of it increasingly during the decade. The experts and intellectuals are focus on whether the governmental hospital should let social capitals in and the ways of introduces. The article summarized their views about the necessities and practicability of social capitals permit in governmental hospitals, the roads and suggests of introduces. It would be helpful to intensive study.

governmental hospitals, social capitals, introduce mode

R19-0

A

1003-2800（2015）07-0405-03

2015-04-30

国家社会科学基金青年项目（13CGL140）；云南省科技厅应用基础研究计划自筹项目（2013FZ073）；云南省教育厅科学研

究基金一般项目（2013Y266）

李雅琳（1986-），女，云南红河人，硕士，助教，主要从事医疗保险方面的研究。

陈 龙（1979-），男，贵州人，博士，讲师，主要从事医院管理方面的研究。