基层税务机关纳税服务研究

刘　娟

(安徽财经大学，安徽 蚌埠　233030)

基层税务机关纳税服务研究

刘娟

(安徽财经大学，安徽 蚌埠233030)

摘要：优化纳税服务是新形势下税收工作的一个重要课题。试在对基层纳税服务内容进行分析的基础上，结合当前基层税务机关纳税服务工作存在的主要问题,提出优化基层税务机关纳税服务工作的基本思路。

关键词：基层税务机关；基层纳税服务；对策

作者简介：刘娟，在读硕士，安徽财经大学财政学专业。研究方向：财税理论与政策。

文章编号：1672-6758(2015)11-0083-4

中图分类号：F810.423

文献标识码：标识码：A

Abstract：This paper focuses on the tax service at the grassroots level from four aspects. The paper expounds the historical background of tax service and gives a detailed description on the concept of the basic tax service , it analyzes the problems of the grass-roots tax service. Some suggestions to improve the basic tax service work. are proposed in this paper.

税务机关纳税服务是指以纳税人的合理需求为导向，税务机关为纳税人和社会公众提供的无偿涉税服务。[1]为进一步树立现代的纳税服务观念，拓展服务内涵，创新服务举措，提升服务水平，突出服务实效，建设服务型税务机关，构建和谐的税收征纳关系，国家税务总局在全国逐步开展了纳税服务改革。2014年10月起，各地税务机关各自制定的大量纳税服务事项被统一的“全国县级税务机关纳税服务规范”所取代，全国近4000个县、区级税务机关统一实行《全国县级税务机关纳税服务规范》，县、区级机关纳税服务进入标准规范的1.0时代。2015年，纳税服务规范再次升级，经过对《规范》1.0版内容进行认真修改完善和提升优化，从2015年3月1日起正式实行覆盖省、市、县三级税务机关的《全国税务机关纳税服务规范(2.0版)》，旨在进一步实现“最大限度便利纳税人、最大限度规范纳税人”工作目标。结合改革发展思路，针对新形势下的基层税务机关的纳税服务探究很有必要。

一纳税服务发展的历史背景

首先来回顾一下纳税服务工作的发展历程。在中国的税收发展史上，税收自古以来就是被无偿征收，以充皇粮的。虽然也曾经出现过一些先进的税收思想，但也只起到了微乎其微的作用，对整个历史趋势产生不了多大的影响，纳税人被盘剥的命运不可能真正改变。1993年12月，国家提出了“为纳税人服务”的口号，这是纳税服务概念在中国的初次提出,[2]这个概念的提出，标志着中国纳税服务工作的真正开始，对于中国纳税服务工作的发展具有划时代意义。

2003年，国家发布了《关于加强纳税服务工作的通知》，[3]这份文件是我国首次以纳税服务为专题而发布的，对纳税服务工作的开展具有更加鲜明的指导意义，纳税服务在全国快速发展并全面普及。2005年，国家又下发了《纳税服务工作规程(试行)》，该文对纳税服务作了全面阐述，如纳税服务的概念、内容、规范等，真正从思路上厘清了“纳税服务”这一名词。[4]到了2009年，总局颁发了《关于纳税人权利与义务的公告》，这是一份具有历史性意义的文件，文中明确规定了纳税人的权利和义务，对征纳双方摆正位置起到了进一步的指引作用。再到前文所提到的2014年《全国县级税务机关纳税服务规范》的发布，我国的纳税服务工作取得了长足进步。

二基层纳税服务内容探析

在我国的税收征管工作中，有着自上而下非常严密的一套管理体系，最高级别的税收行政管理机关是国家税务总局。国家税务总局主要负责税收法律法规的拟定和下发，是税收工作的总指挥；在总局的指导下，总局的下一级，省、自治区、直辖市国家税务机关负责对管辖区域内的税收征收体系进行总规划，指导本辖区内的税收工作；下面是市、县级税务机关以及下设的各级税务分局、税务所与稽查局，各级税务分局、税务所与稽查局即为本文所指的基层税务机关。

基层纳税服务的内容，因部门的职能和分工不同，有很大差异。根据《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，各级税务机关职能部门可以分为四种，包含征收、管理、稽查、税收法律救济四大部门。[5]这四大部门的职能贯穿纳税服务工作的始终，由征收、管理到稽查、法律救济，四项缺一不可。

1.税收征收部门。

作为税务机关的征收部门，税收征收部门直接代表税务机关的形象，给纳税人创造一个舒适的征收环境很重要。所以，根据工作需要，基层税务机关合理设置了办税服务厅，便于纳税人更方便和快捷地完成涉税事宜。[6]办税服务厅的建立，对税务工作人员提出了更高要求。比如，税务工作人员业务能力要强，对纳税人提出的涉税问题要能够准确回答，能及时为纳税人排忧解难，要熟练掌握计算机应用技术，要举止文明，着装上岗，讲普通话等。

以上提到的是“软”条件，是对办税服务大厅工作人员的要求，办税服务厅的“硬件”设施也应当配备齐全。基层办税服务大厅一般都应配备以下基本设置：办税服务指南、办税服务承诺、办税公告栏以及举报箱等，随着纳税服务意识的不断增强，办税服务厅的环境也在日益改善。

2.税收管理部门。

税收管理是税款征收的前提和基础，没有科学、良好的管理方式，税款征收的难度就会加大。所以，加强对税收管理部门纳税服务工作的管理，是很有必要的。

首先，税收管理员要具备从事管理的综合素质，这就要求税收管理员不仅要精通税收专业知识，还应具备相应的财务知识、管理知识、计算机知识等。其次，在管理方式与方法上，税收管理员要充分利用网上办税功能，能够利用网络办公的，争取不要纳税人亲自上门，以减轻纳税人负担，减少纳税人的时间成本和财务成本。再次，税收管理人员还要加强与纳税人的沟通、联系，及时了解纳税人在日常税收事务中遇到的困难，及时解决纳税人涉税方面的问题。

3.税收稽查部门。

税收稽查部门是税收征管和征收环节的监管和有益补充，其作用对税务机关和纳税人来说是不可或缺的。针对税收征管和征收过程中存在的某些问题，纳税人可以自主向税收稽查部门举报，税务稽查部门也可以定期或不定期选案，来保障纳税人权益的实现。通过税务稽查，不仅可以保障纳税人的合法权益，而且还可以避免税款的流失，是纳税服务工作的有力保障。

4.税收法律救济部门。

税收法律救济部门是保障纳税人权益、做好纳税服务工作的最后一道屏障，为了使纳税人权益得到更大的保护，可以通过法律制度和法律程序解决税收争端，对于税务机关违法或不当的税收行为，税收法律救济部门可以制止和矫正，使纳税人获得相应权益。[7]税收法律救济部门的主要职责是负责税务行政复议、赔偿和组织听证。

以上四个部门的纳税服务内容密切相关，互为一体，不可分割。通过税收征收、管理、稽查与救济职能的互相作用和补充，充分保障了纳税人的合法权益，体现了纳税人平等的纳税地位。

三基层纳税服务存在的问题

随着纳税人对纳税服务的日益重视,对纳税服务的需求不断增加，纳税服务工作整体上还需要改进。税务机关无论是在服务的观念和意识上，还是在服务的内容和层次上，都距离纳税人的服务需求有一定差距,这也正是本文所需要研究的问题所在。

1.纳税服务趋于表象化。

对“纳税服务”一词能否真正理解，决定着税务机关和其工作人员能否以纳税人为中心，真正做好纳税服务工作。在实际工作中,当纳税人与税务机关产生矛盾冲突时,税务机关工作人员应该理性对待，遵照“以纳税人为本”的观念，来调节征纳矛盾。但在部分税务人员心中，还是抱有高于纳税人一等的守旧思想，纳税服务观念仍然不强，造成征纳双方地位还不完全平等，纳税服务的标准还较低，纳税服务层次也比较低。

2.纳税服务效率有待提升。

党的十八届三中全会做出的一项重大决策部署就是“以简政放权为突破口，加快转变政府职能”，如何加快转变政府职能是各个政府职能部门急需面临的问题。转变政府职能，要求简化办事流程,提高工作效率,切实提升为群众服务的能力，对身为政府职能部门的税务机关来说,也同样面临着这样的改革任务。税务机关身为行政执法机关,执法程序和措施非常严密，税务机关的行政管理模式是自下而上的层层审批,每一层都需要相关工作人员签字才能生效，审批流程非常复杂,[8]这种管理模式不仅没有提升纳税服务质量，反而是制约了纳税服务效率。

3.税务人员的素质良莠不齐。

在推进纳税服务工作的进程中,现代纳税服务体系的构建对税务人员的素质，特别是专业知识、信息化技术等方面提出了很高的要求。现代纳税服务，要求创新服务手段、服务方式，特别是加强网络服务、信息技术服务、热线服务等。这些对基层税务机关来说，有一定难度，原因在于：一是当前地税系统年龄机构层次偏于老龄化,年龄分布极不合理。新增力量严重不足，年龄结构的老化是提升纳税服务质量的一道重要障碍。二是税收政策更新较快，税务人员除了要求熟悉和掌握最新的税收政策外，还要具备能够为纳税人解读政策，及时解决现实问题的本领。这对于税务工作人员来说，都是一个很大的考验，需要一个长期的过程去解决，而非一朝一夕之事。

4.纳税服务质量无从考量。

由于基层纳税服务工作具有各地特色，想要用统一的标准和量化的指标来考核和衡量，是一件非常困难的事。从已经发布的有关基层纳税服务的法律、法规以及规范性文件来看，对税务工作人员只有抽象的规定，没有具体的奖惩机制。即便有相关条款也只对税务工作人员做了一个规范性的行为约束，并没有具体谈到如果税务工作人员没有服务到位会怎样，具体应该承担怎样的法律责任。纳税服务本身就是一个综合性概念，难以细化考量，这也是基层纳税服务工作难以监督的原因。

5.机构分设带来的负面影响。

为纳税人提供高效、节约、便捷的税收征收环境，是优化基层纳税服务的目标之一，而国、地税分设显然违背了这一目标。原因有：一是国、地税机构分设给纳税人造成很大不便。国、地税虽然分设，可纳税人无法分设，有很多纳税人，为国税、地税部门共同管辖。二是国、地税机构分设造成很大的资源浪费。两块牌子、两套人马、各自为政，造成了资源浪费。三是给纳税人造成不必要的心理负担。纳税人的业务素质有高有低，对有些业务的区分纳税人能很容易掌握，有些业务纳税人概念就比较模糊，纳税人经常因为业务区分不清而跑错部门，这给纳税人造成了不必要的心理负担。

四做好新形势下基层纳税服务工作的基本对策

从以上的分析中可以看出当前基层纳税服务存在一定的问题，下文将从六个方面展开分析，提出优化基层纳税服务的基本思路,意在为优化基层纳税服务工作提供一些参考。

1.新形势下需要切实转变纳税服务理念。

基层纳税服务工作的核心，应该围绕着保障纳税人的权利这个中心开展。创新纳税服务理念，加强纳税服务理念建设，不仅是税务部门的职责,也是简政放权、加快转变政府职能的一项重要工作内容。

一要树立征纳双方平等的理念。要彻底抛去旧思想，将纳税人放到平等的地位上来，从思想上意识到征纳双方是平等的关系。

二要树立执法与服务一体的理念。在强调纳税服务的时候，不能抛开税收执法，不能渎职；在依法治税时也不能忽视纳税服务，不能用纳税服务作为借口。纳税服务和严格执法是相互促进、互为一体的。

三要树立以纳税人为中心的理念。要切实转变观念，一切从纳税人的利益和需要出发，只有树立以纳税人为中心的服务理念，才能真正将税务工作融入到为纳税人服务工作之中，才能更好地开展各项税收工作。

2.从整体考虑逐步推进纳税服务制度建设。

随着市场经济的不断发展，纳税人服务意识的逐渐增强,纳税服务需求日渐呈现出复杂化、多样化的趋势。为了全面提升基层纳税服务工作质量,必须要建立完善的制度体系。

一是进一步规范内部管理制度。地税机关现有的人员构成比较复杂，有直接分配或者考入地税系统的，也有从财政局划转的，还有从交通运输部门招录的。面对这样一个复杂的人员结构，加上税收工作的繁重，如果不加强内部管理，人员很难科学、合理调动，纳税服务工作也不能很好开展。

二是更深层次推进权益保障制度。税收工作要以纳税人为中心,将纳税服务贯彻到整个税收征管过程中。为保障纳税人合法权益，就有必要建立相应的保障机制，如建立税务行政复议、行政诉讼、行政赔偿等保障制度。

三是逐步完善监督管理制度。一项制度如果只有执行，没有监督，就会使制度失去效力，无法真正贯彻落实。建立完善配套的纳税服务监督制约制度，是今后提高纳税服务质量的必要措施。

3.现代化服务要求建设高效的信息技术网络。

随着时代的发展，纳税服务的手段变得越来越现代化，纳税申报方式也可以多样。在计算机日益成为人们生活必需品的今天，税务部门更应该更新纳税服务方式，大力倡导高效的信息技术网络。需进一步改进信息技术，利用科学的力量，给纳税人带来实实在在的便利。

一要注重加强网络平台的合作交流，搭建信息平台。特别注重与市区内其他地区地税系统网站合作，通过信息的沟通，数据库的连接，实现大数据集中管理、分享与运用。

二要注重预警信息的提示功能。通过征管平台产生各项纳税警示信息,利用服务平台的纳税提醒、催报催缴、发票真伪查询、信息发布等信息服务等功能，实现自动提醒。

三要注重纳税人信息的完善。纳税人的信息收集后，要依托现代网络信息系统, 通过网络后台的建立和维护，建立纳税人信息数据库。数据库要及时更新和录入新的信息，以确保纳税人信息安全可靠，并保障纳税人网络办税的安全性。

4.纳税服务机构需要进一步健全和完善。

机构是制度运行的载体,制度的贯彻落实需要相应机构来运行和操作。在县局机关，已经设立了“纳税服务股”股室，负责全县纳税服务工作的开展。纳税服务股的主要职责是统领全局的纳税服务工作，传达上级文件精神，规范下级部门工作，开展纳税服务培训，办理纳税服务咨询，进行纳税宣传等。纳税服务股股室的成立，需要进一步明确纳税服务股的职责和要求,合理划分权限，避免业务冲突，凝聚部门合力，使纳税服务股股室的职能效用发挥到最大化。

5.提高税务人员综合素质是根本途径。

在新形势下，纳税人的法制意识更强，维护权益的观念更深，为了能够满足这种日益加深、越来越专业化与法制化的纳税需求，税务工作人员必须提高自身综合素质，才能适应当前的这种形势。加强培训，是提高税务人员综合素质的必要途径之一。

一要建立一套税务干部培训教育机制。要在系统内建立合理的培训工作制度，定期对税务人员进行相关培训。要创新形式培训，比如在岗学习、脱产教育等，建立学习型税务机关,整体提高纳税服务意识，从而培养一批政治素质过硬、服务意识强劲和业务技能精湛的税务干部。

二要分类别开展业务培训。首先，纳税服务股作为全局纳税服务工作的指导部门，业务内容更新快，税收政策更替频繁，需要重点开展培训。其次，与纳税人接触最密切、联系最直接的部门是办税服务厅。作为纳税服务的第一战线，要加强对大厅人员的业务能力、计算机应用能力的培养，服务礼仪等知识的更新。再次，要注重对税务服务人员开展最新税收政策、最新涉税时事热点等知识的学习，从各个层次提升税务服务人员的内涵，全面提升税务服务人员的素质及能力。

6.为纳税人减负需要实行机构合并。

在特定时期，国、地税分设虽然为国家带来了很大利益，保证了中央财政收入，拉动了社会就业，但从纳税人角度考虑，它与优化纳税服务是相悖的。因此，要尽可能实现国、地税机构合并，切实降低征纳成本，真正以纳税人利益为出发点，让纳税人满意。下面，就机构合并的可能进行探讨。

一是成熟的征纳方式为机构合并提供了可能。时代发展到今天，征管格局有了新的变化，再也不需要通过强制性的划分来保证财权。因为现代化的征管手段日益增强，“一套税务机构征收，分级(税)入库”的税收模式完全可以实现，分税制，不一定要分机构。

二是“营改增”改革促进了机构合并的可能。根据《营业税改征增值税试点方案》(财税〔2011]110号)规定，从2012年1月1日起，营业税改增值税改革启动，率先在上海交通运输业，以及部分现代服务业开展“营改增”试点，再逐渐过渡到其他行业。在前期“营改增”成功改革的基础上，国家加快了改革步伐，加大了改革力度，计划到2015年6月份，实现建筑安装业、金融业的划转。到2015年底，实现房地产业的划转，届时，“营改增”税制改革将完整收官。营业税是地方税务局的主体税种，“营改增”后，地方税务局的职能也将随着改革的变化而变化，进行新一轮机构改革，这为国、地税机构合并提供了极大可能。

三是实例存在证明了可能。1994年，国、地税分家，实行分税制。上海地区，是唯一个没有实行机构改革的地市，至今仍保持着“一套人马、两块牌子”的征管格局。经历了21年的税收发展历程，上海地区用多年的成功实践，证明了国、地税合并办公是完全可以实现的。

所以，无论是从理论上还是实践上，国、地税机构都应尽可能合并。虽然这可能不是一件简单的事情，涉及到国、地税机构人员的分流、机构编制的变动以及办公场所的设置等问题。但是，为了更好地服务于纳税人，本着一切以纳税人利益为中心的原则，改革势在必行。

纳税服务是一门综合学科，它内容深刻，含义广泛，包括了政治学、经济学、法制学、人文学等内容，它依存于整个社会环境之中。作为基层税务机关，做好基层纳税服务工作的关键就是要把握好纳税服务工作的基础和核心地位，注重适应社会形势的发展变化，以更好、更高、更优的服务水准践行于纳税服务工作之中，共同推动新时期纳税服务工作的全面开展。

参考文献

[1]国家税务总局.全国县级税务机关纳税服务规范[Z].2014-10..

[2]李政锦.基于QFD模型的优化纳税服务研究[D].南京：南京理工大学,2011.

[3]袁颖.优化我国纳税服务的思考 [D].大连：东北财经大学,2004.

[4]国家税务总局.纳税服务工作规范(试行)[Z].2005-10.

[5]全国人大常委会.中华人民共和国税收征收管理法[Z].2001-4.

[6]安徽省地方税务局.地方税纳税服务指南[Z].2010-12.

[7]丰彬宽.基层国税系统如何优化纳税服务探析 [D].济南：山东大学，2012.

[8]国家税务总局.办税服务厅管理办法[Z].2009-9.

Discussion of Tax Service of Basic Level Tax Authorities

Liu Juan

(Anhui University of Finance and Economics，Bengbu, Anhui 233030，China)

Key words：basic level tax office; tax service at the grassroots level; countermeasures

Class No.:F810.423Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)