实施预算绩效前评价 推进绩效预算管理

●罗剑龙 夏伟芳

随着绩效理念的深入，我国预算绩效管理工作也在不断深化。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预【2011】416 号）提出建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。本文以我国预算绩效管理工作现状为切入点，在梳理当前预算绩效管理前评价开展模式的基础上，重点阐述绩效前评价与绩效预算管理的关系，进而就绩效预算管理的推行展开一些前瞻性思考。

一、我国预算绩效管理工作开展现状

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，合理编制绩效目标、科学测算财政资金需求是预算绩效管理的核心和基础。财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预【2011】416 号）等文件明确了绩效目标编制、项目跟踪和绩效评价等预算绩效管理工作的要求。2014年，新《预算法》进一步提出，“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”。

尽管我国长期实行收入按类别、支出按功能汇总和编制的预算管理模式，预算绩效管理的实践还处于探索阶段，尚不具备在全国范围内推行绩效预算的基础条件，但新《预算法》的出台，表明以绩效目标指导预算编制的思想在我国已逐步树立起来。上海、北京等地区也已经对预算绩效管理改革进行了不同程度的探索，例如项目立项阶段的绩效目标管理已不再局限于绩效目标的编制、审定，部分地方委托第三方评价机构根据项目信息和预期实现的效益对项目绩效目标和项目可行性进行评价，并对预算编制合理性进行分析，将绩效目标设定、预算编制合理性判断和项目可行性分析作为立项前评价（简称前评价或事前评估）的重要内容。

另一方面，以绩效指导预算编制的模式（简称绩效预算）在国外已经得到较广泛的应用。从美国、新西兰、澳大利亚、英国、瑞典等发达国家推行绩效预算改革的实践看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府或项目单位的绩效等方面有明显的效果，绩效预算所倡导的“效率、绩效”符合预算编制改革发展的趋势和方向，对各国政府的预算改革都有普遍的借鉴意义。

二、预算绩效管理前评价的一般做法

我国目前预算绩效管理体系主要包括绩效目标管理、跟踪监控管理和绩效评价管理，按照管理阶段的不同，评价体系也包含了前评价、跟踪评价和后评价三种类型。其中，前评价是指财政或主管部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报等内容，通过自行开展或委托第三方的方式，运用科学、合理的评价方法，对项目实施的必要性、可行性，绩效目标设置的科学性，项目预算的合理性等进行客观、公正的综合评价。前评价是绩效目标管理的重要延伸。当前比较普遍开展的绩效目标管理主要是绩效目标编审工作，而前评价的外延范围更广，要求在目标的基础上结合预算、项目立项进行综合管理。前评价是政府预算决策的重要改革举措，旨在推动预算编制的科学性、合理性，进一步优化公共资源配置，提高政府理财和公共服务水平。国内目前尚未形成统一的前评价模式，各地根据地方管理特色开展的前评价探索主要有以下三种路径：

（一）模式一：仅开展绩效目标管理及项目可行性判定

这一做法主要要求预算单位对预算项目编报绩效目标，并建立前评价基本问题评分表，明确评分标准和依据，根据绩效目标设定情况、项目内容、预期效益等内容对所有项目进行可行性评价和排名，对于可行性评价结果未达要求的项目直接取消立项资格，达到设定要求的项目进行立项。但这一做法不涉及预算调整，绩效目标和项目可行性判定也不对预算编制产生影响。

（二）模式二：同时开展绩效目标管理、预算管理与项目可行性判定

与模式一的不同之处在于，模式二将预算情况纳入前评价。模式二首先对项目进行可行性判定，根据判断结果确定立项项目，对于立项项目进一步从政策依据充分性、资源价格合理性等角度进行预算调整，在此基础上，根据SMART 原则、预算匹配原则对绩效目标进行修订和完善，形成最终前评价结果。

（三）模式三：在确定预算的基础上开展绩效目标管理

这一做法不涉及项目可行性判定和预算调整，仅在项目和预算确定的前提下，将目标与预算做匹配性进行分析，调整绩效目标，强化财政资金绩效理念，并指导跟踪及后评价的开展。

经过多年的实践探索，我国一些地区的预算绩效管理前评价工作取得了一定成效，政府各部门对预算绩效有了比较深入全面的了解，能够以结果为导向设计比较完善的指标体系，为科学编制预算提供基础。但需要指出的是，当前一些较为深入的前评价模式虽然已涉及绩效目标和预算调整，但两者之间的关联性仍不强，依据绩效目标指导预算编制的做法还未真正得到有效的实践。

三、绩效前评价是从传统预算管理向绩效预算转变的重要环节

预算绩效管理模式下的前评价与绩效预算存在一些本质区别，主要体现在：前评价是预算绩效管理的一个环节，尽管预算绩效管理提出预算编制要有目标作为依据，但我国的预算管理仍采用以收支核算为基础、存量加增量的做法，并没有真正实现以绩效目标指导预算编制。而绩效预算是以预期绩效为目标，在预算中融入成本核算的理念，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种预算管理体制和方法。它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，以一种全新的角度，把政府作为一个提供公共品的经济部门，通过对公共品的提供成本进行核算，进而开展预算编制。

虽然前评价与绩效预算在体制设计和方式方法上存在一定区别，但在指导思想上具有诸多内在一致性。首先，绩效预算和前评价都强调预算编制以目标为导向，在预算管理中强调绩效目标的作用；其次，二者都从制度上强化了对政府预算的约束机制，要求公共产品和服务能够按价值规律的要求进行核算；最后，前评价与绩效预算的目的是相同的，都是为提高财政资金使用效益，以合理的预算投入实现财政资金效益最大化。因此，在不改变当前财政资金预算管理体制的情况下，通过前评价工作能起到加强财政资金预算编制外在约束力的作用，并引导预算编制主体在传统的收支核算的预算管理体制下，强化绩效管理的思想，逐步形成以预算部门（单位）为责任主体的内在约束力，为预算管理向绩效预算管理体制转变起到重要作用。

四、推进绩效预算改革的建议

随着政府职能的转变，财政预算管理的改革工作也纳入到政府顶层设计的改革进程当中，绩效管理在财政预算管理中的作用将日益突显，前评价将在以绩效为核心的预算管理中发挥至关重要的作用。然而，要进一步深化绩效预算的思想，还需从预算管理体制上进行改革和创新。

（一）推进绩效预算管理体制创新

在新《预算法》出台的背景下，充分运用绩效预算管理思想，对现有的财政预算管理体制进行渐近式改革，通过制度设计要求预算主体按照绩效管理的思想指导预算管理工作，将绩效前评价工作作为预算管理的必须环节。为更好地推进绩效预算管理制度创新，建议对部分部门和项目开展“项目绩效预算”试点改革，允许采用创新的方式从范围、模式、路径上对预算编制进行理论研究和实践探索，不断完善预算管理制度。

（二）建立以科学分类为基础、结构相对统一的前评价指标体系框架

根据各部门的特点，按照一定的分类标准，对预算部门经费支出和评价对象进行科学合理、层次清晰的分类，形成完整的指标体系框架，以评价预算项目的经济性、效率性和有效性，揭示各部门在编制预算时是否存在问题。建立全国基本统一的指标和标准体系框架，使地区间同类项目目标绩效具有可比性。可采取分工负责、先易后难的办法，选择绩效管理比较成熟的省市进行试点，就各类支出建立基本统一的框架性指标和标准体系，由财政部门依据该框架、标准进行统一梳理审定，并开展评价试点，不断充实完善，形成全国基本统一的绩效指标和标准体系。

（三）深化绩效问责制度，逐步建立健全约束机制

进一步明确政府各职能部门的职责范围，把单位财政资金使用绩效纳入机关建设和效能建设的考核范围，进一步落实责任制，将预算绩效与部门预算资金安排、部门责任人的年度考核等挂钩，发挥其主体作用，提高单位对预算资金使用绩效的重视程度和开展预算绩效管理工作的自觉性，通过外在约束逐步推动预算编制主体形成以自发的内在约束为主、内外相结合的全约束机制。

（四）加强信息系统建设，通过数据库的建设和应用推动预算编制工作

为促进政府预算向科学化、合理化和精细化改进，达到提升预算资金使用效果和效率的目的，还要充分利用信息化手段。通过预算绩效管理信息化系统的建设和应用，建立绩效标准库、制度库、行业数据库等预算管理数据平台，开展横向和纵向对比，并通过数据挖掘、计量模型分析等方法进行成本——效益分析及决策，进而科学地编制财政预算。■

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