预算绩效目标编制的实践与思考——以江苏省靖江市为例

●钟长明

预算绩效目标编制的实践与思考
——以江苏省靖江市为例

●钟长明

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是深化行政管理体制改革、提高政府公信力的重要举措，对于提高公共资金使用效益、有效缓解预算收支矛盾有着重要意义。编制预算绩效目标，是实施预算绩效管理的源头和基础，是评价财政支出绩效的重要依据，通过科学编报预算支出绩效目标，有利于预算部门作出科学的财务决策，进一步明确支出责任，改进工作措施，提高管理效率。

随着预算管理体制改革和绩效管理理念的深化，各地在绩效目标编制方面积累了一定经验，也出台了相关实施办法来指导绩效目标编报工作。但总体而言，仍存在目标管理形式化、目标编制不科学、不准确的问题。本文结合近年江苏省靖江市绩效目标编制和评审工作实际，从绩效目标编制层面探讨绩效目标及绩效指标的设计路径及方法，并就当前绩效目标编制中存在的问题分析成因，进而提出解决思路。

一、绩效目标编制的主要做法

（一）绩效目标编制的范围逐年扩大

根据财政部门《预算绩效管理工作规划》要求，靖江市积极探索并稳步推进预算绩效管理工作，绩效目标管理日益加强。主要体现在：绩效目标编制的范围不断增点扩面，已初步实现绩效目标的全覆盖。绩效目标的编制部门由试点单位扩展到全部预算单位，编制对象由试点部门预算项目支出扩展到全部预算项目，即不仅包括部门预算项目，也涵盖年度中安排的政府专项资金和转移支付项目支出，不仅涵盖所有项目支出，还拓展了部分部门整体支出，绩效目标的编制逐渐步入常态化、规范化轨道。

（二）引入对绩效目标的专家评审机制

为确保目标编制的合理性、科学性和可行性，自2014年起，改变以往绩效目标编制质量由财政部门内部审核的做法，引入绩效目标专家评审机制。主要做法是：对年内报送的绩效目标，按内容进行了分类和打包分组，每组分别由人大、审计及相关行业专家组成专家评审组对绩效目标开展评审。评审采取单位自述项目概况、专家质询、预算单位现场答疑、专家组打分并书面填写评审意见的形式。财政部门汇总专家评审意见，反馈预算部门修改完善，修改完善后的目标批复下达到预算单位，为日后绩效跟踪和评价提供参考。近两年绩效目标评审共提出了200余条具有参考价值的建议，修改 （正）、补充目标100余个，绩效目标评审取得了良好效果。

（三）绩效目标编制纳入部门预算编制范畴

为强化预算单位的主体意识和责任理念，推进绩效管理与预算管理的一体化，自2014年起，靖江市将绩效目标的编制纳入部门预算的编制范围，实现了绩效目标编制与部门预算 “同时布置、同时编报、同时下达”的三同步。一是在部门预算编制文件中明确绩效目标编制要求，加强与预算结合的紧密度。在编制绩效目标的文件中明确了绩效目标编制范围、口径和填报要求，减少了以往绩效目标编制滞后、模糊、随意的现象。二是建立信息化平台实现绩效目标编制与部门预算网络连接和数据共享。建立绩效管理信息系统，在部门预算系统上设置入口，建立项目资金预算安排数的链接，实现数据的互通共享和同步更新。三是建立部门预算绩效目标审核机制。要求编制的专项资金绩效目标评审情况为财政局预算编制小组提供决策参考，对未按规定及时申报预期绩效目标或审核未通过的专项资金，预算编审小组将不予受理；对不按规定调整完善项目预期绩效目标的，不安排相关专项资金。

（四）制定并出台了相关制度办法

提高预算绩效目标的编制水平，扎实推进绩效管理工作，完善的制度是切实的法制保障。为此，靖江市先后出台了《市级财政专项资金绩效管理暂行办法》、《市级财政专项资金预算绩效目标管理试行办法》、《市级预算项目绩效跟踪监控管理办法》、《市财政预算绩效管理考核评价暂行办法》等文件。每年会合部门编制印发 《关于做好**年市级财政预算绩效目标编报工作的通知》明确编报要求和具体填报事项，还印发了《关于对市级专项资金绩效目标实行跟踪监控的通知》、《关于开展**年度市级财政支出项目绩效自评价和再评价工作的通知》，指导全市开展全过程绩效管理工作，初步搭建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理框架体系，为推进预算绩效管理工作发挥了积极的作用。

二、绩效目标编制存在的问题

（一）项目的前期论证不够充分

受传统预算管理方式的影响，一些部门在申报项目时，对项目实施可行性、必要性没有充分认证，申报绩效目标时表现为项目实施的必要性不足、申请资金与目标不匹配、后期管理无预案。如部分涉及平台建设、监控升级等设备购置项目，绩效目标仅设置了购买设备的定量及后期影响的定性目标，未提供购买设备的规划、原有设备不适用的原因、新购设备的预期使用寿命、年度折损率和设备使用统计分析数据等；设计和施工类项目，仅申报设计费和施工成本相关的项目资金，未设置工程量及相关工程费用，对工程概预算和审价核减预估不足。

（二）绩效目标编制不够完整

主要表现为一些部门编制绩效目标时通用性指标不完整、个性指标浮于形式无特色。排除一些特定指标，如经济效益指标、生态效益指标，一些通用性指标在编制绩效目标时使用不够充分，如投入过程指标仅设置资金到位、资金使用指标，对资金到位的及时性、预算执行情况、财务制度制定与执行、项目管理制度与措施完整与落实都无完整表示；培训类项目只编制培训人次、培训班次等数量指标，缺少培训合格率、培训能力提升效果等质量指标；调水冲污项目设置的指标治标不治本，只设置清淤次数、安排清淤人数等面上指标，未触及污染源排查、水质提升等治本的质上指标。

（三）绩效目标填报内容不够规范

由于对绩效目标概念理解的偏差，部分预算单位在填列绩效目标时缺项、漏项、串项时有发生，主要表现为绩效目标编制的盲目性、填报目标的随意性、目标指标归类的混乱性。部分预算单位不知如何利用项目立项资料（政府对项目建设批复、可行性研究报告、项目管理办法等），不善于从资料中提取相关指标和数据；填报的绩效目标设置有的无从获取、有的无法实现、有的过于空泛，定量指标少、定性指标多，如出现 “水土保持率”、“满意度100%”、“学员素质持续优化”、“符合要求”等指标和目标；在指标归类时各类指标串项也时有发生，如将产出指标与影响指标相混淆、影响指标与后续发展指标相混淆等。

（四）绩效内容与标准值划分不清

绩效内容是对所设定绩效目标指标的解释，一般可用文字或数字（完成数量）来表示。标准值是绩效指标预期达到的目标或标准，可参照行业标准或项目发展规划，一般用完成程度即百分比或具体数值表示。在编制绩效目标时，一些预算单位很容易将两者相混淆，时常以绩效内容代替标准值。

（五）各类指标设定的权重随意性大

在设定投入、产出、结果、影响力因素四类目标时，虽然财政部门分别设定了权重比例，但考虑到项目之间存在的差异，在保证权重总值为100%的基础上，将各权重的配比设为可调控值。绩效目标评审发现，一些部门对权重改动较为随意，如：投入指标占比超过50%，产出与影响指标总量低于30%等。

三、产生绩效目标编制问题的原因和制约因素

（一）对编制绩效目标的认识还不足

有些预算单位还没有确立自身作为绩效管理责任主体的意识，绩效理念尚未完全融入资金分配使用和项目实施运作，“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的思想尚需进一步扭转，“绩效为先”还没有成为资金使用和项目实施中的根本准则和自觉行为，影响了财政资金的使用效率和预算绩效管理工作的顺利开展。有的部门出于自身完成目标考核的要求，避重就轻、删繁就简，设计的绩效指标起不到绩效管理作用。

（二）缺乏对各类项目个性化绩效指标的研制和积累

财政支出项目包括基本建设类、政策补贴类、政府采购类等多种类别，覆盖教育、卫生、科技等多种领域，项目的产出和结果主要通过个性化的绩效来体现。然而，目前个性化绩效指标的设计还远远达不到“科学合理”的要求，主要表现在以下两个方面：一是重产出指标、轻效果指标。仅对照工作计划将直接的产出指标进行罗列，却缺少对效果和影响力因素指标的关注，相关指标较为单薄。二是重定性指标、轻定量指标。由于定量指标须以定量数据为基础，指标及其标准的采集工作又需要耗费较大成本，因此定量指标的历史积累不足。许多部门往往将工作重点放在如何申请更多的预算上，对绩效目标往往只是宏观描述，无法细化和量化。

（三）缺乏可借鉴的绩效标准

当前绩效目标的绩效标准大多来源于计划标准，但却存在较多随意“拍脑袋”的情况，历史标准、行业标准及经验数据更是非常缺乏。这与我国预算绩效管理的发展历程较短，尚未形成系统的标准数据库不无关系。

四、应对绩效目标编制存在问题的对策

（一）加大宣传和培训力度

首先，财政部门应加大宣传力度，使预算部门从思想上提高对绩效管理的重视程度。充分利用网站、报纸、电视等新闻媒体，广泛宣传绩效理念，营造“立项有据、用钱问效、无效问责”的良好社会氛围；其次，采取“请进来、走出去”方式组织召开座谈会、培训会开展学习交流，讲解绩效管理知识，交流工作经验，解决绩效目标编制中各种疑难和困惑，使预算部门掌握业务本领。

（二）强化目标论证，严格审核目标

绩效目标设置的科学性有赖于管理机制的完善。首先，需要全面运用项目历年目标任务完成情况、专项资金绩效评价情况、当年项目预算等信息，对项目的绩效目标进行充分论证。第二，对于设计的绩效目标，应采取预算部门、财政部门层层把关的方式进行严格审核，并明确审核标准和要求。第三，通过绩效跟踪和绩效评价进一步验证目标的合理性，并给予调整，以提高未来年度绩效目标设置的准确性。

（三）要统一规范格式

针对绩效目标编制过程中编制内容不完整、不规范和不科学的现象，财政部门应将历年出现的主要问题加以归纳和分析，建立规范的文本格式，统一共性指标并提供参考借鉴模板，对个性指标给出指导性意见，减少和扭转预算部门自行摸索、杂乱无章的局面。具体为：

1、相对固化指标框架结构和通用指标内容。将绩效目标规范文本定义为投入、产出、结果和影响力因素等四维度指标。投入指标包括预算资金管理、财务管理、项目管理等方面的二级指标，分别下设资金到位率、预算执行率、资金使用合规性、财务管理制度健全性、组织机构健全性、制度措施健全性、项目工作流程规范性等三级指标；产出指标包括数量、质量和时效等方面的二级指标，下设项目工作个性化数量、质量和时效三级指标，如补贴发放人数、培训合格率、及时完工率等；结果指标包括产出对应的社会效益、生态效益、经济效益及受益人群满意度等方面的二级指标，下设如受益户数、销售收入增长率、废气排放降低率、服务人群满意度等方面的三级指标；影响力因素指标包括项目实施相关的长效投入、人力资源、配套设施、信息共享等可持续发展类的指标，如高级职称占研发人员比重、信息化管理能力等。

2、对个性指标给予正确的导向。一是要引导预算部门善于提炼绩效指标。编制绩效目标往往要借助部门职能职责、项目立项文书、建设施工合同、项目管理要求（制度、办法、通知）、考核办法等相关文件资料，要引导部门从相关资料中捕捉和提炼项目目标要求、细化目标指标内容，培养预算部门自行制订绩效目标的良好习惯，使设置的指标能够真正反映项目管理的全过程，提高部门履职管理水平。二是要求预算部门尽量选择可衡量、便于考核的绩效指标。只有细化量化的绩效目标，才能给预算执行的绩效跟踪和预算完成的绩效评价提供可靠的依据，如果项目绩效目标过于定性，项目实施时和完成就缺乏目标约束和考评对照。所以，在个性目标的编制过程中要强调尽量使用定量指标，限制使用定性指标。三是目标对象要细化具体有明确指向。如城乡建设用地的增减挂钩指标项目，在影响指标中要细化长效管理指标，如下设“农民宅基地管理”、“新建安置房管理”、“拆旧复垦监管”等明细指标，社会评价指标不能统括为“群众满意度”，要细化为具体受益对象即 “所在村镇村民满意度”、“辖区孕产妇满意度”等。

（四）加强行业个性指标研制，建立绩效标准库

一是不断积累行业个性化指标。当前，财政支出项目共性指标的研究与应用已较为成熟，下一步应加强及推动各行各业个性化指标的收集和研制，构建个性指标库，从而加强对定量指标和效果类指标的设计指导。二是重视数据积累，建立并完善绩效标准库。需强化可持续性项目的分类管理和数据累积，加强项目前后的纵向数据对比，将相关的基础数据作为同类型项目绩效指标及标准设置的参考依据；积极开展绩效标准库的建立，通过各种途径的数据采集，不断充实历史标准、行业标准及经验数据，为客观、公正、合理地设置绩效指标及标准提供参考。

（五）限定各指标权重比的上下限范畴

产出和影响是衡量财政投入是否有效的核心指标，如果投入占比过大设置，又将财政资金引入“重投入、轻产出”的固有轨道，不能体现“讲求绩效”的要求，背离了绩效管理的初衷。财政部门可以考虑设定各项四维指标的比重参考值，如设定投入指标35%、产出与效果55%、影响力因素10%，并允许其在5%范围内上下浮动。

（六）强化对绩效目标编制质量的考核

研究建立绩效管理考核相关办法，细化绩效目标编制要求，明确绩效目标编制的重要作用和严肃性并制定绩效管理考核的相关奖惩办法，以完善的制度保障和促进绩效目标编制质量的提高。■

（作者单位：江苏省靖江市财政局）