美国和日本产业转型升级的经验与启示

赵丽芬

产业是经济社会发展的基础。当前，我国经济处于以“三期叠加”为特征的新常态，同时面对国际减排和国内生态环境日益恶化的双重压力，在此背景下，以创新驱动促进产业转型升级成为保持我国经济社会持续稳定健康发展的必然选择，也是促进我国经济发展方式转变的重要战略。根据产业发展规律和实践经验，产业转型升级既包括传统产业优化升级，也包括战略性新兴产业的发展，而政府宏观调控与市场在资源配置中起决定性作用能否有机结合，在很大程度上决定着产业转型升级的成败。美国和日本等发达国家，走出了各具特色的产业转型升级之路，其经验对我国具有一定借鉴意义。

一、产业转型升级的内涵与历程

产业转型升级，一定意义上讲可以理解为产业结构高级化，是指通过产业要素重组和产业素质提升，促进三次产业比例结构以及工业内部结构不断优化并向高层次发展，形成新的更有利于产业可持续发展、也更有利于经济社会发展的产业结构。产业结构高级化是一个动态发展过程，其标志性变化主要体现在以下三个方面：在总产值部门构成上，第一产业比重明显下降，第二、三产业比重快速上升；在劳动力部门构成上，第一产业比重明显下降，第二、三产业比重显著上升；在工业内部结构上，劳动密集型产业向资本密集型、知识密集型和智能化产业转化。

产业发展、产业结构逐步高级化的过程，也是人类社会不断发展和进步的过程，而且与资源、环境密切相关。在人类社会发展初期，人们基本上“靠天吃饭”，以采食渔猎维持生存，自然环境处于无污染的原始状态；农业革命后，农业、畜牧业的发展使人类从食物采集者转变为食物生产者，因而改变了人与自然的关系，人们从依靠和适应自然转为利用自然和改造自然，原生态的自然环境开始缓慢退化；工业革命之后，工业、服务业成为主要产业，在“增长无极限”思想推动下，工业进入空前快速发展时期，自然环境严重破坏，生态系统严重失衡；信息革命之后，科技进步与创新驱动产业转型升级，产业结构日益向智能化转变，经济、社会、资源、环境和谐的可持续发展成为人类的共同追求。

二、美国和日本的产业转型升级历程

（一）美国的产业发展

美国是典型的市场经济国家，长期信奉亚当.斯密的自由竞争市场经济理论。二战前政府基本上扮演“守夜人”的角色，很少干预经济活动，产业发展主要在市场的自发作用下进行。二战后，世界经济形势复杂多变，全球竞争日益加剧，美国政府逐步加大了经济干预力度，特别是为了应对20世纪70年代能源危机和新一轮金融危机，美国政府在产业转型升级中发挥了重要的顶层设计、战略导向及政策支持作用。创新驱动、政府与市场紧密结合共同促进产业转型升级，是美国经济实力长期稳居全球之首的奥秘所在。近年来，在全球经济复苏疲弱、欧盟和日本经济陷于衰退泥潭难以自拔的情况下，美国经济率先温和复苏，再次抢占世界经济前沿，在很大程度上得益于美国政府主导的具有前瞻性的产业大调整，它为美国以大数据为主的高科技产业和战略性新兴产业崛起赢得了先机。纵观二战后美国产业的发展，大体经历了两个时期：

一是20世纪40年代中后期至80年代末。二战结束后，美国有针对性地制定了一系列战略引领产业不断升级，逐渐确立了世界经济霸主地位。20世纪70年代末，面临日本和欧洲的严峻挑战，美国开始真正重视产业政策。里根政府在反思产业结构问题的同时，通过放松管制、减税等为产业创新营造宽松环境。80年代连续推出“贸易政策行动计划”、“综合贸易与竞争力法案”和“国家贸易政策纲要”等政策法规，推进美国产业的国际化发展。

二是20世纪90年代至今。90年代美国产业政策着眼于产业创新，政府将以技术创新为核心的产业技术政策纳入国家政策体系，制定国家科技发展战略，加快军用经济向民用经济转移，为产业转型升级提供坚实的制度保障。克林顿执政期间，大力支持基础性研究和开发，1993年宣布实施新的高科技计划——建立以因特网为雏形的信息高速公路，极大地促进了美国在计算机网络技术、原子能技术、生物技术和空间技术等为重要标志的相关产业发展，导致第三次科技革命率先在美国发生。21世纪以来，美国贯彻“保持优势战略”，确保其在研发、制造、贸易方面的世界领先地位。针对2008年金融危机，美国政府提出了一系列促进产业转型升级的相关规划或行动计划，如《重振美国制造业政策框架》、《美国先进制造业的领先地位计划》、《先进制造业国家战略计划》、《美国创新战略—确保经济增长与繁荣》等，构建以制造业、能源、劳动力技能为支柱的国家永续经济蓝图，推动创新和重振制造业大发展。此间，美国还充分利用经济全球化带来的机遇在全球进行产业战略性布局，有意识地将本土企业的制造环节向发展中国家转移，以充分利用这些国家的制造能力和较低的生产要素成本，而关系到行业竞争力的核心技术和战略性、基础性产业的研发设计，以及航空航天、信息技术、生物制药、汽车制造等则留在本国发展。

（二）日本的产业发展

日本是政府主导型市场经济体制国家，二战后，其产业转型升级最明显的特征是政府宏观主导。为实现赶超欧美的战略目标，日本发挥政府在市场经济中的宏观调控作用，提出了一系列以产业政策为核心的宏观经济发展政策，在日本经济产业省（原通产省）每年公布的产业政策报告《通商白皮书》中，均会涉及产业政策构想以及相应的产业扶持具体措施。这些政策主要突出两个方面：一是政府在产业发展方向上的计划与指导，确定重点或优先发展的产业；二是政府在能源战略中的主导性。当然，在各个发展阶段，日本的产业政策有不同的目标，并基于此确定不同的重点产业或优先发展产业，由此也决定了日本产业转型升级具有鲜明的阶段性特征。纵观二战以后日本的产业发展及其转型升级过程，大体经历了如下4个时期：

战后经济恢复时期（1945年～1955年）。重点发展关系到经济复兴和平衡发展的最薄弱、最急需的产业——煤炭和钢铁以及电力工业和海上运输业。最重要的产业政策是“倾斜生产方式”，其核心是集中利用战后有限资源，扶植基干产业。例如为鼓励企业增加设备投资专门制定了《企业合理化促进法》 。

经济高速增长期（20世纪50年代中期～70年代初期）。为实现贸易立国、赶超欧美的战略目标，制定并实施重化工业化的产业结构高级化政策，把需求弹性大、产品附加值高的重工业确定为主导产业，同时重点发展能将日本经济导入国际化、打进国际市场的产业。此间的政策导向重点先是引进国外先进技术，之后则着眼于促进自主性技术研发。

经济中速增长期（20世纪70～80年代）。面对能源危机等新环境，日本进行了适应性产业结构调整，推出产业转型升级政策，重点产业从基础产业、出口产业转向高科技产业。在日本政府发表的《70年代展望》中，提出了产业结构知识集约型设想，把电子计算机、宇航等尖端技术领域为中心的知识密集型产业作为主导性产业发展，为此制定“特定机械信息产业振兴临时措施法”等措施。20世纪80年代，确定以尖端技术领域为中心的知识密集型产业为主导产业，政策支持导向是致力于发展新能源、新材料、生物技术以及与高度信息化社会相适应的第五代电子计算机等高级尖端技术，进一步巩固日本经济大国地位。

经济稳定的低增长期（20世纪90年代至今）。日本在20世纪90年代遭遇经济泡沫破灭之时，果断抓住信息技术产业兴起带来的时机，加速产业升级换代，发展知识密集型产业，但在产业发展战略方面未能及时进行调整，导致经济裹足不前，其标志性政策失误是，在美国已将信息技术产业战略重点转移到个人计算机和网络之时，日本仍以先进制造业汽车、造船以及大型计算机等发展为重点，贻误了战略性新兴产业发展时机，导致日本经济再次落后于美国。

21世纪以来，日本产业结构调整经历了深刻变化，从而对产业政策亦进行了调整。2000年，通商产业省（2001年更名为经济产业省）发表的《21世纪经济产业政策的课题与展望》认为，支撑日本半个世纪发展的“自给自足式”经济模式已经不适应新时代要求，应当建立一个“更开放的、相互联系的模式”，将未来的可持续发展产业重点放在技术创新、信息产业、老龄化社会服务和环保产业上。这次产业结构调整实际上是新时期日本政治、经济体制转型中的一环，影响深远。2006年日本经济产业省公布的《新经济增长战略大纲》，涵盖产业政策于其中，不仅确定了政府重点支持产业的增长目标，还提出了相应配套措施。

三、经验与启示

二战后，美国和日本历经几十年的产业转型升级，走出了各具特色的产业发展道路，两国的成功经验，对我国在新常态下更好更快地推进产业转型升级、确保经济发展方式转变，具有一定借鉴意义和启示。

（一）国家战略在顶层设计上谋划引领产业不断向高层次发展

美国和日本的产业转型升级成功，得益于国家层面的战略谋划，两国政府在产业发展战略的顶层设计上发挥了重要引领作用。美国政府在不同历史发展时期制定的具有前瞻性的产业发展战略，有针对性地促进了产业转型升级，既实现了传统产业结构优化与素质提升，更有效地促进了战略性新兴产业的抢先发展，这是美国长期稳坐全球经济霸主宝座的重要保证。日本经过短暂的战后恢复，随即进入连续18年的经济快速增长期，一跃成为仅次于美国的世界第二经济强国并保持多年，其奥秘之一就在于政府主导产业转型升级，得益于政府在不同时期通过产业政策确定不同的优先发展重点产业，引领产业结构逐步走向高级化。

两国政府为确保产业转型升级目标的实现，提供了一系列政策支持。美国政府不仅制定了《关于加快块状经济向现代产业集群转型升级的指导意见》、《美国复兴与再投资法案（ARRA）》、《关于实施创新驱动战略推进科技创新工程加快建设创新型省份的意见》等政策和规定，还采取了一系列支持措施，其中既有一般性的倾斜政策措施，如政府货币补贴、政府实行特殊的定价方式等，也有专门扶持制造业转型升级的举措，包括对高科技制造业减税、调整优化联邦投资、增加中小企业投资、加大研发投资等。为贯彻产业政策，日本政府运用了大量倾斜性政策手段，包括：特别折旧制度、税收减免制度、政府补贴、政策性金融等，而是否运用这些手段、何时运用以及以谁为作用对象、作用力度多大等，则取决于产业政策及其所确定的重点产业。

（二）政府调控与市场机制有机结合共同推进产业转型升级

美国和日本的产业转型升级过程，也是政府与市场机制有机结合的过程，政府在以顶层设计和政策引领推进产业转型升级的过程中，充分发挥市场作用。美国作为典型的现代市场经济国家，很多产业相关政策的实施都娴熟地借助市场力量，通过间接手段的作用促进产业结构一步步向高级化发展。一方面，政府不断完善体制机制，更多地通过市场力量配置资源，以政策性金融等间接但大力度支持中小企业发展；另一方面，政府不断健全法律法规，为促进产业转型升级营造公平、公正、公开的市场环境，推动企业创新，优胜劣汰。日本产业发展中政府与市场的关系经历了一个转变过程。在传统的产业政策模式下，政府主要通过“窗口指导”和频繁使用减免税收、提前折旧、补助救济、优惠贷款等一系列政策工具，促进产业政策目标实现。近年来，日本政府开始反省传统的产业政策模式并尝试改变 ，新的产业政策模式更多地运用一些间接手段，如发布“展望报告”提供导向，强化政府服务和改善企业经济活动便利化环境等。

（三）以企业为主体的技术创新驱动产业转型升级

美国和日本都十分重视技术创新对产业转型升级的推动作用，而且都把企业作为技术创新的主体，充分调动企业积极性，激励和激发企业创新，促进产业转型升级。美国政府支持技术创新的主要举措有：一是长期坚持并不断加大对基础性研究和科技创新的研发投入力度，并制定一系列政策与法律法规，鼓励以大学为主体的产学研合作，形成大量支持高新技术产业发展的原始创新成果和在新能源、生物技术和材料技术等尖端领域的创新型成果；二是建立众多工业实验室，为产业发展培育大批应用型科技人才和技术人才；三是积极发展资本市场，确保技术创新和产业发展能够得到充足的资本支持。在日本以技术创新驱动产业转型升级的过程中，最独具特色的是建立产、官、学相结合的技术创新联盟。然而，有关研究认为， 在科技研发投入方面，日本存在投入结构不合理，过于关注技术研发而基础性研究投入不足等问题，致使其在完成先进技术学习后，没有足够的原始创新成果支持技术的总体超越并保持领先地位，错失新一轮技术革命尤其是信息技术和生物技术等新兴技术及相关产业带来的发展机遇，经济因缺乏新的增长点而难以摆脱疲弱状态。

在支持企业创新方面，美日两国具体做法包括：第一，强调企业在技术创新中的主体地位。美国主要采取提供创新资金、税收优惠和服务方式创新等，支持企业技术创新。日本不仅在法律上对企业创新提供税收优惠待遇保障，政府相关部门也积极保护企业不断创新的强烈愿望，如经济产业省中小企业厅为企业发展新项目提供大力支持，知识产权管理机构“特许厅”，在保护中小企业专利、减免专利税方面为企业创新提供支持；第二，积极培育龙头骨干企业，大力扶持创新型中小企业和配套小微企业发展。美日两国在促进产业升级过程中，都不同程度地实施了倾斜性政策，培育龙头企业，由此也打造出一大批实力雄厚的跨国企业，同时，两国都注意大力扶持创新型中小企业特别是具有核心竞争力的小微企业和配套企业，促进龙头骨干企业与中小企业协同发展，形成既有竞争力又有特色的产业集群。

（四）充分发挥行业协会对实现产业政策目标的重要作用

美国和日本都注重发挥行业协会在政府和企业间沟通桥梁的作用，通过建立政府目标与行业协会活动的协调机制，共同推动国民经济健康发展，确保产业转型升级目标实现。美国政府支持行业协会通过行业调研，向政府提供本行业发展趋势报告等，参与国家产业相关政策和法律法规的形成过程，并提出政策建议，使之成为促进产业转型升级和经济社会发展的重要力量。日本政府的宏观经济计划和产业政策制订，大多采用自下而上的形式，其众多行业协会在政府决策过程中积极参与，一旦这些政策确定后，其贯彻执行会得到行业协会的积极支持和有力推进。

（五）高层次创新型人才是产业转型升级的重要资源

人才是促进产业转型升级的关键。美国和日本充分认识到优秀人才对产业转型升级的重要意义，高度重视人才的培养与引进。美国通过大力发展高等教育，搭建产学研互动技术支撑平台和工业实验室，不断改进人才管理机制等，加快本土人才培养和海外人才引进，以支撑其产业持续创新,及配合其产业结构的优化。日本在人才政策方面首先是非常重视教育，在其国民教育体系中注重高层次人才培养，强调研究生教育要着重培养在职业领域能发挥引领作用的人才。日本也特别重视在职人员的培养和培训，传统的企业内训练一直被认为是支撑日本经济连续18年高速增长的神器之一。此外，近些年来日本也越来越重视多渠道吸引国外优秀人才。

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