城市土地集约利用能力内涵与提升途径研究

纪陈飞

（南京农业大学 公共管理学院，南京 210095）

引言

2014年5月，中央领导人首次以“新常态”描述新周期中的中国经济。这个“新常态”简单来说就是要将社会经济发展从注重高增长向注重高质量转变。在过去高速发展阶段，最显著的特征之一就是城市化进程的快速推进，这一进程使得土地的稀缺性进一步凸显，而由其引致的对建设用地的大量需求也使得耕地保护的压力愈来愈大。社会经济发展要实现可持续的、注重发展质量的“新常态”，集约利用城市土地资源就成为极其重要的手段之一。由2004年10月国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），开始提出实行强化节约和集约用地政策，到2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号），集约利用已经成为城市土地利用的“新常态”。那么，一个城市所具有的土地集约利用能力及其发展状况怎样?怎么去提升这种集约利用的能力?这是本文尝试去回答的问题。

概念上的“城市土地集约利用”脱胎于农业土地集约利用的内涵，众多学者从不同方面[1-5]对城市土地集约利用内涵进行界定，大都认为其内涵包括在城市土地上将非土地生产要素进行集中大量地投入和利用，根本目的是挖掘现有土地利用潜力，增加土地产出效益。而从能力视角方面的研究较为鲜见，较早提及能力视角的研究是美国现代土地经济学家雷利·巴洛维在他的著作《土地资源经济学》中，将“土地利用能力”定义为[6]“一个既定单位的土地资源在扣除利用成本之后能产生剩余收益或满足的相对能力”。随后，中国学者的研究更进一步，向着城市土地利用能力[7]、城市土地可持续利用能力[8，9]推进。总的来看，关于城市土地集约利用内涵的研究，大都集中于城镇范围内的建设用地集约利用的内涵。而城市土地的利用，是个非常宽广的、繁杂的、整体的系统，相应的城市土地集约利用能力也是一个具有多维度和综合性的概念。要在经济发展方式转向注重发展质量的新常态下提升城市土地集约利用水平，并且使之成为一项可持续的发展战略，必须弄清楚城市土地集约利用能力的概念，分析并不断丰富其内涵，从而探寻其能力提升的途径和方向。目前，从能力提升的视角对城市土地集约利用进行的研究并不多见，因此，本文力求在此方面做出有益的尝试。

一、城市土地集约利用能力的内涵分析

“能力”概念最早来源于心理学，其所指的是[10]：“直接影响活动效率的，完成一定的活动所必需的，并使之能顺利完成的个性、心理特征。”也就是说“能力”是在现实行动中能够表现出来的实际的技术能力和拥有本领的人的综合素质。而《辞海》、《现代汉语词典》中的解释和概括同样都是以人为出发点的，是将人作为“客观事物完成某个任务或达到某个目标的可能性”中提到的“客观事物”的主体的。而在这里需要指出的是，与一般个人能力不同，城市土地利用能力具有特殊的多主体属性。首先，主体包含了获得授权的行政机构，主要指政府，包括政府的管理、调控与执行能力；其次，包含取得土地使用权的主体，主要是企业、开发商以及土地利用者等的利用土地方面的技术能力、素质能力和管理能力。

实际上，城市土地集约利用能力中的能力归根结底亦是包含了人的能力。本文把这里的能力理解为一个综合性的概念，将城市土地集约利用看做一个复杂的系统，认为城市土地集约利用能力指的是，在发展可持续的前提之下，一个城市或者地区，利用其自身现有的资源条件和水平，达到城市土地集约利用阶段性目标，并不断调整其集约利用方式以向着该地区某时点上最佳集约度不断接近的能力，是集该地区组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统能力（土地制度和政策、规划、土地市场发育、集约利用科技、土地利用者自身素质和行为以及城市内部组织和环境资源等各子系统能力）持续、协调提升的综合表征。本文研究所称的城市土地，指的是广义的城市土地，即城市市辖区范围内一切包括陆地、水域及其地上、地表和地下空间的总称。

通过大量阅读文献以及对相关研究的认识，从普遍意义上去理解城市土地集约利用能力，本文认为城市土地集约利用能力的内涵应当包括三大维度，即集约发展度、能力持续度和整体协调度。“集约发展度”包含了一个城市或地区土地集约利用政策的制定与执行、规划与标准的制定以及土地市场的发育程度，它主要表达了城市土地集约利用能力的“数量维”。“能力持续度”包含了集约利用科技发展支持因素、城市内部资源更新支持因素和土地利用者素质支持因素，它主要表达了城市土地集约利用能力的“时间维”。“整体协调度”包含了城市土地集约利用能力内部各要素即各个子系统健康、协调发展的状况，是对各个子系统发展协调性的综合评估，它主要表达了一个城市或地区土地集约利用能力的“质量维”。

城市土地集约利用能力的本质度量，在总体认识集约发展度、能力持续度和整体协调度对其的共同贡献中，可以做出更加形象的表达，如图1。

图1 城市土地集约利用能力的维度

图1中，空间坐标体系由数量维（集约发展度）、时间维（能力持续度）以及质量维（整体协调度）组成，其综合能力由此三维空间中达到的某一点表示，由三维坐标系原点连接到这一点的带有方向属性的空间向量表征了城市土地集约利用能力，空间向量不断变化的过程，则可用来代表城市土地集约利用能力下降或者提升的过程。

二、城市土地集约利用能力提升途径

对城市土地集约利用能力的内涵做出自己的理解和分析只是将能力研究引入土地集约利用研究的第一步，探究如何去提升这种能力才是更为重要的。由上文中的内涵分析可以看出城市土地集约利用能力包涵了三大维度，那么其提升途径必然也从这些维度入手。对于数量维度和时间维度的各项指标的提升和对于整体上把握集约发展协调度的质量维度的提升是缺一不可的，前者是部分上的提升途径，而后者是整体上的提升途径。因此，本文提出城市土地集约利用能力提升的“部分-整体”式提升途径。

（一）“部分”式提升途径

在国内外城市土地集约利用发展的经验借鉴下，“部分”式提升途径分为政策规划、科技、内涵挖潜、教育与宣传几个途径。

1.政策规划途径

以更完善有效的税费政策调整加速增长方式的转变。可将税费政策设置为惩罚和奖励两种不同类型，以便于使得税费政策能充分调动这一地区增长方式的转变，从而在大量工业企业以及其他企业集中的开发区实现土地的集约利用。可以通过将土地使用密度和容积率明确并以此实现对土地用途的分区管制，建筑物及其布局方面应当是管制对象需要集中被聚焦的点。此外，在政策和规划制定与执行过程中，应当加大广大人民群众参与的力度。与此相同，土地利用总体规划以及一些分区规划、专项规划的修编亦应当扩大公众参与的面，加深公众参与的程度，让土地的集约利用、节约型社会的建设和可持续发展的每一步都处在公众的参与和监督之下。

2.科技途径

现代城市的发展，随着立体交通体系的不断完善，地下空间的利用成为重中之重。中国的很多城市大都在向着地上发展方面做足了功课，但是不可否认的是地下空间的开发亦是城市土地进一步集约利用的重要途径，因而与地下空间相关的开发、建设以及空间建筑技术的提高亦成为其城市土地集约利用能力提升的重要途径之一。因此，应当加强地下空间的相关研究，加大建筑集约技术尤其是地下空间建筑技术的投入和研发。

3.城区内涵挖潜途径

近年来，我国很多城市开始大规模开展危旧房、城中村改造工作，应将上述过程中一些做法经验纳入到土地集约利用制度建设当中，划定一定比例的可以经营用地范围，对具体区域的更新后土地用途实施用途管制，对于更新区域进行集约利用评价等等，从而使得整个城市在今后的发展中有据可依。同时需要注意的是，不适当的“造城”和“改造”反而会降低土地的利用效率，给城市发展带来负外部性，发展因此变得不协调，使得城市土地集约利用能力下降。因而，在城市更新的过程中，仍然要将“资源的节约集约利用”尤其是“城市土地的节约集约利用”放在重要的战略地位上，作为总体的发展目标之一，不仅仅要改造、要更新，更要建立前期整体协调的规划机制和后期持续的评价考核机制，并积极主动追踪各地块的后续发展状态，及时调整土地集约利用的政策、规定和措施。

4.教育与宣传

土地管理者、土地利用者以及土地开发者的素质和行为对城市土地集约利用能力有着持续、长久的影响。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见（国土资发[2014]119号）》这份文件中明确指出：“要充分利用多种媒体渠道和‘6.25’土地日等活动平台，促进节约集约用地的全民共识尽快形成，科普宣传和人才培训需要不断得到加强，节约集约用地知识需要持续、广泛推广。”不仅仅管理者需要宣传培训，直接的土地开发者、利用者以及广大百姓也都需要不断提升集约的意识，将集约的行为落入每天的工作和生活当中。因此，凭借一些媒体平台以及特殊的日子比如“土地日”等进行大量深入的宣传、教育，定期给各开发单位和企业进行培训也是很有必要的，特别是对于土地利用效率底下甚至违法违规用地的单位和企业要加强教育和追踪考核。

（二）“整体”式提升途径

由城市土地集约利用能力内涵的整体性可以看出，能力整体协调度的发展是城市土地集约利用中重要一环，也是制约其能力发展的关键因素，要想保证集约利用能力的持续提升就必须在发展的整体协调性建设上进行大量投入。本文尝试着提出：在各地市级机构下设立国土资源局节约集约用地处，并加挂该市人民政府节约集约用地办公室牌子。加挂政府节约集约用地办公室的牌子是为了下放更多的权力，赋予此新机构更多的管理权限和职能，以便于更好地从总体上协调涉及到土地集约利用的其他各个机构的相关事务。

作为负责全市节约集约用地管理工作的节约集约用地处，其应当具备以下基本职能：（1）负责拟写和制定该市全市以及各区节约集约用地实施的政策、规定和条例，加速推动本地区节约集约用地制度的建设，健全节约集约长期效果机制。（2）按照从中央到地方的各级国土资源节约集约法律、法规、政策的相关规定和要求，对本区域各个项目节约集约用地规划、设计等进行审查。（3）负责节约集约用地管理中该市以及各区地方政府机构执行情况的自我考核和监管。（4）统筹协调该市政府节约集约用地相关部门，保持和规划、国土、土地储备、环保、交通等部门有关节约集约用地的工作部分的接洽，保障该市城市土地集约利用能力的协调发展及其工作的顺利开展。（5）进行全市范围内以及各区域的土地节约集约利用评价工作，及时公布评价数据和结果，接受公众、媒体和社会的监督。

设立节约集约用地处作为城市土地集约利用能力提升“整体”式途径，其工作框架图如图2所示。

图2 集约用地新机构工作框架

三、结论与讨论

本文创新性地从能力的视角研究城市土地集约利用，对城市土地集约利用能力的概念和内涵做出了解释和分析，认为能力是集该地区组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统能力所构成，将内涵分为集约发展度、能力持续度和整体协调度三个维度。并在此基础之上提出了“部分-整体”式能力提升途径。

由于作者的水平、时间以及可获取的数据有限，本文还存在一些不足和以后的研究中需要进一步分析的地方。比如，在本文提出了城市土地集约利用能力的概念和内涵，并分析了提升的途径，但是对于如何评价城市土地集约利用能力并没有做出深入的研究；评价过程中对于一个地区的组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统各个评价指标如何量化和处理也是今后需要进一步探索的地方。

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