助推产业升级的政府权力边界研究——以温州为例

宾雪花(温州大学法政学院，浙江温州　325035)



助推产业升级的政府权力边界研究——以温州为例

宾雪花
(温州大学法政学院，浙江温州325035)

摘要：在转型市场经济国家，区域产业升级除了企业自主升级,政府助推行为本身也是一个重要因素，但是政府助推产业升级行为有利有弊，因而建立助推产业升级的权力边界是防止政府权力过度或不良干预经济,产生不利效应的必要措施。政府助推产业升级的政府权力边界分为助推行为的可为空间边界和不可为空间边界。在可为空间里，政府助推行为将发挥最大作用；在不可为空间边界里，政府不得为“市场可为之事”。

关键词：政府助推；产业升级；空间边界

产业升级的因素来源于两个方面，一方面来自市场竞争的压力，企业出于“经济人的理性”，为逐利而自发升级；另一方面来自政府助推干预，即产业或企业被动升级。发展中国家政府通过政府权力运作助推产业升级，能够更快地实现产业升级，尽早实现工业化和现代化进程,不失为一个比较好的路径。但是，发展中国家政府的助推行为，有的达到了预期目的，有的阻碍了企业转型或产业升级，有的完全浪费了有限的社会资源，有的实现了提高效率的目的。本文以温州为例，研究构建助推产业升级的温州政府权力边界，这既能够实现温州政府行为助推产业升级的效益最大化，又能够体现法治精神，本身具有重要意义。

一、政府助推产业升级的权力边界设定的必要性

据《2012年第4季度温州市企业数据报告》显示，温州市企业总数量目前约为199 841个，其中以不上规模的中小民营企业为主，同时温州地区并存众多的前店后厂的家庭作坊，呈现出“低小散”的经济格局。为了改变这一格局，早在1999年，温州就出台了《温州产业升级计划》，明确提出要积极培育机械电子工业、化学工业和材料工业三大主导产业，重点发展高新技术产业，但并未见实效。而自金融危机爆发以来，地方政府也采取了抓存量提升、增量引进的办法，出台振兴实体经济“1+X”、“三保倒逼”政策，培养高新技术产业等政策，建立高新技术园区，但温州产业”低小散”的格局没有得到根本改变。可见,温州产业升级面临的问题很多。若仅仅靠企业自主升级，其动力不足，原因在于：一方面，由于技术改造和创新投入成本大而且难度大，未来风险也大；另一方面，中小企业主固守原有利润,担心投资产业升级风险较大,故并不积极进行产业升级，他们必须借助政府之手助推产业升级。但是，政府助推行为有着成本计算，其成本具体可以表现为交易成本。政府助推产业升级的策略和相关行为主要以产业政策为主，产业政策的起草需要运用实证方法，去调查、实地访谈、考察存在的问题，与人交流、沟通，并商榷相关事宜，其间存在交易成本；同时，政府助推行为要得到企业的认可和赞同，也需要与企业沟通，达成共识，也存在交易成本。政府助推行为存在成本，不一定就意味着产出就高，效益就好,也可能意味着交易成本高，产出却少，效益低下，更可能是政府助推行为没有得到正效应，反而是外部的不经济性。例如,政府助推行为在一定程度上会干扰企业自主经营权和自由竞争权，并进一步干预市场机制的运行。

面对这些成本的存在，我们不得不思考如何减少成本，提高效益，或者说如何使政府的助推行为在最小程度和范围内发挥功效，减少对市场运行的干扰，因此，边界的提出对把握政府和市场在资源配置上的关系起着分界线的作用。在这个界线内，政府助推行为将发挥最大功效；超出界线外，就干预了市场运行。政府助推行为的边界设置有助于政府的助推行为的效益最大化，有助于缩短产业升级的周期。因此，谨慎运用政府权力来助推产业升级，设立助推产业升级的权力边界就变得尤为必要。

二、政府助推行为的可为空间边界

政府助推行为边界可分为可为空间边界和不可为空间边界。可为的空间边界，主要通过正面清单方式列出政府助推产业升级的可为空间范围。其具体包括以下几个方面。

第一，打造技术平台和技术培训基地，以技术创新带动新兴战略产业的发展和传统产业的改造。国内外研究表明，科技进步是一个国家或地区进行传统产业改造，并促进其转换与升级的主要推动力；而市场对该产业产品及加工产品的需求结构转变及需求规模扩展，则是一个国家或一地区进行传统产业改造，并促进其转换与升级的主要拉动力[1]。可见科技进步和市场是产业改造和升级的动力。不过，产业升级不是一件简单的事情，本质上依靠技术革新和创新。

当前温州企业以中小型企业和家庭作坊为主，其产品多以鞋类、箱包、打火机等技术简单的制造业为主，但因为技术简单、易学，技术创新不够，已经多次在国际上吃过亏。如美国1993年的打火机消费者安全标准规定，即抗儿童使用装置的标准。该标准的目的是防止5岁以下儿童使用打火机，以避免可能引发的火灾危险。这个打火机安全标准的出台致使温州打火机行业在美国市场受到重创。2001年9月间,欧盟在参考美国1993年打火机消费者安全标准基础上，制定CR法案。该法案要求对欧洲市场普及率高或销售价在2欧元以下的打火机，必须安装儿童开启的安全锁。若该法案一旦被通过，受法案“安全标准”限制，成本低又无技术含量的温州打火机将面临退出欧洲市场的危险。尽管多次与欧盟磋商，欧盟CR法案没有生效，但是我们不得不认识到，温州打火机产业受到重创的根本原因在于技术含量不够，打火机保护锁专利早已被欧盟获得。当前温州打火机产业唯一出路是技术创新和技术革新，否则，迟早会失去欧盟市场。以密集型劳动为主的温州中小企业本身没有这样的技术力量和资本，就需要温州政府打造技术平台，推动高耗能、高污染的传统制造业转变成低碳、绿色产业；建立技术培训基地，对工人进行免费的技术培训，提高工人的科技素质。目前，浙江大学和兰州理工大学已率先在温州、瑞安、乐清等地建立起浙江大学技术中心和兰州理工大学科技园，这些技术中心的建立有利于将其拥有的特色技术转移，温州市政府应当积极承接这项工作，利用大学优势学科的特色技术推动本地产业升级。

第二，巩固和发展产业集聚，推进产业集群发展。自2008年金融危机以来，以出口导向型为主的一些温州企业因外需不足，出现倒闭或破产等现象，而为数较少的企业因具有竞争力在这场风波中幸存下来，但是不得不承认，温州大量的企业仍是规模小，竞争力差。因此，政府应当注重促进企业规模化，加强技术、质量上等竞争优势的培养，巩固产业集聚，更进一步推动产业从产业集聚向产业集群发展。目前，温州在市场自发作用下,不同产业自发形成产业集聚和产业集聚区，但产业集聚不是产业集群，它是产业集群的初级阶段，是长期的市场创造的结果。温州已经形成了多个不同产业集聚，如温州鹿城皮鞋产业集聚群、温州鹿城打火机产业集聚群、温州瓯海锁具产业集聚群、瑞安汽摩配产业集聚群、苍南印刷产业集聚群、乐清柳市中低压电器产业集聚群等多个产业集聚，这有助于节约运输成本，扩大规模，深化分工，综合利用各种生产资料，提高生产效率。温州市政府自2006年以来，还发展了两个省级产业集聚——瓯江口产业集聚区和浙南沿海先进装备产业集聚区，其目标是引进大项目，改变温州传统制造业的格局，向高新技术产业发展。目前产业集聚区发展较好，但是,温州政府应当清醒地认识到，产业集聚不是产业集群，温州企业发展到产业集群阶段，还要走很多年。产业集群作为产业集聚的高级形式和更富效率的表现，具有更利于技术溢出、降低成本、培养创新能力、培育产业的国际竞争力等优点。温州政府应当通过政策推动已有的产业集聚向产业集群发展，而其中政府的“制度供给、扶持中介机构，建立产业集群服务体系、推进区域产业集群融入全球产业价值链、营造产业集群发展的社会文化环境”对产业集群形成起着关键作用[2]。

第三，继续促进互联网经济（电商经济）、生态旅游业（包括农业生态旅游业）、激光、新材料等新兴产业的发展。自金融危机以来，以互联网为媒介的网络经济在危机中独秀一枝，温州众多的中小企业应抓住“电商换市”的政府策略的契机，让传统制造业，尤其让中小型企业找到新市场，焕发新生机，推动商业模式的创新。此外，温州作为生态多样性的城市，有山、有水、有海，完全可以利用生态环境打造生态旅游业和相关的生态服务业，将现代农业园与生态旅游业和餐饮服务业结合在一起，形成休闲观光农业旅游，这既能够让农民富裕起来，又能维持生态和谐。目前，已有温州雅林现代农业园、温州白云山农业观光园、文成山水果园等投资规模大并富有特色的农业旅游项目。到2013年末为止，温州市创建了8个省级休闲观光农业示范园、34个市级休闲观光农业示范园。据悉，休闲旅游业经济收入是可观的，仅2013年，温州市农家乐休闲旅游直接营业和游客购物收入10.38亿元，同比分别增长22.4%和23.2%①参见网站http://news.66wz.com/system/2014/03/06/104022505.shtml.。2014年，温州市还建立原野创意观光园和丽岙侨乡城市农业公园。这些建立在城市里的农村公园远比简单的农家乐、休闲农业观光园的内涵更加丰富，既满足了生态保护的要求，又在一定程度上增加了就业；既让城中村的农民转变为从事现代农业的工人，又增加他们的收入。

第四，培育品牌意识和建立品牌网络，把好质量关。据中国外商投资企业协会优质品牌保护委员会称，“世界上80%的假冒汽车零部件产自浙江，而浙江的假冒汽车零部件主要产地集中在温州与台州。”[3]2014年，央视（二套《经济半小时》3•15特别节目）就温州家庭作坊生产的水龙头做了调查。报道说，经检测，温州家庭作坊生产的水龙头，锌含量超出国家标准10倍，铅含量超出国家标准81倍②参见网站http://jingji.cntv.cn/2014/03/21/VIDE1395414906893200.shtml.。可见，温州地区已成为假冒伪劣产品的生产地。实际上，产业升级内容还包括品牌培养和价值体现，温州应当把品牌质量作为产业升级的一个抓手，彻底改变低附加值的生产，在整个产品制造环节，更应当注重品牌的创造和设计等高附加值环节，从而实现产业升级。意大利的温州商会的会长早在2009年就说过，温州商人通过原始积累，攫取第一桶金后，应注重品牌的培育，把好质量关。但很可惜的是，经过了这么多年，温州的品牌产品仍占很少数，大量的企业仍处在以散、小、污染大、质量低等为特征的低附加值生产循环中，丧失产品从低附加值向高附加值转变的时机，已被苏南等地区赶上，其中鞋类、服装等产业除少数具有优势外，多数仍然不具有高附加值。因此，温州政府应积极建立品牌网，对生产、销售假冒伪劣产品的企业进行曝光，并进行不定期检查，打击假冒伪劣产品，保护温州本地产业和产品的信誉，彻底消除假冒伪劣产品存在的市场。

第五，做好环保工作并发展环保产业。产业升级的一个基本要求是达到好的经济效益，经济效益的好坏跟两个方面有关系，一是资源利用的效率，若投入/产业之比高，效益就高，反之，效益就低；二是跟环境等其他因素相关。若投入产出之比高，却释放了毒气，污染了天空，释放了重金属，污染了土壤和水源。尽管，GDP增速很快，但总体上来说，以牺牲环境的代价换来经济的繁荣和发展，这是假繁荣，是不科学利用人类资源的负经济效益。因此，经济效益应跟环境保护相关。若产业升级既能够保证经济效益提高，又能够最大程度保持生态平衡，何乐而不为！此外，企业家出于“经济人理性”，必然选择利益最大化方式进行生产经营，使得自己的投资利益最大化。企业家对于投资大、利润薄、回收周期长的环保工作和环保产业，一般很少关注或者不愿进入，因此，环保工作和环保产业就是市场失灵的地方。政府应当积极站出来，保护民众共同生活的环境，不因为了GDP的增长，而让我们的蓝天变成灰蒙蒙的，让我们清澈的河水变成黑臭河，让我们的土壤布满重金属，从而使粮食无法食用。以温州为例，温州是以小微企业发家的，小微企业多数没有自己的厂房，前店后厂的现象颇多，发展空间不足，技术平台欠缺，环境污染严重。因此，要助推小微企业产业升级，尤其要注重环保，提前做好污染防范。目前，温州政府应建立更多的质量高、环保设施配套好的小微园，把小微园作为温州新经济发展的突破口之一,这样既能够解决小微企业发展过程中遇到的土地空间狭小、产业分散、升级难等问题,又能够节约环保成本，维护生态环境，实现产业升级中的环保效益。另外，政府在打造高新园区和技术工业区时都应主动投资建立污水处理厂或垃圾焚烧厂。

三、助推产业升级的不可为空间边界和经验教训

长期以来，中国的产业升级基本上依靠政府助推行为，而政府助推行为本身具有易被利益群体绑架、制度易走形、灵活度欠缺等缺陷。因此，2014年政府工作报告中出现77次“改革”，要求改变僵化的制度，革新既得利益集团长期以来形成的不正当的利益格局，目的是迅速释放社会活力，促使经济跨越式发展。而“简政放权、小政府、大社会”的目标正是政府用实际行动践行深化改革的理念。因此，在中央大的方针下，温州政府应当尽量缩小干预经济的权力，尽量简政放权，还市场于企业，政府助推升级行为也就有“不可为”的空间制约。同时，多年的温州市政府的助推产业升级行为也为本次产业升级提供了较为重要的经验和启示。具体内容如下文。

第一，政府不为“市场能为”之事。政府助推行为应当是市场存在三个缺陷的领域，若是在市场机制能够充分发挥作用的领域，政府应坚决不进入。以中央政府为例，自2009年以来，政府颁布了十大产业振兴规划和上百条具体的产业政策，但不得不否认，凡是没有被政府扶持和资助的产业发展得较好，凡是政府激励的产业，基本上都形成了产能过剩，甚至尚未形成产业或产业尚未商业化就已经是产能严重过剩。正如2013年6月中国社科院工业研究所进行的一项调查报告所显示的，八成经济学家认为中国存在严重的产能过剩，其中61%的经济学家认为目前国内产能严重过剩的缘由来自产业政策。正是在政府主导产业政策的背景下，个别地区政府蜂拥而上，引发投资热潮，同时形成了产业趋同化现象。例如，2008年准备建设新能源基地的省市已经超过了17个省，甚至一些未经研究，就匆匆上马。产能过剩的结果导致了3/4光伏企业破产[4]。甚至这些多晶硅和风能还未形成工业化和商业化，就已经是产能过剩[5]。

更进一步，以温州和温岭地区为例，两个城市之间产业趋同性和同质化现象较为严重。可以说，自这些产业方面的开发区产生之日起，就存在与同属临东海城市开发区的恶性竞争现象，而且温州地价高，人工成本高，交通不如其他沿东海城市便利，因此，招商引资困难。所以政府出台区域产业政策应本着事实就是的态度，考虑温州本地特殊舆情，更应尽量谨慎地出台产业政策，否则反而会引起负面效应。政府助推产业升级的领域应当是市场无法发挥其作用的三个地方，即公用建设、反垄断、宏观调控。在这些领域之外，政府不得为之。当然，政府在助推产业升级过程中，鼓励和促进产业集聚，建立小微园等，应当尽量人性化，减少行政命令，采用沟通、磋商等方式让百姓知晓政府为什么要进行产业集聚，为什么要建立小微园，小微企业主有什么好处等等，让小微园企业主真正看到实实在在的好处，如节约土地成本、运输成本和环保成本，增强企业的竞争意识。这样，政府和企业主必然达到双赢目的。运用市场倒逼企业转型,而不是行政命令,更能发挥企业的主动性和创造性。

第二，全面清理政府权力，确立和落实负面的助推产业升级的“政府权力清单”，推进政府服务。2014年3月全国政协开会，成龙委员发言时感慨在中国内地手续复杂，办个土地方面的证书,七年过去了,快八年了,仍然没有办完手续,他不准备要这块地了。作为知名人士的成龙都如此面对办事难的局面，那么在温州地区的百姓和企业家们更会遭遇如此尴尬境地。所以,温州市政府应理清政府权力,落实“五个凡是”，减少行政审批手续,实施负面清单管理模式,才能让更多的项目落在温州市。首先，针对中央和省政府建立“小政府、大社会”的蓝图，温州市政府要做的就是真正落实这项策略，对温州市各项行政权力进行摸底，合理界定行政权力。必要时要分析权力的合法性、合理性，考虑权力监管和制约等因素，进行必要的删减，优化合并某些权力职能，确定负面行政权力清单，进一步确立助推产业升级的政府权力负清单，推进政府对产业经济管理质量的提高。其次，政府应当落实“五个凡是”，减少企业申办的程序和时间，做好行政服务，减少政府对市场的干预、对企业的干涉。

第三，保持助推产业升级政策的稳定性和连续性。保持政策的稳定性和连续性是行政法中的信赖保护原则的要求。信赖保护原则主要指政府一旦作出决定或某项规定，应当严守诚信之本，而不是朝令夕改，出尔反尔。若信赖保护原则被忽视，那行政机关的权威性和公信力必然会减低，政府的政策将变成一张空纸。政府的公信力必然大打折扣。以温州为例，温州市经历几届市领导的更迭，基本上1.5 – 2.5年就换一个领导,而每一届新领导就做一个新规划，新战略，因而，每一届领导都有政绩表现，但每一届领导的政策之间的相关性和可持续性较差。因而，不同届的领导对温州市的定位是各持己见，这既耗费资源，又使得产业升级文件经常不一致，助推产业升级的效果就大打折扣。因此，保持政策的连贯性和可持续性非常重要，更不要说助推产业升级的产业政策和相关的税收、信贷等优惠措施的稳定性和可持续性了，这是对诚信政府的基本要求。

第四，强化市场竞争意识,打击限制竞争行为，维护公平竞争。本质上，产业升级根本要依靠市场竞争，通过“优胜劣汰”的法则，市场倒逼企业升级是最好、最优的策略，次级策略则是政府助推行为。因此，政府应当首先维护好充满自由、公平和活力的市场。大多数的政府助推行为起到一个好的环境作用，但市场不同，通过市场自由竞争，市场机制能够发挥“优胜劣汰”的作用，企业不得不在大浪淘沙的市场生存压力下，被迫升级，或者为了保持较好的利润，不得不适应市场，自发升级。来自于市场压力的企业自发升级，能够使得企业变得更加强大，其企业的内在品质比依靠政府助推或因政府缘由而进行产业升级的企业更具有竞争优势，而且更能保持竞争优势。在新一轮的竞赛中，没有充分参与市场竞争的企业、固步自封的企业，必然会被市场淘汰。因此，作为政府应当严格规制市场中存在的不正当竞争行为，通过严厉打击一切扰乱市场的行为，促进公平、自由的市场竞争，保障市场健康运行。

参考文献

[1] 史忠良, 柯威达. 产业兴衰与转化规律[M]. 北京: 经济管理出版社, 2004: 7.

[2] 王雪雁. 政府助推: 产业集群发展的关键[J]. 长白学刊, 2006, (5): 79.

[3] 佚名. 全球愈八成假冒汽车零部门产自浙江地区. [EB/OL]. [2014-03-03]. http://info.qipei.hc360.com/2013/05/ 16091252352.shtml.

[4] 董沛. “肉蛋涨价”与“产能过剩”[N]. 工人日报, 2009-08-29(002).

[5] 陈祎淼. 限制产能过剩, 重点抓钢铁和建筑材料等行业[N]. 中国工业报, 2009-09-01(A01).

(编辑：付昌玲)

Research on Boundaries of Governmental Power on Boosting Industrial Upgrading——A Case Study of Wenzhou

BIN Xuehua
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China325035)

Abstract:In addition to independent upgrading of an enterprise, the behavior of the government boost, which has its pros and cons, is also an important factor in a country of transitional market economy, so to establish the boundaries of power is the necessary measure to prevent excessive power or undesirable intervention from government in order to avoid adverse effects. Boundary of power can be divided into two kinds: desirable spatial boundary and undesirable one. In desirable space, the behavior of the government boost can play the biggest role, while in undesirable one, the government must not do the “the things that market itself can regulate”.

Key words:Government Boost; Industrial Upgrading; Space Boundary

作者简介：宾雪花(1970- )，女，湖南湘潭人，副教授，博士，研究方向：经济法学

基金项目：教育部人文社会科学基金项目(13YJA820001)；温州市哲学社会科学基金项目(13WSK067)

收稿日期：2014-03-25

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.04.015本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

中图分类号：D912.29

文献标志码：A

文章编号：1674-3555(2015)04-0087-06